基于PDCA循環(huán)管理理念的成都市河長(zhǎng)制工作實(shí)踐

曹夢(mèng)迎 ，陳 晨 ，高燕妮 ，王 華

（1.四川省成都市河長(zhǎng)制辦公室，610071，成都；2.成都信息工程大學(xué)管理學(xué)院，610103，成都）

2017年，為全面貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，四川省成都市專門成立了河長(zhǎng)制辦公室，引入PDCA循環(huán)管理理念開(kāi)展全面推進(jìn)河長(zhǎng)制系列工作。PDCA循環(huán) （Plan-Do-Check-Action）包括過(guò)程策劃、過(guò)程實(shí)施、過(guò)程監(jiān)測(cè)和過(guò)程改進(jìn)四個(gè)部分。全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作按PDCA循環(huán)順序推進(jìn)，不僅將任務(wù)落實(shí)到各環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)也按PDCA循環(huán)順序展開(kāi)工作，形成一個(gè)大環(huán)帶小環(huán)、環(huán)環(huán)相扣且不停地向前移動(dòng)的循環(huán)機(jī)制（見(jiàn)圖1），助力成都市全民推進(jìn)河長(zhǎng)制各項(xiàng)工作落地落實(shí)。

一、注重頂層設(shè)計(jì)，全面統(tǒng)籌規(guī)劃

河長(zhǎng)制工作的“P”環(huán)節(jié)（Plan）即計(jì)劃階段，這一階段的主要任務(wù)是進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和全面統(tǒng)籌規(guī)劃。

1.全面構(gòu)建組織體系

早在2016年8月，在水利部征求 《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制工作的意見(jiàn)》修改意見(jiàn)時(shí)，成都市就啟動(dòng)了全域調(diào)查研究，并于2017年2月以市委、市政府的名義印發(fā)《成都市全面實(shí)行河長(zhǎng)制管理工作的實(shí)施意見(jiàn)》，確定了“區(qū)域總河長(zhǎng)+流域河長(zhǎng)”模式，由黨政領(lǐng)導(dǎo)掛帥出征，構(gòu)建了覆蓋市、縣、鄉(xiāng)、村的“三級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)、四級(jí)河長(zhǎng)管理”的組織體系。

2.確定分階段目標(biāo)體系

按照短期、中期和長(zhǎng)期計(jì)劃相結(jié)合的目標(biāo)原則，在綜合考慮實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，確定了成都市河長(zhǎng)制分階段目標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。

在分階段目標(biāo)體系基礎(chǔ)上，2017年成都市制定了市級(jí)金馬河、錦江、沱江流域“一河一策”工作方案，以及縣級(jí)“一河一策”實(shí)施方案221套、鎮(zhèn)級(jí)四大清單1 009套。制定出臺(tái)了《實(shí)施“成都治水十條”推進(jìn)重拳治水工作方案》，確定了河長(zhǎng)制實(shí)施的六大任務(wù)：一是水污染防治，二是水環(huán)境治理，三是水資源保護(hù)，四是防洪能力提升，五是水網(wǎng)體系建設(shè)，六是行政執(zhí)法監(jiān)管。

3.健全河長(zhǎng)制管理制度體系

2017年也是成都市積極推進(jìn)河長(zhǎng)制建章立制工作的一年，構(gòu)建起了包含河長(zhǎng)會(huì)議制度、信息共享制度等6項(xiàng)基礎(chǔ)制度和區(qū)縣級(jí)督導(dǎo)檢查制度、河道警長(zhǎng)制度等4項(xiàng)創(chuàng)新制度的“1+10”制度體系（見(jiàn)表2）。

二、強(qiáng)化過(guò)程管理，創(chuàng)新工作模式

河長(zhǎng)制工作的“D”環(huán)節(jié)（Do）即組織實(shí)施階段，也叫執(zhí)行階段。這個(gè)階段主要依據(jù)前一階段確定的目標(biāo)來(lái)開(kāi)展具體工作，做到克服困難、扎實(shí)推進(jìn)，遇到新情況、新問(wèn)題積極創(chuàng)新工作模式。

1.構(gòu)建“跨區(qū)域上下游、左右岸協(xié)調(diào)機(jī)制”

