多元治理視野下的多規(guī)合一
——以浙江省試點(diǎn)縣(市)為例

徐建春，韓嘉妮，周 德

(1.浙江工商大學(xué) 中國土地與城市治理研究院，浙江 杭州 310018；2.浙江工商大學(xué) 土地資源管理系，浙江 杭州 310018)

一、 引 言

城鎮(zhèn)化及“空間規(guī)劃”引發(fā)的一系列如鄰域推進(jìn)和城市邊緣區(qū)的無序擴(kuò)張、各類規(guī)劃銜接困難、城市發(fā)展中秩序斷裂等“沖突”問題，已成為近年來的熱點(diǎn)問題[1-2]。迄今為止各類規(guī)劃由于不同規(guī)劃主體、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃內(nèi)容、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、實(shí)施手段和監(jiān)督機(jī)制，以及規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)、功能定位等方面存在明顯的差異，導(dǎo)致各類規(guī)劃中涉及空間布局、利用管控等方面存在目標(biāo)內(nèi)容不協(xié)調(diào)、技術(shù)方法不統(tǒng)一、表達(dá)方式不一致的情況，甚至存在相互矛盾和沖突，嚴(yán)重影響到規(guī)劃的實(shí)施和成效。而“多規(guī)合一”是解決這類矛盾與沖突的一種有益嘗試。

在對(duì)“多規(guī)合一”的源流進(jìn)行爬梳整理后可以發(fā)現(xiàn)，2005年，國土資源部先后開展了遼寧、廣東、天津、深圳4個(gè)試點(diǎn)省市的國土規(guī)劃編制工作[3]，但試點(diǎn)地區(qū)的規(guī)劃開展滯緩，而且不同學(xué)科和不同部門對(duì)規(guī)劃的定位以及實(shí)現(xiàn)途徑持有不同的觀點(diǎn)。此后，各地區(qū)均開展“多規(guī)合一(多規(guī)融合)”試點(diǎn)研究[4]。2013年8月，臨安市和安吉縣成為浙江省級(jí)“多規(guī)合一”試點(diǎn)。2014年8月，國家發(fā)展與改革委員會(huì)、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部(下稱四部委)聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于開展縣(市)“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，并在全國設(shè)立28個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)，其中浙江省嘉興市為6個(gè)地級(jí)試點(diǎn)市之一，開化縣和德清縣為縣級(jí)試點(diǎn)。2016年2月27日，央視《新聞聯(lián)播》頭條播報(bào)的《浙江開化：一本規(guī)劃一張藍(lán)圖》的新聞報(bào)道稱：中共中央總書記習(xí)近平認(rèn)為，開化圍繞規(guī)劃體系、空間布局、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺(tái)和管理機(jī)制“六個(gè)統(tǒng)一”為目標(biāo)的“多規(guī)合一”試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)是可行的，值得肯定。筆者在這之前的2015年也參與了包括開化縣“多規(guī)合一”報(bào)告在內(nèi)的浙江省“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣(市)報(bào)告集中評(píng)審會(huì)，并提出一些修改建議。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)“多規(guī)合一”的理論認(rèn)知、邏輯機(jī)理、技術(shù)支撐，以及“多規(guī)沖突”(各個(gè)規(guī)劃之間的沖突及其機(jī)理)等進(jìn)行了一些研究，取得了階段性成果。姜憶湄等就海岸帶“多規(guī)合一”的內(nèi)涵、特征和戰(zhàn)略定位、框架、技術(shù)路徑、協(xié)調(diào)機(jī)制與管控策略等開展研究[5]；馬琪等基于“多規(guī)合一”為出發(fā)點(diǎn)提出了生態(tài)保護(hù)紅線體系與劃分方法[6]；詹國彬開展了嘉興市“多規(guī)合一”改革的成效、挑戰(zhàn)與路徑選擇研究[7]；陳雯等開展了市縣規(guī)劃體系矛盾解析與“多規(guī)合一”路徑探究[8]；嚴(yán)金明等提出以國土空間規(guī)劃為基本規(guī)劃，建構(gòu)“1+X”的空間規(guī)劃體系[9]；徐晶還進(jìn)一步研究了湖北省武漢市的“多規(guī)合一”的成效[10]；此外，林堅(jiān)等基于博弈論探索了市縣級(jí)“多規(guī)合一”利益相關(guān)者博弈策略[11]。

