歐盟峰會的“踢皮球”與“滾雪球”

陳旸

6月28～29日，歐盟28國首腦齊集布魯塞爾召開夏季峰會，歐洲媒體戲稱其為“峰會之母”。此次峰會操心的事件件棘手，命中注定，參會歐洲領(lǐng)導(dǎo)人們縱然使出十八般武藝，終究難免落得樣樣稀松的評價。事實(shí)上，歐盟峰會早已不是解決問題的“拆彈部隊(duì)”，更不是高瞻遠(yuǎn)矚的“領(lǐng)航人”，而是淪為了嚴(yán)重的“拖延癥患者”，互相推諉，得過且過，將問題往外推，把矛盾往后擺。歐盟領(lǐng)導(dǎo)人迫不及待宣布的峰會成果也難以掩飾其內(nèi)容的蒼白和執(zhí)行的慘淡。

難民方案說易行難

盡管經(jīng)地中海入歐的難民數(shù)量與2015年的高峰時期相比已然下降了九成，但難民危機(jī)卻始終陰霾不散，并逐漸演變?yōu)閲?yán)重的政治危機(jī)，在此次峰會上陡然升級為頭號議題。

難民問題升溫，表面上是與夏季難民入歐人數(shù)季節(jié)性回升同頻共振，實(shí)則與歐洲內(nèi)部民粹勢力的蓬勃發(fā)展密切相關(guān)。在民粹主義運(yùn)動的推動下，歐洲反對開放門戶、廣收難民的呼聲一浪高過一浪。意大利新政府由聯(lián)盟黨和五星運(yùn)動黨聯(lián)合組成，民粹力量在歐盟創(chuàng)始成員國登堂入室，其反移民、反歐盟的主張也迅速轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動。6月起，意大利政府連續(xù)拒絕非政府組織運(yùn)營的北非難民救援船靠岸。此次峰會，意大利新總理孔特首度亮相，隨即出手?jǐn)r截決議通過，放言“沒有難民方案就沒有意大利的贊成票”。與此同時，作為歐盟中流砥柱的德國亦遭到難民議題的困擾。4月底，德國不萊梅州曝出難民署瀆職丑聞，其官員擅自批準(zhǔn)非法移民入境，默克爾政府在難民問題上再陷被動，德國選擇黨要求議會成立調(diào)查委員會追查到底，還挑撥聯(lián)盟黨（由基民盟和基社盟組成）內(nèi)部關(guān)系，鼓動內(nèi)政部長、基社盟主席澤霍費(fèi)爾“認(rèn)清自己的顏色”。與此同時，選擇黨的支持率亦不斷走高，尤其是在基社盟的根據(jù)地巴伐利亞州，選擇黨已成功躍居第二大黨，且仍在不斷發(fā)展壯大。重壓之下，澤霍費(fèi)爾的難民路線更趨強(qiáng)硬，要求德國政府阻斷難民入境，不答應(yīng)就辭職；無奈中，默克爾應(yīng)允在6月底歐盟峰會上給出令人滿意的答復(fù)。