積極探索“跨區(qū)域上下游、左右岸合作協(xié)調(diào)機(jī)制”，由成都市牽頭與周邊德陽(yáng)、眉山、雅安、資陽(yáng)和阿壩5個(gè)市(自治州)簽署《建立岷江沱江河長(zhǎng)制管理協(xié)調(diào)機(jī)制聯(lián)動(dòng)推進(jìn)流域水生態(tài)治理保護(hù)合作協(xié)議》，成都天府新區(qū)直管區(qū)河長(zhǎng)辦和眉山市仁壽縣河長(zhǎng)辦就協(xié)調(diào)解決水環(huán)境問(wèn)題召開(kāi)季度工作聯(lián)系協(xié)調(diào)會(huì)，成都市金堂縣河長(zhǎng)辦與廣漢市河長(zhǎng)辦、德陽(yáng)市中江縣河長(zhǎng)辦、資陽(yáng)市樂(lè)至縣河長(zhǎng)辦建立沱江流域河長(zhǎng)制管理協(xié)調(diào)機(jī)制，成都市蒲江縣成佳鎮(zhèn)政府與雅安市名山區(qū)馬嶺鎮(zhèn)政府建立“兩合水”流域河長(zhǎng)跨界綜合治理聯(lián)席會(huì)商協(xié)作機(jī)制。

2.創(chuàng)新政企合作流域治理模式

按照“區(qū)域協(xié)同、互利互惠、科學(xué)運(yùn)營(yíng)”原則，成都市大膽創(chuàng)新投融資模式，引入了由央企和市屬國(guó)企共同投資與區(qū)（市）縣政府合作的“1+1”模式，成立了沱江流域公司和錦江綠道公司，負(fù)責(zé)流域水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、堤防建設(shè)和景觀提升等。政企合作的流域治理模式，為成都市的河流治理搭建起有效、可行的流域水生態(tài)治理“投建管一體化”平臺(tái)，通過(guò)建立項(xiàng)目清單，編制“時(shí)間表、路線圖”，確保整體治理措施可操作、可監(jiān)管。截至2017年12月底，通過(guò)“投建管一體化”平臺(tái)啟動(dòng)錦江、沱江流域水環(huán)境治理項(xiàng)目180個(gè)，估算投資367億元。

3.引入公檢法聯(lián)合監(jiān)管模式

2017年，成都市出臺(tái)《成都市公安局河道總警長(zhǎng)及警長(zhǎng)制工作方案》，啟動(dòng)配置了市、區(qū)縣、派出所河道總警長(zhǎng)與警長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)河道警長(zhǎng)與四級(jí)河長(zhǎng)體系全配套，構(gòu)建了總警長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的二級(jí)警長(zhǎng)制管理體系。

此外，成都市各區(qū)（市）縣還積極探索行政執(zhí)法與刑事司法 “兩法銜接”的聯(lián)合監(jiān)管模式，如都江堰市河長(zhǎng)辦、市水務(wù)局掛牌成立生態(tài)旅游檢察聯(lián)絡(luò)室，崇州市法院環(huán)境資源審判庭入駐崇州市河長(zhǎng)制辦公室等?！昂娱L(zhǎng)+檢察院”“河長(zhǎng)+法院”的聯(lián)合監(jiān)管模式是深入推進(jìn)河長(zhǎng)制的又一項(xiàng)機(jī)制創(chuàng)新。

4.加強(qiáng)信息化建設(shè)與管理

圖1 河長(zhǎng)制PDCA循環(huán)持續(xù)推進(jìn)示意圖

表1 成都市河長(zhǎng)制分階段目標(biāo)體系

表2 成都市河長(zhǎng)制管理“1+10”制度體系

采用“互聯(lián)網(wǎng)+”模式，積極推動(dòng)“智慧治水”。整合成都市河長(zhǎng)制辦公室門戶網(wǎng)站，建設(shè)成都市河長(zhǎng)制管理信息系統(tǒng)，可通過(guò)PC端、手機(jī)APP及微信公眾小程序三種方式使用。①整合全市河湖基本信息、地理信息等資源數(shù)據(jù)，形成內(nèi)容豐富、數(shù)據(jù)詳實(shí)的水務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，夯實(shí)河長(zhǎng)制工作信息平臺(tái)基礎(chǔ)；②實(shí)現(xiàn)各級(jí)河長(zhǎng)電子化巡河及網(wǎng)上辦公、公眾投訴與評(píng)議功能，徹底解決巡河監(jiān)督難、問(wèn)題上報(bào)處置流程不規(guī)范等問(wèn)題；③實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)視頻通話、無(wú)人機(jī)、巡河車輛的遠(yuǎn)程控制與數(shù)據(jù)傳輸，為遠(yuǎn)程扁平化指揮與調(diào)度提供技術(shù)支撐；④開(kāi)發(fā)成都河長(zhǎng)制門戶網(wǎng)站，公布河長(zhǎng)制工作動(dòng)態(tài)，傳播水環(huán)境生態(tài)理念，接受群眾監(jiān)督。