然而，對(duì)“多規(guī)合一”的內(nèi)部沖突及其缺憾的研究仍較少[11-15]。尤其是當(dāng)前的規(guī)劃理論諸如區(qū)位理論、人地協(xié)調(diào)理論、可持續(xù)發(fā)展理論、博弈論等，主要是協(xié)調(diào)規(guī)劃中“集中在條塊分割的政府部門博弈”等技術(shù)層面上，但現(xiàn)狀的事實(shí)是，“多規(guī)合一”碰到的一個(gè)很大的問題就是規(guī)劃主體不統(tǒng)一，上位規(guī)劃缺失，各職能部門負(fù)責(zé)組織編制和實(shí)施自己的規(guī)劃，導(dǎo)致規(guī)劃打架的情況(各個(gè)規(guī)劃之間沖突)[9,15-19]，因此，亟需從多元治理的視角研究“多規(guī)合一”，因?yàn)椤岸嘣鄙婕傲烁嘈袠I(yè)，更多部門，更多組織的切身利益等。

其實(shí)，早在2004年，作為多規(guī)合一的前奏，浙江省已經(jīng)進(jìn)行“兩規(guī)”銜接探索，通過對(duì)縣(市)域總體規(guī)劃和“兩規(guī)”銜接專題報(bào)告法定化和制度化推進(jìn)，取得一定成效，但仍存在銜接內(nèi)容不夠完善、成果實(shí)施不夠順暢等問題[12]。在“綠水青山就是金山銀山”的“兩山”理念指導(dǎo)下，浙江省在“多規(guī)合一”改革上也取得了豐富的成果，得到了各方面的肯定，但各試點(diǎn)縣(市)的“多規(guī)合一”還處于試點(diǎn)階段，其內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制、編制主體、審批機(jī)制、空間管控、成果體系等方面仍存在一定的缺憾，需要進(jìn)一步完善提升。

基于上述認(rèn)知，文章以浙江省國家級(jí)(嘉興市、開化縣、德清縣)及省級(jí)(臨安市、安吉縣)“多規(guī)合一”兩級(jí)試點(diǎn)縣(市)為例，將“多中心治理”理論進(jìn)行中國化，即本文提出的“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理理論，對(duì)“多規(guī)合一”的協(xié)調(diào)機(jī)制、編制主體、審批機(jī)制、空間管控、成果體系進(jìn)行總結(jié)分析，探析其現(xiàn)狀、成效、缺憾，并提出秩序重構(gòu)的策略。

二、 “多規(guī)合一”現(xiàn)狀分析

(一) 協(xié)調(diào)機(jī)制：黨政合署辦公與黨政分工并存

綜合比較5個(gè)試點(diǎn)縣(市)的工作協(xié)調(diào)機(jī)制發(fā)現(xiàn)(圖1)，為確保發(fā)展與改革局、國土資源局、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)局、環(huán)境保護(hù)局等部門橫向聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)“多規(guī)合一”工作，各試點(diǎn)縣(市)均建立了以市委書記(市長)、縣委書記(縣長)等為組長的多種形式的“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組或規(guī)劃委員會(huì)的協(xié)調(diào)機(jī)制。其中嘉興市(市委書記、市長共同任組長)與德清縣(縣委書記、縣長共同任組長)的協(xié)調(diào)機(jī)制體現(xiàn)為“多規(guī)合一”的黨政合署辦公協(xié)調(diào)機(jī)制，而開化縣(縣長任主任)及臨安市(市長為組長)則體現(xiàn)為“多規(guī)合一”的黨政分工協(xié)調(diào)機(jī)制。

圖1 浙江省試點(diǎn)“多規(guī)合一”工作協(xié)調(diào)機(jī)制

從5個(gè)“多規(guī)合一”試點(diǎn)縣(市)的協(xié)調(diào)機(jī)制考察，均表明單一中心治理模式的式微和多中心治理模式的興起，在這一點(diǎn)上大家的認(rèn)知應(yīng)當(dāng)可以取得一致。需要進(jìn)一步探討的是，中國現(xiàn)在的“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制的多中心治理模式，并不完全符合許多人簡單認(rèn)為的是符合美國奧斯特羅姆夫婦構(gòu)建的“多中心治理”理論的。在本文看來，中國現(xiàn)在的“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制的多中心治理模式，應(yīng)當(dāng)更加符合將“多中心治理”理論的中國化理論，也就是我們提出的“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理理論。

“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理理論是符合中國現(xiàn)行的“多規(guī)合一”協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)際情況的，也是更加行之有效的。嘉興、開化、德清、臨安均為“多規(guī)合一”的“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式，但“一元為主”的“主”各地并不完全一致。而安吉縣沒有明確的“多規(guī)合一”規(guī)劃編制主體，雖然也為多中心治理的模式，但卻沒有“一元為主”，其“多規(guī)合一”的編制實(shí)施可能會(huì)弱化，似乎可以預(yù)卜。

