以EOD理念推動 城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新

中國國際工程咨詢有限公司研究中心主任、中國PPP咨詢機(jī)構(gòu)論壇秘書長 李開孟

在全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)了生態(tài)環(huán)境建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)從發(fā)展的視角看待環(huán)保，強(qiáng)調(diào)生態(tài)建設(shè)對可持續(xù)發(fā)展的導(dǎo)向作用。以生態(tài)為導(dǎo)向的發(fā)展模式叫EOD（Ecology-Oriented Development）模式，要高度重視以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新。

EOD理念的核心內(nèi)涵

EOD模式強(qiáng)調(diào)以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以城市排水系統(tǒng)廠網(wǎng)一體化建設(shè)、河道整治及城區(qū)綜合開發(fā)為載體，通過生態(tài)優(yōu)化聚集優(yōu)勢資源，帶動城市區(qū)域整體價值提升，實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

城市排水系統(tǒng)是維持城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施。城市排水項目屬于城市生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目，涉及污水廠建設(shè)、河道治理、雨水排放及自然水體疏浚、廠網(wǎng)河一體化建設(shè)等內(nèi)容。如果僅僅將其作為污水排放設(shè)施，則必然將其視為純粹的支出性項目，認(rèn)為這是維持城市運(yùn)轉(zhuǎn)必須付出的代價，并將精力聚焦于如何爭取財政資金的投入方面，以確保達(dá)標(biāo)排放。如果以EOD的理念看待城市排水系統(tǒng)建設(shè)，則強(qiáng)調(diào)城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的在于維持城市的生態(tài)環(huán)保功能，并帶動城市生態(tài)品質(zhì)的提升及優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)、空間等資源聚集及當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的高質(zhì)量發(fā)展，從而通過未來的發(fā)展來實(shí)現(xiàn)城市排水項目的內(nèi)在價值，構(gòu)建多元化的投資回報機(jī)制及融資模式。

EOD模式的應(yīng)用，要關(guān)注三大核心要點(diǎn)：

第一，著眼未來。不能僅僅看現(xiàn)狀，不能因?yàn)楝F(xiàn)在條件不具備，有各種各樣的限制就不做，要考慮整個工程全生命周期的要素整合。

第二，導(dǎo)向發(fā)展。工程建設(shè)的目的不是僅僅要把工程做好，而是要讓這些基礎(chǔ)設(shè)施工程發(fā)揮作用，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及要素聚集，強(qiáng)調(diào)項目資源要素的優(yōu)化配置，一切以“發(fā)展”為目的，為發(fā)展服務(wù)。

第三，通過發(fā)展獲取回報。強(qiáng)調(diào)要挖掘城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所引發(fā)的價值增值，基礎(chǔ)設(shè)施的投資回報要通過發(fā)展所創(chuàng)造的價值來獲取回報。項目的價值要由未來的發(fā)展結(jié)果來體現(xiàn)，而不是由當(dāng)前的交易條件來體現(xiàn)。

不符合EOD理念的PPP必將誤入歧途

PPP所關(guān)注的項目都屬于基礎(chǔ)設(shè)施項目?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的目的，就是為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供支撐條件。城市排水PPP項目如果忽略生態(tài)導(dǎo)向的發(fā)展理念，必將出現(xiàn)各種問題。比如：

（1）以“政府采購”的名義套取各種財政資金的支持，沒有考慮如何通過財政資金的投入來促進(jìn)當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，忽略城市排水項目內(nèi)在經(jīng)濟(jì)價值的挖掘。

（2）僅關(guān)注施工承包業(yè)務(wù)，使得PPP成為爭奪工程承包等具體業(yè)務(wù)的工具；強(qiáng)調(diào)以PPP的方式來獲取各種施工任務(wù)，把PPP作為躲避公開招標(biāo)獲取承包工程的一種手段，即僅關(guān)注現(xiàn)狀的業(yè)務(wù)爭奪，而不關(guān)注未來的發(fā)展問題。

（3）以可用性付費(fèi)的名義變相實(shí)施加長版的城市排水BT模式，同樣是沒有把目光聚焦于未來發(fā)展方面的具體體現(xiàn)。

（4）以可行性缺口補(bǔ)貼的名義誘導(dǎo)財政資金大量無節(jié)制地進(jìn)行補(bǔ)貼投入，套取各種財政資金的補(bǔ)貼，而忽略通過發(fā)展來創(chuàng)新回報模式，本質(zhì)仍然是不關(guān)注發(fā)展。

