淺論古代行政監(jiān)督制度的發(fā)展歷程及標志

謝俊聰

【摘要】我國古代的行政監(jiān)督制度，開始于秦漢，發(fā)展于唐宋，強化于明清，建制周密，歷史悠久?？v觀封建社會幾千年的監(jiān)察監(jiān)督歷史，歷代封建君主都非常重視行政監(jiān)督制度的完善和對各級官員的監(jiān)督。本文通過對各個朝代行政監(jiān)督制度的梳理，分析其發(fā)展歷程和形成的標志，對當代行政監(jiān)督制度的發(fā)展和完善有參考意義。

【關鍵詞】行政 監(jiān)察 監(jiān)督 發(fā)展歷程 標志

1、原始社會晚期出現(xiàn)行政監(jiān)督實踐行為

一般認為，中國古代社會的行政監(jiān)督制度于秦漢時期正式形成。但實際上在原始社會的晚期，中國古代政治生活中已經(jīng)出現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的實踐，以及相關的法律制度也開始初步成型，進而成為秦漢時期監(jiān)督制度的歷史淵源。

追溯到原始社會晚期，當時已經(jīng)存在著兩個權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)：一是全體氏族部落成員對聯(lián)盟議事會及聯(lián)盟首領等氏族權(quán)利機構(gòu)的民主性監(jiān)督；二則是氏族管理機構(gòu)中上級對下級的糾察性監(jiān)督。

2、秦漢時期的御史制度標志著古代行政監(jiān)督制度的初步形成

先秦至秦漢時期，監(jiān)察制度的起源以及形成的標志是專職監(jiān)察機構(gòu)御史臺和言諫官的設立，而御史制度則是此時的監(jiān)督制度主要體現(xiàn)。

監(jiān)督活動隨著國家和官吏產(chǎn)生而出現(xiàn)。夏商周時期主要由君王和特定官員負責進行糾察式監(jiān)督，以及臣下對君王的諫議式監(jiān)督。為了確保監(jiān)督機制在維護權(quán)利運行有效性和規(guī)范化方面的正常發(fā)揮，夏商周時期開啟了權(quán)力監(jiān)督立法的淵源。春秋戰(zhàn)國時期行使監(jiān)督權(quán)的官員朝著專門化的方向發(fā)展，尤其是御史的監(jiān)督職能不斷強化和突出。雖然出現(xiàn)了專門執(zhí)掌監(jiān)察的御史，并成為封建官員體制中重要的一員。但是仍然未能有專門的監(jiān)督機關、專門的監(jiān)督法規(guī)以及管理制度。還沒建成嚴格意義上的監(jiān)督制度。秦火六國稱帝后，為了強化專制統(tǒng)治，正式設御史大夫府作為中央監(jiān)督機構(gòu)，在地方則設置監(jiān)郡御史一職。但與厲行督責的態(tài)度相反的是秦朝統(tǒng)治者極力否定和抵制言諫制度。最終導致最高統(tǒng)治者不僅失去被廣大被統(tǒng)治者的服從，而且得不到統(tǒng)治階級內(nèi)部及其他政治力量的支持，陷于“孤立之敗”。有了前車之鑒，漢朝統(tǒng)治者認識到必須在堅持君主專制和禮遇下臣之間尋找合適的支點，維護統(tǒng)治階級內(nèi)部團結(jié)以及合作。這就要求在監(jiān)督制度建設上既要強化對群臣的糾察機制，維護君主獨尊，又要重視諫議制度的發(fā)揮。這就是對后世產(chǎn)生深遠影響的御史制度。漢朝時期設立了專門的監(jiān)督組織——御史府，作為中央監(jiān)督機關。其長官為御史大夫，起“上下相監(jiān)臨”作用。即依法察聚包括丞相在內(nèi)的百官的非法行為，糾舉和彈劾有違法犯罪的內(nèi)外百官，確保百官恭行本職，實現(xiàn)整肅朝廷綱紀以及整頓吏治的目的。其次，設御史中丞作為副長官，但由于其職權(quán)比較廣泛，實際上就成為了行使監(jiān)督權(quán)的主要官員，并統(tǒng)領御史府和其他官員。實際上享有更高的權(quán)位，監(jiān)察對象上至皇室下至朝中百官。再下設立行使具體監(jiān)督職權(quán)的侍御使。與中央監(jiān)督機關相似，秦漢時期的地方監(jiān)督機關也是由專職監(jiān)督機關和行政內(nèi)部專職或兼職監(jiān)督官員組成。這就建設了一個較為完整的縱向監(jiān)督網(wǎng)絡。