(二) 編制主體：國土資源局或發(fā)展與改革部門

“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制的內(nèi)在沖突本質(zhì)是各個(gè)部門、不同主體間的利益沖突[10]。浙江省嘉興、德清、開化、臨安4個(gè)試點(diǎn)縣(市)的“多規(guī)合一”編制主體呈現(xiàn)多元化趨勢，而省級(jí)試點(diǎn)安吉縣暫未明確其編制主體。

1. 嘉興市：國土資源局主導(dǎo)。嘉興市在“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組主導(dǎo)下，基于“空間整合優(yōu)化、指標(biāo)規(guī)模控制引導(dǎo)、數(shù)據(jù)庫管理實(shí)施、空間用途管制以及規(guī)劃評(píng)估調(diào)優(yōu)”等機(jī)制，將國土規(guī)劃理念應(yīng)用于“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作中。各部門通過對(duì)接，完善細(xì)化控制線劃定、確定調(diào)入調(diào)出地塊，形成全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的“一張圖”用地布局?？傮w考察，嘉興市國土規(guī)劃的理念比較成熟，其國土資源局在“多規(guī)合一”中處于重要地位，國土資源局應(yīng)當(dāng)是“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式中的“一元為主”的“主”，這樣的編制主體模式有利于“多規(guī)合一”的編制與實(shí)施，特別是有利于規(guī)劃用地的落實(shí)。

2. 開化縣：發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)。開化縣由縣發(fā)展與改革委員會(huì)負(fù)責(zé)編制“多規(guī)合一”的改革方案和劃定縣域生態(tài)、農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)三類空間總圖；縣國土資源局負(fù)責(zé)調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，劃定永久基本農(nóng)田紅線，并與縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局共同提出土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在空間布局的差異及協(xié)調(diào)方案；縣規(guī)劃局劃定開化縣城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界，組建縣域規(guī)劃公共信息平臺(tái)；縣環(huán)境保護(hù)局明確生態(tài)保護(hù)分區(qū)管控要求、劃定生態(tài)保護(hù)紅線；縣督考辦制定有利于“多規(guī)合一”推進(jìn)的考核體系。由此看來，開化縣的“多規(guī)合一”的治理模式，也是“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式，但發(fā)展與改革委員會(huì)為其“一元為主”的“主體”。發(fā)展與改革委員會(huì)是宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，其承擔(dān)“一元為主”的“主體”職能，也可以較好地推動(dòng)“多規(guī)合一”規(guī)劃的編制與實(shí)施，特別是有利于協(xié)調(diào)各方協(xié)同推進(jìn)。

3. 德清縣：發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)。德清縣以“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室作為“多規(guī)合一”的管理部門，全面統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)控制線的劃定。其中，發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)制定“多規(guī)合一”的控制線劃定技術(shù)指引；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局領(lǐng)銜劃定建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€和城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)邊界控制線；國土資源局領(lǐng)銜劃定永久基本農(nóng)田控制線；環(huán)境保護(hù)局和林業(yè)局領(lǐng)銜劃定生態(tài)控制線。發(fā)展與改革委員會(huì)組織相關(guān)部門參與審查“多規(guī)合一”控制線劃定成果及動(dòng)態(tài)評(píng)估，并根據(jù)“多規(guī)合一”控制線劃定成果聯(lián)動(dòng)修改部門相關(guān)規(guī)劃。由上述可知，德清縣多規(guī)合一的治理模式，也是“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式，發(fā)展與改革委員會(huì)承擔(dān)“一元為主”的“主體”職能，這樣的編制模式有利于多規(guī)合一的編制與實(shí)施，也有利于協(xié)調(diào)各方。

4. 臨安市：國土資源局主導(dǎo)。臨安市作為浙江省級(jí)試點(diǎn)，其“多規(guī)合一”是以土地利用總體規(guī)劃修編完善的成果為基礎(chǔ)，對(duì)各規(guī)劃進(jìn)行相互銜接的。其國土發(fā)展近期規(guī)劃即“多規(guī)合一”成果，同時(shí)其他相關(guān)規(guī)劃明確各自的側(cè)重點(diǎn)，部門分工協(xié)作?？梢娫谂R安市，國土資源局在“多規(guī)合一”中處于重要地位，承擔(dān)的是“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式中的“一元為主”職能，而且是以土地利用總體規(guī)劃修編完善的成果為基礎(chǔ)進(jìn)行“多規(guī)合一”編制的，可見，國土資源局在多規(guī)合一中的主體地位更加突出。

