構(gòu)建江蘇多層次社會保障體系

張春龍

黨的十九大報(bào)告提出的“全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”這一全新論述，為我國下一階段社會保障制度改革指出了方向和任務(wù)。過去圍繞覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可持續(xù)等社會保障目標(biāo)，更多強(qiáng)調(diào)的是“建設(shè)”，此次則明確表示要“建成”，確立了新的目標(biāo)要求。近年來，江蘇省社會保障體系建設(shè)取得了長足發(fā)展，社會保障體系建設(shè)成效顯著，總體走在全國前列，以養(yǎng)老、醫(yī)保和低保為重點(diǎn)的社會保障，在制度上已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，在人群上做到了廣泛覆蓋。同時(shí)城鄉(xiāng)社會保障制度建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，也取得了長足進(jìn)步，社保待遇水平穩(wěn)步提高。但總體而言，江蘇社會保障體系的“多層次性”體現(xiàn)得并不充分。

一、江蘇多層次社會保障體系建設(shè)現(xiàn)狀

通過“十一五”、“十二五”的努力，江蘇省社會保障體系建設(shè)成效顯著，總體處在全國前列的水平。江蘇社會保障在制度建設(shè)、待遇水平等方面，與廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份大體相當(dāng)，已經(jīng)具備建成多層次社會保障體系的基礎(chǔ)。

覆蓋城鄉(xiāng)各類人群的社會保障制度體系初步建立。江蘇近年來一直在推動社會保障體系建設(shè)。早在2005年，江蘇在全國率先全面實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；2006年，江蘇在全國率先將城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保范圍擴(kuò)大到城鄉(xiāng)各類企業(yè)及其職工；2007年江蘇構(gòu)建起“三基本一救助”基本醫(yī)療保障制度體系，這一體系以城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度為核心、覆蓋城鄉(xiāng)各類人群。與此同時(shí)，江蘇省初步建立了新型社會救助體系及適度普惠型社會福利體系。2010年，江蘇在全國率先實(shí)現(xiàn)新農(nóng)保制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋；2011年，江蘇又率先構(gòu)建起覆蓋城鄉(xiāng)各類人群的基本養(yǎng)老保障制度體系，這一體系以企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)為核心，以被征地農(nóng)民基本生活保障等制度為補(bǔ)充。

主要的社會保障制度率先基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)全民覆蓋。經(jīng)過多年深化改革，江蘇各項(xiàng)社會保險(xiǎn)制度覆蓋范圍逐步從國有企業(yè)向各類所有制企業(yè)、從正式職工向靈活就業(yè)人員、從職工向居民、從城鎮(zhèn)向農(nóng)村擴(kuò)展，社會救助、社會福利體系實(shí)現(xiàn)了從點(diǎn)到面、從單項(xiàng)到體系的轉(zhuǎn)變和飛躍。截至2017年6月末，全省企業(yè)職工養(yǎng)老、城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、失業(yè)、工傷和生育保險(xiǎn)參保人數(shù)分別達(dá)1845萬、2205萬、1353萬、1440萬和1313萬，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新農(nóng)合參保人數(shù)分別達(dá)1457.11萬、1419萬和4200萬，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率均達(dá)到96%以上；全省農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷三個(gè)主要險(xiǎn)種的人數(shù)分別達(dá)433萬、452萬和540萬，簽訂勞動合同的農(nóng)民工基本都已經(jīng)參加城鎮(zhèn)各類社會保險(xiǎn)；全省共保障城鄉(xiāng)低保對象91.9萬戶174萬人，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。

城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會保障待遇水平統(tǒng)籌得到提高。在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，江蘇省連續(xù)十多年按10%左右幅度提高企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，目前全省企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金水平達(dá)到2460元。在提高新農(nóng)?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，同步提高城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)。在基本醫(yī)療保險(xiǎn)方面，建立了與城鄉(xiāng)居民收入增長相適應(yīng)的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保籌資機(jī)制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民參保（合）財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。城鎮(zhèn)職工、居民醫(yī)保和新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷比例分別達(dá)到80%、70%和75%，城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)待遇水平保持較好銜接。在失業(yè)保險(xiǎn)方面，建立了失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)隨參保人員繳費(fèi)基數(shù)增長而提高的動態(tài)增長機(jī)制。截至2017年9月，51%的涉農(nóng)縣（市、區(qū)）實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)并軌，蘇南五市均實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)一體化。