28日峰會，經(jīng)過深夜長談，在激烈的討價還價之后，歐盟首腦們拿出了一套難民解決方案，主要包括四方面內(nèi)容：一是在歐盟境外設(shè)立“登陸平臺”，在第三方地區(qū)甄別難民與經(jīng)濟(jì)移民；二是以成員國自愿為原則，在其境內(nèi)設(shè)立“控制中心”，收容處于甄別期的入境難民，防止難民在申根區(qū)無序遷徙；三是加強(qiáng)歐盟應(yīng)對非法移民的能力建設(shè)，將在下一個“多年度財(cái)政框架”中為解決非法移民問題設(shè)立專項(xiàng)資金，強(qiáng)化信息交流，打擊偷渡組織；四是加強(qiáng)對難民來源國、中轉(zhuǎn)國的援助力度，為土耳其難民營建設(shè)撥付第二期款項(xiàng)，向歐盟設(shè)立的非洲信托基金注資5億歐元，支持非洲《2063年議程》，協(xié)助其實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展計(jì)劃，要求非政府組織在非洲沿海游弋的船只遵守當(dāng)?shù)氐姆?，尊重?dāng)?shù)氐膱?zhí)法力量。該方案一方面要安撫意大利、馬耳他等地中海沿岸的難民潮一線國家，完善規(guī)則和補(bǔ)貼費(fèi)用，化解其接納難民的壓力；另一方面又要照顧二線國家的情緒，避免給人留下強(qiáng)制攤派難民的印象，且力圖有效阻斷難民北上的通道。歐洲理事會主席圖斯克坦言，這是一份妥協(xié)的產(chǎn)物。然而，事實(shí)上它更是一份空洞的文案，無明確的時間表，無具體的執(zhí)行者，無可靠的“標(biāo)準(zhǔn)件”，是件明顯的“三無產(chǎn)品”。它創(chuàng)造了許多新的名詞，例如“登陸平臺”“控制中心”，但歐盟官員卻回答不出所謂“控制中心”與此前設(shè)置的“熱點(diǎn)區(qū)域”之間的區(qū)別，對于“控制中心”是否實(shí)行封閉式管理也含糊其辭。馬克龍?jiān)谠L問尼日利亞時感慨，沒有非洲國家愿意設(shè)立“登陸平臺”，因?yàn)檫@些平臺可能形成吸引移民集聚的磁石效應(yīng)，對所在國構(gòu)成沉重的社會經(jīng)濟(jì)壓力。意大利內(nèi)政部長薩爾維尼在峰會后仍然誓言“要讓北非移民只能從明信片上看到意大利”。默克爾捧著協(xié)議回國，卻不料“后院起火”，澤霍費(fèi)爾宣布辭去內(nèi)政部長和基社盟黨主席的職務(wù)，聯(lián)合政府危在旦夕。默克爾被迫應(yīng)允將在德奧邊境線設(shè)立封閉式的移民登記點(diǎn)，阻止非法移民入境，將其遣返，澤霍費(fèi)爾因而又宣布留任。但德國聯(lián)盟黨內(nèi)的妥協(xié)方案立即引發(fā)連鎖反應(yīng)。奧地利總理表示，倘若德國將經(jīng)奧赴德非法移民遣返至奧地利，奧地利將“匹配”德國方案，對來自南鄰意大利和斯洛文尼亞的非法移民采取同樣的措施。薩爾維尼隨即稱，如果奧地利、德國加強(qiáng)邊境管控，意大利也將關(guān)閉相應(yīng)邊界。德國內(nèi)部妥協(xié)的多米諾骨牌效應(yīng)正在顯現(xiàn)，申根區(qū)再度面臨生死存亡的考驗(yàn)。默克爾日前坦言，其心目中的難民政策應(yīng)既能保障歐洲的安全、維護(hù)歐洲的秩序，同時還能體現(xiàn)歐洲的價值觀。然而，這樣的方案在民粹沖擊、現(xiàn)實(shí)主義政治橫行的當(dāng)下，顯然過于理想化。堅(jiān)守的默克爾只能是個手藝高超的“補(bǔ)鍋匠”，無法從根源上解決問題。

歐元改革欲說還休

貨幣聯(lián)盟改革問題本可以成為此次峰會的頭條新聞。歐元區(qū)改革正經(jīng)歷史無前例的機(jī)遇期。歐債危機(jī)后，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人制定了一系列改革措施，以期從機(jī)制上防止災(zāi)難重演。其中，銀行業(yè)聯(lián)盟的構(gòu)想當(dāng)屬重中之重。為此，歐盟先后建立了單一監(jiān)管機(jī)制和單一清算機(jī)制，2016年還制定了進(jìn)一步完善該體系的路線圖。思路明確、機(jī)制確立，但歐洲人卻始終心里沒底，因?yàn)榧偫зY金不充分，財(cái)政保障不到位，危機(jī)依然是時刻懸在歐洲人頭上的利劍。2017年以來，歐盟經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)明顯的復(fù)蘇勢頭，尤其是歐元區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率、通脹率和失業(yè)率都處在經(jīng)濟(jì)危機(jī)以來的最好水平。這為歐洲深化改革創(chuàng)造了寶貴的經(jīng)濟(jì)和社會基礎(chǔ)，歐洲領(lǐng)導(dǎo)人看到了推進(jìn)改革的“窗口期”。2018年初，歐元區(qū)財(cái)長會議指出，鑒于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)張趨勢，應(yīng)趁勢深化歐洲經(jīng)濟(jì)貨幣聯(lián)盟，以完善銀行業(yè)聯(lián)盟和歐洲穩(wěn)定機(jī)制為改革重點(diǎn)，甚至可以“在2018年夏季峰會時就財(cái)政能力和規(guī)則作出一項(xiàng)全面的政治決定”。