總之，以本文提出的“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理理論來觀照浙江省5個(gè)“多規(guī)合一”的編制主體，可以發(fā)現(xiàn)，嘉興、臨安的“一元為主”的“主體”是國土資源局，其中臨安市國土資源局的主導(dǎo)地位更加明顯。開化、德清的“一元為主”的“主體”是發(fā)展與改革委員會(huì)。而安吉縣的“多規(guī)合一”雖然也是多元治理模式，但以誰為主卻不明確，無法確定哪一個(gè)部門承擔(dān)“一元為主”的“主體”職能。

國土資源局承擔(dān)“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式中的主體職能的“多規(guī)合一”治理模式，是符合1998年機(jī)構(gòu)改革后將國土規(guī)劃的職能從計(jì)劃委員會(huì)劃歸到國土資源管理部門的實(shí)際情況的。遺憾的是長期以來，國土資源部門并沒有很好地行使國土規(guī)劃的職能，而發(fā)展與改革委員會(huì)承擔(dān)“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式中的主體職能的“多規(guī)合一”治理模式，也有其長處。因?yàn)榘l(fā)展與改革委員會(huì)本身就是一個(gè)宏觀調(diào)控機(jī)構(gòu)，而且該機(jī)構(gòu)是從原來的計(jì)劃委員會(huì)職能調(diào)整以后設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)，原來的計(jì)劃委員會(huì)是具有國土規(guī)劃的職能的，雖然在1998年機(jī)構(gòu)改革后將這一職能調(diào)整到國土資源部門，但制度、職能的變遷也都有路徑依賴的特征，所以，長期以來，該部門時(shí)常以“區(qū)域規(guī)劃”等形式來行使這一宏觀調(diào)控的職能。

(三) 審批機(jī)制

規(guī)劃的多部門編制和內(nèi)部項(xiàng)目審批依據(jù)不一致,導(dǎo)致規(guī)劃難以執(zhí)行和項(xiàng)目審批程序繁雜，行政效率低下[7]。當(dāng)然，國家級(jí)試點(diǎn)縣(市)對(duì)審批機(jī)制還是有一定程度的創(chuàng)新，其中嘉興市創(chuàng)新了信息平臺(tái)、審批流程，開化縣、德清縣則主要側(cè)重在運(yùn)用不同的技術(shù)平臺(tái)。具體分析如下：

1. 嘉興市：信息平臺(tái)建設(shè)與審批流程再造。嘉興市通過建設(shè)“多規(guī)合一”信息平臺(tái)(包括基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃數(shù)據(jù)庫、管理信息數(shù)據(jù)庫)，實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批，梳理跨部門大流程，改革項(xiàng)目審批流程，具體包括以下幾方面：(1)改革規(guī)劃行政審批流程；(2)強(qiáng)化項(xiàng)目全流程改造；(3)制訂年度聯(lián)動(dòng)實(shí)施計(jì)劃，保障各類重大項(xiàng)目實(shí)施。

2. 開化縣：“1+X”管理平臺(tái)構(gòu)建。開化縣建立了一個(gè)由公共信息主平臺(tái)和多部門子平臺(tái)構(gòu)成的“1+X”公共管理信息平臺(tái)。其中，公共信息主平臺(tái)包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫、規(guī)劃編制平臺(tái)和規(guī)劃信息查詢、審批辦公系統(tǒng)(一庫一平臺(tái)兩系統(tǒng))；多部門子平臺(tái)是支撐部門規(guī)劃編制與實(shí)施的核心技術(shù)平臺(tái)，通過構(gòu)建規(guī)劃和審批信息數(shù)據(jù)庫，逐步實(shí)現(xiàn)部門間信息聯(lián)動(dòng)。同時(shí)改革行政審批環(huán)節(jié)，壓縮審批時(shí)限。

3. 德清縣：“1+1+N”管理平臺(tái)建設(shè)。德清縣建立“1+1+N”的平臺(tái)體系，即“規(guī)劃協(xié)同平臺(tái)+審批服務(wù)平臺(tái)+部門專業(yè)平臺(tái)(發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)保等)”。

未來應(yīng)當(dāng)通過政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一收發(fā)件窗口統(tǒng)一報(bào)件，依托信息化平臺(tái)，合并部分審批環(huán)節(jié)、簡化審批手續(xù)，實(shí)時(shí)流轉(zhuǎn)同步辦理，實(shí)現(xiàn)從“部門審批”向“綜合審批”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)一窗受理，集成服務(wù)。同時(shí)對(duì)建設(shè)單位、中介機(jī)構(gòu)建立倒逼機(jī)制和信用監(jiān)管機(jī)制。