城鄉(xiāng)社會保障制度的統(tǒng)籌銜接不斷加強(qiáng)。在提高社會保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次方面，全面實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌。2016年1月1日起，全省企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)比例全部統(tǒng)一到20%，基本醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育保險(xiǎn)市級統(tǒng)籌穩(wěn)步推進(jìn)，基金統(tǒng)籌調(diào)劑和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力得到顯著提高。在跨地區(qū)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)方面，平穩(wěn)實(shí)施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，確保參保人員跨地區(qū)流動就業(yè)時(shí)社會保險(xiǎn)關(guān)系順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)。在城鄉(xiāng)同類制度轉(zhuǎn)換銜接方面，鼓勵有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度并軌，蘇州市率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)非農(nóng)就業(yè)人員養(yǎng)老保障制度的一元化，全省有28個(gè)統(tǒng)籌地區(qū)實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合的并軌。

城鄉(xiāng)貫通的社會保障經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成。在過去的幾年中，江蘇全面加強(qiáng)基層社會保障公共服務(wù)平臺建設(shè)。目前，江蘇所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)、行政村都已經(jīng)建立起勞動就業(yè)社會保障公共服務(wù)平臺。社會保障經(jīng)辦服務(wù)網(wǎng)絡(luò)也實(shí)現(xiàn)了覆蓋城鄉(xiāng)、直達(dá)到村，“15分鐘社會保障服務(wù)圈”初步形成。大力推進(jìn)以“社會保障一卡通”為重點(diǎn)的“金保工程”建設(shè)，在省、市、縣（市、區(qū)）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）四級信息專網(wǎng)全面貫通的同時(shí)，社區(qū)（村）專網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)率超過90%。目前全省各統(tǒng)籌地區(qū)參保人員在統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的住院醫(yī)療費(fèi)用、個(gè)人賬戶門（急）診費(fèi)用全部實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng)即時(shí)結(jié)算，全省異地就醫(yī)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算信息系統(tǒng)搭建完成，省級異地就醫(yī)信息平臺已與13個(gè)省轄市市區(qū)之間實(shí)現(xiàn)雙向貫通。

二、江蘇社會保障體系建設(shè)存在的主要問題

雖然江蘇在社會保障體系特別是由地方統(tǒng)籌的社會保障制度整合方面進(jìn)行了實(shí)踐探索并取得了良好的效果，但由于沒有進(jìn)行系統(tǒng)性的升級和完善，整個(gè)保障體系內(nèi)容繁冗復(fù)雜，涵蓋的項(xiàng)目多，管理過于分散，社會保障金的籌集、支付、運(yùn)營等過程中出現(xiàn)一些問題。

社會保障發(fā)展理念仍未統(tǒng)一。整個(gè)社會保障理念尚未完全統(tǒng)一，直接導(dǎo)致多方面的問題出現(xiàn)。比如一些政府部門過度關(guān)注指標(biāo)數(shù)字的提升，對于社會保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)追求的社會公平、分配正義等目標(biāo)并不在意；一些參與社會保障的個(gè)體往往過度關(guān)注個(gè)人得失，對社會保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的互助共濟(jì)與公益本色的根本要義并不關(guān)心。這些問題的后果就是，社會保障太過于關(guān)注眼前與短期利益，忽視了社會保障制度發(fā)展應(yīng)當(dāng)重視的長久穩(wěn)定預(yù)期和保持整體社會穩(wěn)定的特點(diǎn)。可以這樣說，一些民眾主張政府包辦一切的“泛福利化”思潮和一些政府人員主張個(gè)人自我負(fù)責(zé)的“反福利”取向，都會使我們的社會保障制度容易出現(xiàn)過度關(guān)注局部與細(xì)節(jié)問題而忽視社會保障制度應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的完整功能與綜合效應(yīng)。

多部門管理分工，職能分散。長期以來，社會保障實(shí)行的是分散式管理，這種管理很容易導(dǎo)致運(yùn)作過程難以協(xié)調(diào)。目前，江蘇已經(jīng)按照全國的要求實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保障，包括新型農(nóng)村合作醫(yī)療在內(nèi)的醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)歸人力資源和社會保障部門負(fù)責(zé)，社會福利、社會救助歸民政部門負(fù)責(zé)，住房保障歸住房與建設(shè)部門負(fù)責(zé)。雖然相對于以前整合力度較大，但仍然在一定程度上存在分散管理、多頭管理的問題。這種分散多頭的管理，必然使社會保障管理部門與一些相關(guān)部門、機(jī)構(gòu)之間信息系統(tǒng)分割，業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)分散，一些必要的信息不能共享。這也可能直接導(dǎo)致社保經(jīng)費(fèi)征繳不能到位、個(gè)人重復(fù)參保、不符合條件人員參保、統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確等問題的出現(xiàn)。