政治上，歐元區(qū)改革也等來了雙輪驅(qū)動的能量源。法國總統(tǒng)馬克龍上臺后，力推歐元區(qū)改革，提出了一系列雄心勃勃的舉措。德國大選風(fēng)波迭起，組閣談判史上最長，最終還是組成了親歐的大聯(lián)合政府，歐元區(qū)改革總算被提上了議事日程。6月，默克爾在接受《法蘭克福匯報(bào)（周日版）》采訪時，主動拋出了自己的歐元區(qū)改革方案，與馬克龍遙相呼應(yīng)。隨后，兩人在德國的梅瑟堡舉行會晤，共同發(fā)表了《梅瑟堡宣言》，聲稱德法不僅要做維護(hù)歐盟的中流砥柱，而且要為推進(jìn)歐盟改革而加強(qiáng)合作。宣言甚至在歐元區(qū)共同預(yù)算方面都達(dá)成了一致意見，“德法軸心”宣告重啟，歐元區(qū)深化改革方案吊足了人們的胃口。

然而，期待與現(xiàn)實(shí)之間的落差讓人大跌眼鏡。首先，峰會決議中對于共同預(yù)算的議題只字未提。早在峰會召開之前，英國《金融時報(bào)》報(bào)道稱，荷蘭財(cái)政大臣胡克斯特拉代表12個國家致信歐元集團(tuán)主席森特諾，質(zhì)疑設(shè)立共同預(yù)算的必要性，擔(dān)心此舉會帶來“道德風(fēng)險”和“財(cái)政中立”的問題。按照默克爾和馬克龍的時間表，歐元區(qū)共同預(yù)算要在“2021～2027年歐盟多年度財(cái)政框架”中啟動，然而馬克龍會后接受采訪時坦言，峰會甚至連這一炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的話題都沒有涉及。其次，峰會對于重點(diǎn)領(lǐng)域的改革也是蜻蜓點(diǎn)水，避重就輕。峰會在歐元區(qū)改革領(lǐng)域最重要的舉措，就是同意用歐洲穩(wěn)定機(jī)制的資金為單一清算基金提供最后擔(dān)保，結(jié)束了原來各國各自清算的局面，向?qū)崿F(xiàn)真正的銀行業(yè)聯(lián)盟又邁進(jìn)了一步。但是倘若依照此前歐元集團(tuán)主席的方案，這筆資金將于2024年之前落實(shí)，額度僅為550億歐元，對于資產(chǎn)過萬億的大銀行而言，這點(diǎn)金額依然是杯水車薪。涉及銀行業(yè)聯(lián)盟中最難啃的硬骨頭——?dú)W盟存款保險計(jì)劃，峰會同意制定啟動政治談判的路線圖，換句話說，離開始談判還有那么一點(diǎn)距離。至于其他的歐元區(qū)改革方案，峰會僅僅一筆帶過：歐元集團(tuán)將進(jìn)一步討論其主席信中所提方案，留待2018年冬季峰會再談?？偠灾?，歐元區(qū)改革達(dá)成的成果與其說取得重大突破，不如說是歐盟峰會留給所謂“德法核心”的遮羞布，歐盟小國在峰會上的阻擊力不容小覷。

對美依賴難言自主

當(dāng)前美歐關(guān)系正處在歷史的十字路口，跨大西洋關(guān)系何去何從令全世界為之矚目。美國以國家安全為名，對鋼鋁產(chǎn)品征收高額關(guān)稅，歐盟自認(rèn)美國盟友，卻力求永久豁免而不可得。特朗普得寸進(jìn)尺，還威脅要對進(jìn)口歐洲汽車加稅，誓言讓“德國奔馳車從美國紐約市的大道上消失”。美國絲毫不顧歐盟關(guān)切，一意孤行退出伊核協(xié)議，恢復(fù)對伊朗的經(jīng)濟(jì)制裁，嚴(yán)重?fù)p害了歐洲的經(jīng)濟(jì)利益和地緣安全。特朗普還在難民問題上對德國冷嘲熱諷，稱接收移民致德國犯罪率大增。美駐德大使格雷內(nèi)爾則聲言全力支持“思想保守”的民粹政黨，有干涉德國內(nèi)政之嫌?！度A盛頓郵報(bào)》透露說，特朗普還在白宮勸說馬克龍“率法脫歐”，與美商談雙邊協(xié)議，歐洲政治精英為之嘩然。