(四) 空間管控

在本文看來，“多規(guī)合一”是時(shí)間規(guī)劃、指標(biāo)規(guī)劃、空間規(guī)劃三者的有機(jī)統(tǒng)一，所以，空間管控在“多規(guī)合一”中具有重要作用。也有學(xué)者認(rèn)為，規(guī)劃協(xié)調(diào)的核心在于以土地發(fā)展為中心的空間管控上[11]。這些不同的觀點(diǎn)，都有其合理的成分。浙江省“多規(guī)合一”各試點(diǎn)縣(市)對(duì)空間管控都進(jìn)行了不同程度的探索：(1)國家級(jí)試點(diǎn)通過不同方式劃定了三線或四線，并確定了城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間；(2)省級(jí)試點(diǎn)臨安市則統(tǒng)籌生態(tài)線、生存線和保障線，在完善土地利用規(guī)劃的空間管制結(jié)果上進(jìn)行分區(qū)。但這樣的線、區(qū)劃分也有一定的局限性。具體分析如下：

1. 嘉興市：四線三區(qū)。嘉興市通過不同部門劃定基本生態(tài)控制線、永久基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)規(guī)模控制線、城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)控制線(四線)，形成控制全區(qū)統(tǒng)一空間形態(tài)的“四線”(圖2)。在“四線”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步劃定城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間(三區(qū))，以此對(duì)全區(qū)進(jìn)行空間管制(圖2)。在此基礎(chǔ)上，與功能區(qū)劃分銜接對(duì)應(yīng)，以確保規(guī)劃協(xié)調(diào)進(jìn)行(圖3)。

2. 開化縣：三線三區(qū)。開化縣基于國土空間評(píng)價(jià)，以城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)功能區(qū)劃為重點(diǎn)，提出規(guī)劃空間分區(qū)的調(diào)整歸類指導(dǎo)銜接圖(圖4)。將開化全域劃分為城鎮(zhèn)發(fā)展、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)三類空間(三區(qū))，通過規(guī)劃接口設(shè)計(jì)進(jìn)一步推動(dòng)規(guī)劃銜接，劃定生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線以及城鎮(zhèn)擴(kuò)展邊界(三線)。雖然同一空間分別屬于不同規(guī)劃的空間分區(qū)，但其規(guī)劃管控要求是彼此相同或互相銜接的，其多元治理空間的態(tài)勢也是明顯的。

圖2 嘉興市劃線分區(qū)流程圖注：《嘉興市劃線分區(qū)流程圖》根據(jù)嘉興市“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、嘉興市城市規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)提供的資料整理而成。

圖3 嘉興市各規(guī)劃功能區(qū)銜接圖注：《嘉興市各規(guī)劃功能區(qū)銜接圖》根據(jù)嘉興市“多規(guī)合一”領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、嘉興市城市規(guī)劃建設(shè)管理委員會(huì)提供的資料整理而成。

圖4 開化縣空間規(guī)劃分區(qū)銜接圖注：實(shí)線表示基本全部包括，虛線表示包括一部分；資料來源于開化縣人民政府、浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院。

3. 德清縣：四線三區(qū)。德清縣在生態(tài)空間優(yōu)先的理念指導(dǎo)下，劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間(三區(qū))，分別制定差異化的發(fā)展方向，探索規(guī)模剛性、布局彈性的空間規(guī)劃模式。通過目標(biāo)指標(biāo)、項(xiàng)目庫、控制線的“三統(tǒng)一”，劃定永久基本農(nóng)田控制線、生態(tài)控制線、2020年建設(shè)用地規(guī)?？刂凭€及2030年城鄉(xiāng)建設(shè)用地開發(fā)邊界控制線(四線)，使多規(guī)在空間布局以及重大項(xiàng)目等核心內(nèi)容上一致(圖5)。空間布局的彈性，一方面是說明目前的規(guī)劃對(duì)未來的發(fā)展空間有不確定性，另一方面也說明德清縣的“多規(guī)合一”在空間管控治理方面的多元與一定程度的放松。

圖5 德清縣劃線分區(qū)框圖注：德清縣劃線分區(qū)框圖整理自德清縣人民政府、廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計(jì)研究院資料。