保障水平不平衡，差距較大。江蘇經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展存在較大的區(qū)域差異，蘇北、蘇中、蘇南地區(qū)政府財(cái)力的差異直接導(dǎo)致三大區(qū)域間保障水平的明顯差距。目前，江蘇全省性的社會保障制度體系正在建設(shè)過程中，區(qū)域的差異性使全省性的社會保障統(tǒng)籌級次難以整體性提高。目前，一些市級、縣級統(tǒng)籌項(xiàng)目雖然基本能夠?qū)崿F(xiàn)自行運(yùn)行、自負(fù)平衡，但由于受自身財(cái)力影響，保障能力弱、互濟(jì)能力不強(qiáng)、抗風(fēng)險(xiǎn)能力有限。另外，蘇南地區(qū)吸引了蘇北等外地大量年輕的農(nóng)村勞動者，這就使這些地區(qū)勞動力年輕化，因而出現(xiàn)繳費(fèi)相對較低、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)大量結(jié)余。與此相反，蘇北、蘇中有些地區(qū)因?yàn)榘l(fā)展相對落后，大量的年輕勞動力外出多且在外地繳納社保，結(jié)果這些地區(qū)不僅繳費(fèi)率高，而且不時(shí)出現(xiàn)收不抵支的財(cái)務(wù)危機(jī)。江蘇這種在社會保障方面蘇南地區(qū)負(fù)擔(dān)輕、待遇高，蘇北地區(qū)負(fù)擔(dān)重、待遇低的狀況，無疑與社會保障促進(jìn)人員公平、地區(qū)均衡發(fā)展的目標(biāo)并不一致。

缺乏科學(xué)的、整體的、統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。江蘇的社會保障體系，整體是按照全國的社會保障制度設(shè)計(jì)形成的。雖然江蘇隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一些局部試驗(yàn)和探索實(shí)踐，但由于缺乏統(tǒng)籌考慮與頂層設(shè)計(jì)的改革而使其仍然處于固化利益分割格局中，面臨制度整合的巨大阻力，相應(yīng)的保障項(xiàng)目難以深化改革。到目前為止，對于整個(gè)社會保障體系發(fā)展目標(biāo)，對于社會保障應(yīng)有的發(fā)展理念，江蘇在政策層面仍然不夠清晰，這也直接導(dǎo)致對目前社會保障體系主要的制度安排不能明確其應(yīng)有的結(jié)構(gòu)功能定位。

三、推進(jìn)多層次社會保障體系建設(shè)的對策

目前，江蘇雖然在社會保障體系建設(shè)及創(chuàng)新改革方面取得了顯著成績，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全民參保，但按照黨的十九大的重要部署，江蘇仍然需要圍繞全面建成多層次社會保障體系的基本要求和奮斗目標(biāo)，從以下幾個(gè)方面推進(jìn)社會保障體系的建設(shè)。

進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在江蘇老齡化程度日益提高的情況下，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是必須進(jìn)一步完善的重要社會保障制度。首先，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合，必須進(jìn)一步完善。而且要建立起正常的調(diào)整機(jī)制，統(tǒng)籌有序提高退休人員基本養(yǎng)老金和城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)。針對江蘇人口老齡化加速的趨勢，需要研究出臺一些應(yīng)對措施，比如漸進(jìn)式延遲退休年齡。其次，需要對職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)政策進(jìn)一步規(guī)范，要健全現(xiàn)有的參保繳費(fèi)激勵約束機(jī)制。江蘇應(yīng)盡快推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，這樣有利于提高基金使用效率，有助于均衡地區(qū)間和企業(yè)、個(gè)人負(fù)擔(dān)。最后，要推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營，努力實(shí)現(xiàn)基金保值增值。可以考慮推進(jìn)劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實(shí)社?；?，為社保制度的可持續(xù)運(yùn)行打下堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。在社會保障的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加快發(fā)展職業(yè)（企業(yè)）年金，鼓勵發(fā)展個(gè)人儲蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，以提高養(yǎng)老保障的水平。