5.“民間河長(zhǎng)”助力全民治水

在全面完善四級(jí)河長(zhǎng)工作體系的基礎(chǔ)上，積極與社會(huì)組織合作，面向社會(huì)公開(kāi)招募“民間河長(zhǎng)”，并制定了 《民間河長(zhǎng)履職承諾書》《巡河安全協(xié)議書》等?！懊耖g河長(zhǎng)”負(fù)責(zé)河流問(wèn)題舉報(bào)、監(jiān)督問(wèn)題整改落實(shí)，當(dāng)好“四員”（巡查員、監(jiān)督員、評(píng)論員、宣傳員）。此外，通過(guò)開(kāi)展“跟著河長(zhǎng)去巡河”市民體驗(yàn)活動(dòng)等，廣大民眾能夠了解、參與、監(jiān)督河道溝渠的日常管護(hù)。

三、加大考核力度，建立考評(píng)細(xì)則

河長(zhǎng)制工作的“C”環(huán)節(jié)（Check）即檢查階段。此階段的重點(diǎn)工作是對(duì)動(dòng)態(tài)結(jié)果進(jìn)行分析，制定河長(zhǎng)制實(shí)施效果的考核標(biāo)準(zhǔn)，查核評(píng)價(jià)結(jié)果，然后根據(jù)評(píng)價(jià)情況進(jìn)入PDCA循環(huán)中的修正環(huán)節(jié)。

1.建立督查制度，加強(qiáng)過(guò)程控制

為切實(shí)推進(jìn)成都市河長(zhǎng)制管理工作，促進(jìn)各級(jí)河長(zhǎng)及河長(zhǎng)制辦公室履職盡責(zé)，成都市河長(zhǎng)辦相繼出臺(tái)了《成都市河長(zhǎng)制管理工作巡查督辦制度》和《成都市全面實(shí)行河長(zhǎng)制工作督導(dǎo)檢查制度（2017年）》。為保障工作落實(shí)到位，還積極組織開(kāi)展河長(zhǎng)制工作中期評(píng)估自查，做到有問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理。

2.建立自評(píng)與跨部門評(píng)價(jià)考核細(xì)則

將河長(zhǎng)制管理工作納入市委、市政府重大決策專項(xiàng)考核體系，制定了《成都市河長(zhǎng)制管理工作考核激勵(lì)辦法》，根據(jù)《四川省全面建立河長(zhǎng)制工作驗(yàn)收辦法》制定了2017年度河長(zhǎng)制工作市級(jí)總河長(zhǎng)考核評(píng)分細(xì)則，并進(jìn)一步制定了各流域市級(jí)河長(zhǎng)考核評(píng)分細(xì)則，主要從四張清單（目標(biāo)、問(wèn)題、任務(wù)、責(zé)任）、“一河一策”管理保護(hù)方案編制完成情況、河長(zhǎng)制工作創(chuàng)新情況等三個(gè)方面開(kāi)展自評(píng)。此外，《成都市河長(zhǎng)制管理“重拳治水”工作2017年度績(jī)效目標(biāo)考核細(xì)則》還從8個(gè)大方面制定了跨部門考核評(píng)價(jià)細(xì)則，涉及30多項(xiàng)工作內(nèi)容。

四、立足實(shí)際問(wèn)題，提高管理實(shí)效

河長(zhǎng)制工作的“A”環(huán)節(jié)（Action）即總結(jié)、處理與控制階段，也叫處理階段。此階段是整個(gè)河長(zhǎng)制推行過(guò)程中的關(guān)鍵一環(huán)，主要工作是將前期河長(zhǎng)制施行的成功經(jīng)驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)化并加以推廣，找出執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和最終未能解決或新出現(xiàn)問(wèn)題的原因，放到下一個(gè)PDCA循環(huán)的P階段，形成不停頓地周而復(fù)始運(yùn)轉(zhuǎn)的工作程序。