4. 臨安市：三線四區(qū)。臨安市通過確定“生態(tài)”“生存”和“生產(chǎn)”用地的規(guī)模和布局，并劃定“三線”，來進(jìn)行空間管控。即根據(jù)生態(tài)敏感性、生態(tài)功能價(jià)值和保護(hù)的重要性程度等要求和標(biāo)準(zhǔn)，劃定生態(tài)保護(hù)紅線；根據(jù)保證穩(wěn)定實(shí)有基本農(nóng)田數(shù)量及質(zhì)量，在基本農(nóng)田現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上劃定永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線；從協(xié)調(diào)保護(hù)和發(fā)展的角度，劃定規(guī)劃近期和遠(yuǎn)期的城鄉(xiāng)開發(fā)邊界。通過統(tǒng)籌生態(tài)線、生存線和保障線這三條邊界，進(jìn)行規(guī)劃之間的靜態(tài)協(xié)調(diào)和動(dòng)態(tài)更新，在此基礎(chǔ)上劃分“四區(qū)”(近期四區(qū)，遠(yuǎn)期三區(qū))，即規(guī)劃近期(2014—2020年)空間管制分區(qū)結(jié)果參照土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善結(jié)果，分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)，允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)即為適宜建設(shè)區(qū)；規(guī)劃遠(yuǎn)期(2014—2040)空間管制分區(qū)結(jié)果分為適宜建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)和禁止建設(shè)區(qū)。

5. 安吉縣：三線劃定。安吉縣“多規(guī)合一”草案的編制重點(diǎn)是以統(tǒng)一規(guī)劃的戰(zhàn)略定位、核心指標(biāo)、三線劃定、空間開發(fā)格局等為核心、內(nèi)容較為宏觀?！岸嘁?guī)合一”草案也不再按照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行細(xì)化。不過，安吉縣“多規(guī)合一”的三線劃定，也體現(xiàn)了多元治理的特點(diǎn)。

綜上，從試點(diǎn)縣(市)的“多規(guī)合一”空間管控考察，嘉興市為四線三區(qū)，開化縣為三線三區(qū)，德清縣為四線三區(qū)，臨安市為三線四區(qū)，安吉縣為三線劃定。但無論是四線或者三線，也無論是三區(qū)或者四區(qū)，劃線和劃區(qū)的主體是各不相同的。國土資源管理部門一般劃定基本農(nóng)田線，環(huán)境保護(hù)部門一般劃定生態(tài)線，城市規(guī)劃部門一般劃定城鄉(xiāng)建設(shè)用地邊界線，發(fā)展與改革委員會(huì)一般是組織協(xié)調(diào)各線的劃分。劃線分區(qū)是空間管控的重要方式，也是“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)與控制的重要路徑。而“多規(guī)合一”中劃線和劃區(qū)主體的各不相同，也充分體現(xiàn)了空間管控上的多元治理，而且也是符合本文提出的“一元為主，多元輔補(bǔ)”的中國化的多元治理模式的。

在“多規(guī)合一”中，三區(qū)一般是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，其劃分與管控的主體依次為城市規(guī)劃管理部門、國土資源管理部門、生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門，這樣的空間管控模式，在體現(xiàn)多元治理的同時(shí)，也體現(xiàn)了人文的情懷與關(guān)懷。如德國將土地劃分為林地、農(nóng)地、建設(shè)用地三大類的依據(jù)是人的基本需求，因?yàn)槿巳昼姳仨毢粑?，三天必須飲水，三周必須進(jìn)食，否則人就很難維持基本的生存。而林地可以凈化空氣，涵養(yǎng)和凈化水源，農(nóng)地可以生產(chǎn)食品，當(dāng)然，人也必須有一個(gè)地方居住[12]。所以，“多規(guī)合一”中將空間劃分為城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類，從本質(zhì)上考察，其實(shí)也是根據(jù)是人的基本需求而來的，體現(xiàn)的也是人文的情懷與關(guān)懷。

三、 結(jié)論與討論

從試點(diǎn)縣(市)的經(jīng)驗(yàn)來看，“多規(guī)合一”的開展解決了目前中國空間規(guī)劃體系中一部分的問題，取得了一定的成績：首先，在空間布局上，已基本統(tǒng)一基礎(chǔ)底圖和基準(zhǔn)坐標(biāo)，整合了各類功能分區(qū)，構(gòu)建了控制線體系，明確了保護(hù)和開發(fā)的邊界；其次，基本建立了規(guī)劃公共信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)共享規(guī)劃數(shù)據(jù)、信息，創(chuàng)新審批機(jī)制，提高政府服務(wù)效能；第三，基本可形成“多規(guī)合一”的成果體系；第四，“多規(guī)合一”從協(xié)調(diào)機(jī)制、編制主體、空間管控等方面，都體現(xiàn)了“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理模式。

從浙江省的多規(guī)合一的試點(diǎn)考察，在協(xié)調(diào)機(jī)制上，黨政合署辦公與黨政分工并存，并且都運(yùn)行良好。從多規(guī)合一的編制主體考察，既有以國土資源局為編制主體，也有以發(fā)展與改革部門為編制主體,兩者各有優(yōu)勢與特點(diǎn)：一方面以國土資源局為編制主體的多規(guī)合一，在規(guī)劃的落地也即用地和耕地特別是基本農(nóng)田的保護(hù)上具有優(yōu)勢；另一方面以發(fā)展與改革部門為編制主體的多規(guī)合一，則能很好發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能，在協(xié)調(diào)各部門的規(guī)劃方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢。