完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系，主要是指統(tǒng)一城鄉(xiāng)的居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度和大病保險(xiǎn)制度。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，需要從管理上建立全面統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保制度和管理體制，建立適應(yīng)不同人群、疾病、服務(wù)特點(diǎn)的多元復(fù)合支付方式，完善省內(nèi)的異地就醫(yī)管理和費(fèi)用結(jié)算平臺。鼓勵發(fā)展補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)、商業(yè)健康保險(xiǎn)，這有助于滿足人民群眾多樣化醫(yī)療保障需求。對于大病保險(xiǎn)制度，現(xiàn)在的重要工作是不斷鞏固完善，對于貧困人員要有降低起付線、提高報(bào)銷比例和封頂線等傾斜政策。還要注意基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)和醫(yī)療救助的銜接，通過綜合保障提高醫(yī)療保障水平，緩解困難人群的重特大疾病風(fēng)險(xiǎn)。對于長期失能人員，需要探索建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，緩解其家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會救助體系。城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度是社會救助體系中最主要的制度。在城鄉(xiāng)一體化趨勢加快的形勢下，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)也是大勢所趨。作為城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，未來的重點(diǎn)應(yīng)該是逐步轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，最主要的是推進(jìn)制度整合和待遇銜接，消除城鄉(xiāng)制度差異，逐步縮小待遇標(biāo)準(zhǔn)上的差距。在完善最低生活保障制度方面，推進(jìn)城鄉(xiāng)低保統(tǒng)籌發(fā)展，主要是為了確保動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保。在社會救助方面，也需要進(jìn)一步健全殘疾人基本福利制度，完善扶殘助殘服務(wù)體系。作為政府相關(guān)部門，還要不斷激發(fā)慈善主體發(fā)展活力、規(guī)范慈善主體行為，同時(shí)要進(jìn)一步完善監(jiān)管體系，完善優(yōu)待、撫恤、安置等基本制度。

建立符合省情的住房保障體系。在高房價(jià)的背景下，建立符合江蘇省情的住房保障體系非常必要。對于江蘇來說，必須繼續(xù)推進(jìn)住房保障制度改革，其中很重要的一點(diǎn)就是整合發(fā)展以公共租賃住房為主要形式的住房保障模式。在探索保障性住房的建設(shè)、分配、管理過程中，要重點(diǎn)考慮針對性、有效性、公平性，比如建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)現(xiàn)有的住房公積金提取、使用和監(jiān)管機(jī)制，從而達(dá)到提高住房公積金使用效率的目的。要在穩(wěn)定房價(jià)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化政府責(zé)任，完善社會保障制度的設(shè)計(jì)并落實(shí)到地方政府。對于保障性住房的管理，建議設(shè)立統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)，推動保障住房的統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一運(yùn)行。

積極發(fā)展補(bǔ)充社會保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)。就目前社會保險(xiǎn)與商業(yè)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌發(fā)展問題，還需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。這種設(shè)計(jì)需要發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)的機(jī)制、管理、技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)等優(yōu)勢，使商業(yè)保險(xiǎn)與社會保險(xiǎn)能夠協(xié)調(diào)發(fā)展、相得益彰。企業(yè)年金、職業(yè)年金等補(bǔ)充社會保險(xiǎn)和各類商業(yè)保險(xiǎn)，一直被認(rèn)為是我國社會保障體系中的第三支柱。在企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險(xiǎn)方面加快發(fā)展，是構(gòu)建多層次社會保障體系的必要內(nèi)容。對于繳納企業(yè)年金、職業(yè)年金，可以考慮實(shí)施免稅、延期征稅等優(yōu)惠政策。總體來看，統(tǒng)籌運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)和基本社會保險(xiǎn)，需要比較合理地確定商業(yè)保險(xiǎn)和社會保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域。對于商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦社保業(yè)務(wù)的領(lǐng)域、基本原則、運(yùn)營方式和監(jiān)督管理等，政府需要出臺專門指導(dǎo)意見。

全面建成多層次社會保障體系，是提高保障和改善民生水平的重大舉措。各級黨委和政府要將其擺在更加突出的位置，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，加大財(cái)政投入，盡力而為、量力而行，讓改革發(fā)展成果更多更公平地惠及全體人民。各級人力資源和社會保障部門要勇于擔(dān)當(dāng)，盡職盡責(zé)，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)同配合。要加強(qiáng)政策解讀和宣傳引導(dǎo)，讓全社會更加熟悉、更好理解和支持社會保障政策，認(rèn)真履行義務(wù)，共同促進(jìn)社會保障事業(yè)健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

（作者系江蘇省社會科學(xué)院社會學(xué)研究所副所長、研究員）

責(zé)任編輯：劉志剛