3、隋唐時期的臺諫并立標志著古代行政監(jiān)督制度走向成熟

三國兩晉南北朝時期御史臺脫離少府，建立起門下省或集書省作為獨立的言諫機構(gòu)。成為了君主直接領導下的專職監(jiān)督機關。隋唐時期建立了三省制度，

即尚書、中書、門下省分掌政務執(zhí)行、中樞政務、審駁政令。尚書下設六部，每部分轄四司。三省六部制的設立使職權(quán)劃分明確，組織政府進一步制度化、法律化。地方確立州、縣二級制政權(quán)。隋朝除了設立御史臺之外，還增設渴者臺和司隸臺，與御史臺合稱三臺，司隸臺和渴者臺負責監(jiān)督地方，御史臺負責監(jiān)督中央官吏。唐朝則在御史臺下分設殿院、臺院、察院，職掌分明，殿院掌殿庭供奉之儀式以及按劾獄訟，臺院負責糾舉百官以及人閣呈詔，察院服藥負責監(jiān)督地方官員。唐明確定御史六察官監(jiān)督六部。地方則將全國分為十道（玄宗時增為十五道）監(jiān)察區(qū)，中央和地方兩者形成了相對嚴密的監(jiān)督網(wǎng)絡。諫官分隸中書、門下兩省，以諫諍封駁為任，執(zhí)掌匡正政治上的缺失。正式形成臺諫并立的局面。

4、明清時期的科道合一強化和完備了古代行政監(jiān)督制度

宋遼元金至明清時期作為監(jiān)督制度的完備和強化階段，科道合一則是封建監(jiān)督制度在這個階段的最佳了杯見。

宋朝拉開了我國古代監(jiān)督制度的強化發(fā)展時期的歷史序幕，御史臺設置六察司，出現(xiàn)了御史和諫官合一的情況。遼代在門下省設立了給事中、侍中、常侍、門下侍、散騎常侍等官職。金的監(jiān)督制度則由封駁、御史、諫官三大系統(tǒng)所構(gòu)成。在地方設置直接受命于皇帝的監(jiān)州制和司路使制，轉(zhuǎn)運史、提點刑獄使、監(jiān)司安撫使、提舉常平使與監(jiān)州通判，對皇帝負責。元朝帝王們則重御史而輕諫官。使得御史臺的地位大大提高，中央機構(gòu)則由三省制改為中書一省制，取消了監(jiān)督朝廷決策的封駁和門下之職位，在地方設立地方御史臺和二十二道肅政廉訪司，中央御史臺、地方行臺和各道廉訪司組成了龐大而周密的監(jiān)察網(wǎng)絡。并沒有設立諫官，其職能由御史兼任，御史和諫官制度徹底合二為一。明朝徹底廢除了中書省和丞相制，大大提高六部的地位和職權(quán)，直接對皇帝負責。設立內(nèi)閣制。廢除行省制，在地方上設立十三道巡按御史和各省提刑按察司，同時設督撫，科道合一，形成了地方三重監(jiān)察網(wǎng)絡。分設承宣布政司、提刑按察司、督指揮使司等三司，三司鼎立，地位平等，各不統(tǒng)屬，直接受命于皇帝，不僅分散了省級長官的職權(quán)，而且造成三機關的互相制衡，便于皇帝操控。御史臺改為都察院，取消諫院，六部的監(jiān)察機構(gòu)為六科給事中，科道并存。而清朝則承襲了明朝的監(jiān)察制度，言諫機構(gòu)和御史分置。并將六科并人了都察院，歷史上臺諫分離的局面正式結(jié)束。

古代的監(jiān)察制度是為封建統(tǒng)治者服務的，其局限性是很明顯的：職權(quán)混雜，分工不明；人治造成的隨意性；法紀面前不平等，特權(quán)的干擾等等。我們必須以揚棄的態(tài)度來對待。當然，幾干年的歷史文化留給我們的遠遠不止這些，我們需要以史為鑒。通過對古代行政監(jiān)督制度的分析，促進我國行政監(jiān)督制度的發(fā)展及完善。

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