各種規(guī)劃的審批依據(jù)不一致、審批程序繁雜等規(guī)劃的審批機(jī)制弊端，導(dǎo)致行政效率低下和規(guī)劃難以執(zhí)行。浙江省多規(guī)合一試點(diǎn)地區(qū)在規(guī)劃的審批機(jī)制改革方面各顯其能，舉其大者則有：嘉興市：信息平臺(tái)建設(shè)與審批流程再造；開化縣：“1+X”管理平臺(tái)構(gòu)建；德清縣：“1+1+N”管理平臺(tái)建設(shè)。當(dāng)然，我們也看到，規(guī)劃的審批機(jī)制改革還有空間，應(yīng)當(dāng)更好地與浙江省從2016年開始的“最多跑一次改革”對(duì)接，與“一窗受理，集成服務(wù)”“無差別受理”“打通信息孤島，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享”更緊密的對(duì)接。

“多規(guī)合一”是時(shí)間規(guī)劃、指標(biāo)規(guī)劃、空間規(guī)劃三者的有機(jī)統(tǒng)一，試點(diǎn)地區(qū)在多規(guī)合一的空間管控等方面也做了積極的探索：嘉興市為四線三區(qū)，開化縣為三線三區(qū)，德清縣為四線三區(qū)，臨安市為三線四區(qū)，安吉縣為三線劃定。不同的空間管控，既體現(xiàn)了多規(guī)合一的因地制宜，也體現(xiàn)了多規(guī)合一的多元治理。

總之，各種規(guī)劃之間的沖突與矛盾通過“多規(guī)合一”得到了部分的解決，且成效明顯。但由于規(guī)劃的復(fù)雜性和規(guī)劃環(huán)境的發(fā)展變化，“多規(guī)合一”仍存在一些不足，需要從以下幾個(gè)方面完善與提升。

(一) 構(gòu)建多規(guī)合一的法律、政策體系

“多規(guī)合一”已經(jīng)有相關(guān)文件的支持，相關(guān)政府部門也表達(dá)了支持的態(tài)度。而試點(diǎn)地區(qū)“多規(guī)合一”的開展，更使“多規(guī)合一”的編制、審批得到了落實(shí)。但是，“多規(guī)合一”是一個(gè)復(fù)雜的過程，該過程既包括編制過程，也包括實(shí)施過程。但目前“多規(guī)合一”的法律體系尚不完整。10多年前，曾設(shè)想制定的《中華人民共和國國土規(guī)劃法》，因種種原因沒有出臺(tái)。目前，編制國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的依據(jù)是《憲法》，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃的依據(jù)是《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的依據(jù)是《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)條款，編制土地利用規(guī)劃的依據(jù)是《中華人民共和國土地管理法》等的相關(guān)條款。而作為協(xié)調(diào)土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃的“多規(guī)合一”的編制卻沒有相關(guān)的法律法規(guī)，這無疑是個(gè)一巨大的缺憾，必然會(huì)影響到“多規(guī)合一”的編制和實(shí)施[17]。此時(shí)此際，亟需研究構(gòu)建“多規(guī)合一”的法律、政策體系。

為了彌補(bǔ)“多規(guī)合一”法律法規(guī)缺失的遺憾，在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)之上，建議對(duì)起草與“多規(guī)合一”相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行研究，相關(guān)省市則制定實(shí)施辦法和條例。法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)成體系，所以還應(yīng)當(dāng)將與“多規(guī)合一”相關(guān)的法律法規(guī)與《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)的相關(guān)條款銜接修改完善。

(二) 完善“一元為主、多元輔補(bǔ)”的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)

在“多規(guī)合一”試點(diǎn)實(shí)施進(jìn)程中，已經(jīng)構(gòu)建了“多元治理”的規(guī)劃編制審批機(jī)構(gòu)，在這些機(jī)構(gòu)中，有以黨政合署辦公的機(jī)構(gòu)，也有以黨政分工的機(jī)構(gòu)。在此機(jī)構(gòu)之下，有國土部門主導(dǎo)下的多部門參與的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)，也有發(fā)展與改革委員會(huì)主導(dǎo)的多部門參與的規(guī)劃編制機(jī)構(gòu)。這種多元治理的模式在試點(diǎn)地區(qū)既是必要的，事實(shí)證明也是有卓有成效的。

因此，未來“多規(guī)合一”的編制實(shí)施機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，建立“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理理論指導(dǎo)之下的規(guī)劃編制審批機(jī)構(gòu)。