1.加強(qiáng)思想教育，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化職責(zé)意識(shí)

部分區(qū)（市）縣基層河長(zhǎng)在巡查工作中對(duì)存在問(wèn)題視而不見(jiàn)，因而由基層河長(zhǎng)引領(lǐng)的各項(xiàng)高效的河湖管理機(jī)制不能及時(shí)建立。因此，促進(jìn)基層河長(zhǎng)履職成為全面推進(jìn)河長(zhǎng)制工作的重點(diǎn)，未來(lái)應(yīng)考慮三個(gè)方面：一是加強(qiáng)對(duì)基層河長(zhǎng)的思想教育，激發(fā)他們的內(nèi)生動(dòng)力；二是注重業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層河長(zhǎng)的業(yè)務(wù)素養(yǎng)和水平；三是通過(guò)強(qiáng)化巡查巡檢，增強(qiáng)基層河長(zhǎng)的職責(zé)意識(shí)，促進(jìn)基層河長(zhǎng)制管理工作落實(shí)。

2.完善管理制度，進(jìn)一步發(fā)揮管理成效

從2017年各區(qū)（市）縣年度考核情況來(lái)看，分值差別不能反映各地工作開(kāi)展的真實(shí)情況。對(duì)此，需要從完善管理制度著手，進(jìn)一步發(fā)揮管理成效。一要在“四張清單”基礎(chǔ)上細(xì)化實(shí)化河湖長(zhǎng)制基礎(chǔ)管理工作；二要將創(chuàng)新工作模式的相關(guān)配套制度、措施落實(shí)到位，促進(jìn)區(qū)域協(xié)作進(jìn)一步聯(lián)動(dòng)，推進(jìn)流域水生態(tài)治理與保護(hù)；三要優(yōu)化績(jī)效考評(píng)細(xì)則，嚴(yán)格執(zhí)行獎(jiǎng)懲制度，將河湖治理、管護(hù)情況納入各級(jí)河長(zhǎng)的個(gè)人績(jī)效考評(píng)，與薪酬、升遷直接掛鉤。

3.完善信息系統(tǒng)建設(shè)，助力河湖管理智慧化

①進(jìn)一步健全河湖長(zhǎng)制管理數(shù)據(jù)庫(kù)。包括細(xì)化河流、湖泊等各類基礎(chǔ)信息，提升管理精度；增加水質(zhì)、水量等監(jiān)測(cè)設(shè)備的布點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)24 h動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)傳輸及系統(tǒng)推送，達(dá)到河湖管理的一體化、信息化和科學(xué)化。

②繼續(xù)開(kāi)發(fā)相關(guān)業(yè)務(wù)功能。激發(fā)公眾參與熱情，拓寬公眾參與渠道，增強(qiáng)公眾評(píng)議功能，將公眾評(píng)議結(jié)果融入河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦的工作考核中，最終形成全面、客觀、量化的考核指標(biāo)及結(jié)果，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)管理、考核的智能化，督促各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)辦履職盡責(zé)。

4.凝聚社會(huì)力量，營(yíng)造共建共治共享氛圍

①注重引入社會(huì)資本。堅(jiān)持政府、市場(chǎng)兩手發(fā)力，在已有的“1+1”政企合作流域治理模式基礎(chǔ)上，積極探索PPP項(xiàng)目引入民間資本，解決資金短缺問(wèn)題，助力河湖長(zhǎng)制工作進(jìn)一步推進(jìn)。

②加大宣傳力度。利用河長(zhǎng)制門戶網(wǎng)站、微信公眾號(hào)等多渠道以及知識(shí)競(jìng)賽、文藝演出、主題展覽等多種形式廣泛宣傳，提高公眾對(duì)河長(zhǎng)制工作的認(rèn)識(shí)和支持；通過(guò)組織開(kāi)展 “最美護(hù)河（湖）人”評(píng)選活動(dòng)以及設(shè)置民間河長(zhǎng)、民情監(jiān)督員等，廣泛動(dòng)員公眾參與，努力營(yíng)造黨政主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、社會(huì)參與的共建共治共享的良好氛圍。