對特朗普的肆意妄為，歐洲硬氣回懟。默克爾多次表示不能再依賴美國，歐洲理事會主席圖斯克稱“要放棄幻想，依靠自己”。針對美國高關(guān)稅政策，歐盟上告世貿(mào)組織，以牙還牙對美哈雷摩托、威士忌等相關(guān)商品征收報(bào)復(fù)性關(guān)稅。為應(yīng)對美國退出伊核協(xié)議的危機(jī)，歐委會提出了一攬子方案，為與伊朗做生意的歐洲企業(yè)“撐腰”。歐盟在應(yīng)對美國咄咄逼人的貿(mào)易戰(zhàn)威脅與安全訛詐中，展現(xiàn)出了前所未有的團(tuán)結(jié)和決心。G7峰會歐洲領(lǐng)銜上演“6與1”的對決，北約峰會前夕特朗普又開始向盟友催繳賬單，自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，歐美的疏離感從未如此強(qiáng)烈。

然而此次歐盟峰會中歐洲卻完全失去了其強(qiáng)硬的形象。在安全上，歐盟對美國的依賴盡顯無遺。峰會決議中，歐盟一再重申自身防務(wù)能力建設(shè)只是作為北約的補(bǔ)充，并希望與北約簽署新的聯(lián)合聲明，深化合作；對于北約督辦的事項(xiàng)，例如北約軍隊(duì)在歐洲境內(nèi)調(diào)動部署的軟硬件需求，立即安排落實(shí)解決；對俄羅斯繼續(xù)抨擊，就MH17航班被擊落事件老調(diào)重彈。在貿(mào)易問題上，歐盟有討好美國之嫌。峰會重點(diǎn)闡述了關(guān)于世貿(mào)組織改革問題，要求建立更為靈活的談判制度，解決產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、知識產(chǎn)權(quán)和強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移等問題，要加強(qiáng)世貿(mào)組織的透明度和監(jiān)督功能。至于美國揮起的關(guān)稅大棒，歐盟只是略微抱怨了一下以國家安全為名是對盟友的不公，然后著力強(qiáng)調(diào)，理解美國貿(mào)易平衡的需求和保護(hù)本國市場的渴望，對歐盟新近通過的“市場保護(hù)工具”洋洋自得，自稱與美“殊途同歸”。

歐盟峰會對美暖風(fēng)勁吹，一方面是因?yàn)榇笪餮笾髁x支持者在歐洲仍占絕對優(yōu)勢，歐盟精英階層都來自戰(zhàn)后美國培養(yǎng)的一代人，歐盟對美外交決策的總體結(jié)構(gòu)決定了跨大西洋關(guān)系不會“拐彎”。另一方面，北約峰會、“特普會”召開在即，歐盟在策略上也更加小心翼翼，不愿惹惱特朗普，避免其在安全上甩開歐洲單干，將歐洲置于尷尬境地。這也再次印證了歐盟對美國從物質(zhì)到精神上的全方位依賴。

此次歐盟峰會“雷聲大、雨點(diǎn)小”，最終成果寥寥。喜獲難民方案，卻引發(fā)連鎖問題，短期內(nèi)恐將持續(xù)發(fā)酵；歐元區(qū)深化改革步履維艱；對美政策更趨小心謹(jǐn)慎；至于英國脫歐，關(guān)稅同盟、愛爾蘭邊境管理等核心議題仍然糾纏不清，在此次峰會上被其他熱點(diǎn)議題沖淡。英國首相不知是該為躲過媒體的槍林彈雨而慶幸，還是該為被邊緣化而悲傷，英國脫歐久拖未決，滑向硬脫歐的風(fēng)險與日俱增。峰會“鋒無力”，會晤“會難休”，持續(xù)積壓的難題仍將是歐洲難以擺脫的夢魘。

（作者為中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院歐洲所副研究員）