規(guī)劃編制審批機(jī)構(gòu)設(shè)立的另一可能路徑是大部門制的機(jī)構(gòu)設(shè)立，這在國際上也是有先例可資借鑒的[18]。如果這項(xiàng)改革按大部門制來實(shí)施，即由一個(gè)大部門來統(tǒng)一管理自然資源、資產(chǎn)，則“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制將呈現(xiàn)另一局面。實(shí)際上，這種大部門制曾在金華市進(jìn)行過試點(diǎn)，即將土地管理局和城市規(guī)劃局合二為一成立土地與規(guī)劃局，實(shí)施后，確實(shí)是解決了一些問題，有其優(yōu)點(diǎn)[10]，但同時(shí)又暴露出一些問題，所以實(shí)施幾年后又一分為二了，重新分設(shè)土地管理局和城市規(guī)劃局，所以，對(duì)大部門制機(jī)構(gòu)改革框架下的多規(guī)合一機(jī)構(gòu)設(shè)立的利弊、可能的風(fēng)險(xiǎn)，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行專題評(píng)估。

(三) 公眾參與的多元治理

從現(xiàn)狀考察，試點(diǎn)縣(市)的“多規(guī)合一”公眾參與已經(jīng)開展了一些工作，如在規(guī)劃編制和評(píng)審的過程中會(huì)征求各方面的意見，如果從大的方面來看，可分為“條條”與“塊塊”的公眾參與；如果以縣為例，則公眾參與表現(xiàn)為“塊塊”方面為征求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，乃至村的意見。如果從“條條”方面看，主要征求縣里各相關(guān)部門的意見，如發(fā)改委、土管、城建、交通、環(huán)保、旅游、農(nóng)林水等局的意見，試圖與他們的規(guī)劃戰(zhàn)略相銜接。但在征求城鄉(xiāng)居民的個(gè)體、企業(yè)、非政府組織、鄉(xiāng)賢等的意見方面還做的不夠，媒體的宣傳也很不足?！皸l條”“塊塊”的這種公眾參與方式與土地利用規(guī)劃的公眾參與方式基本一致，存在著公眾參與方式與渠道單一、以被動(dòng)式參與為主等缺憾。

“多規(guī)合一”的編制實(shí)施是復(fù)雜的。規(guī)劃既是引導(dǎo)，又是控制，涉及到方方面面利益格局的調(diào)整[20]，所以，“多規(guī)合一”的公眾參與也需要引入“一元為主，多元輔補(bǔ)”的多元治理理論，并在此理論指導(dǎo)之下，豐富公眾參與的內(nèi)涵，拓寬公眾參與的渠道，調(diào)動(dòng)公眾參與的積極性，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民、媒體、非政府組織等參與監(jiān)督規(guī)劃的編制與實(shí)施。

在公眾參與的機(jī)制上也可以有所創(chuàng)新，可以將基層的協(xié)商民主機(jī)制引入到“多規(guī)合一”的公眾參與中來，媒體要加強(qiáng)這方面的宣傳力度。建議設(shè)立“多規(guī)合一”的展覽館，讓各利益主體共同見證“多規(guī)合一”的實(shí)施過程，以實(shí)現(xiàn)規(guī)劃是一過程，公眾參與及監(jiān)督也是一個(gè)過程的長效機(jī)制。

本文主要從浙江省“多規(guī)合一”的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)入手，指出了“多規(guī)合一”存在的內(nèi)在沖突，并從秩序重構(gòu)角度對(duì)我國空間規(guī)劃體系進(jìn)行梳理，研究結(jié)果表明：(1)試點(diǎn)地區(qū)“多規(guī)合一”的成效明顯；(2)本文將多中心治理理論中國化為“一元為主、多元輔補(bǔ)”的多元治理的理論，用以分析“多規(guī)合一”的現(xiàn)狀、成效、缺憾及治理方略是有效的。但仍有很多方面值得進(jìn)一步的研究：(1)起草《國土空間規(guī)劃法》，賦予空間規(guī)劃體系的法律定位；(2)各層級(jí)空間規(guī)劃的具體內(nèi)容仍需要進(jìn)一步明確，并加強(qiáng)各類規(guī)劃制衡約束機(jī)制以及公眾參與機(jī)制的研究；(3)空間規(guī)劃體系重構(gòu)需要規(guī)劃管理實(shí)施體制改革，如何將規(guī)劃成果落實(shí)至各項(xiàng)控制性規(guī)劃、土地儲(chǔ)備計(jì)劃、供地計(jì)劃等仍需要探討；(4)將新的城市形態(tài)納入空間規(guī)劃體系的編制。