（5）PPP模式的無追索或者有限追索“項目融資”，事實(shí)上演變成為政府融資和國企融資，各種財政兜底及過橋融資操作方式不斷翻新。PPP項目融資的核心屬性本來應(yīng)該是無追索或者有限追索的項目融資，即其投資回報僅對項目自身未來的資產(chǎn)及運(yùn)營績效進(jìn)行追索，而不是對項目的發(fā)起單位的現(xiàn)狀進(jìn)行追索。但是，我國當(dāng)前的PPP項目融資本質(zhì)上卻表現(xiàn)為企業(yè)融資、公司融資或政府融資，關(guān)注的是交易對象的現(xiàn)狀，是當(dāng)?shù)卣亩档啄芰?，中央企業(yè)當(dāng)前的信用水平、資產(chǎn)抵押擔(dān)保能力，而不是關(guān)注項目資產(chǎn)的未來運(yùn)營績效，核心問題仍然是忽略發(fā)展導(dǎo)向。

（6）“股權(quán)投資”演變成為各種形式的名股實(shí)債；“長期投資”演變成為各種短期融資方式等。PPP引入的社會資本是一種股權(quán)投資，其投資回報應(yīng)該依靠未來發(fā)展的績效予以保證，但事實(shí)上的名股實(shí)債、過橋融資、短期融資等操作方式，仍然是缺乏對未來發(fā)展的關(guān)注。

上述情況不是個別現(xiàn)象。究其原因，是忽視最根本的“發(fā)展”問題。城市排水項目作為基礎(chǔ)設(shè)施項目，其投資的目的是為發(fā)展服務(wù)。如果生態(tài)環(huán)境建設(shè)背離了為發(fā)展服務(wù)的目標(biāo)導(dǎo)向，即忽略了EOD所倡導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)保目標(biāo)的發(fā)展理念，就會導(dǎo)致上述各種問題的出現(xiàn)。我認(rèn)為，這不是個別現(xiàn)象，在很多情況下普遍存在，這就是我們今天要努力解決的問題。

核心問題是回歸到發(fā)展項目的共性軌道

城市排水項目堅持EOD的發(fā)展理念，并不是PPP項目的特殊要求，而是基礎(chǔ)設(shè)施項目的共性要求。以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新，首先要讓城市排水基礎(chǔ)設(shè)施項目的運(yùn)作回歸到發(fā)展項目的共性軌道。以EOD為導(dǎo)向的PPP模式，應(yīng)遵循發(fā)展項目運(yùn)作的一般規(guī)律。不能因?yàn)槌鞘信潘椖坎捎肞PP模式，就過度強(qiáng)調(diào)城市排水PPP項目的特殊性。

當(dāng)前，我國PPP模式的應(yīng)用存在很多問題，一個重要原因就是過分強(qiáng)調(diào)PPP項目的特殊性，并強(qiáng)調(diào)要按照很多特殊的要求來推動PPP項目的實(shí)施，制定出很多針對PPP項目管理的特殊制度安排，并以行政的手段要求所有的PPP項目都要按照這些特殊的要求進(jìn)行操作，因此導(dǎo)致PPP項目的實(shí)際操作出現(xiàn)很多混亂現(xiàn)象，這是當(dāng)前我國PPP項目實(shí)際操作層面面臨的一個非常嚴(yán)重的問題。

這方面的例子很多，我僅以“兩評一案”為例予以說明。在實(shí)際操作層面，我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)“兩評一案”是PPP項目所特有的，投資項目只有通過“兩評一案”的要求進(jìn)行論證，才能擁有“PPP項目”的資格和身份。只有認(rèn)定某個項目具備“PPP項目”的資格，才能入庫，才能納入財政預(yù)算，才能形成政府部門對該項目的背書和變相行政許可的審批認(rèn)定，從而進(jìn)一步撬動銀行貸款等更大份額的蛋糕。這種做法顯然極其錯誤。我們姑且不說中國特色的“兩評一案”的論證內(nèi)容是否正確，僅就將“兩評一案”說成是PPP項目論證所特有的項目論證內(nèi)容，進(jìn)行必要的澄清。

首先是實(shí)施方案，是從英文Business Case（BC）翻譯過來的，意思是擬建項目若進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)作，需要制定一個商務(wù)運(yùn)作方案，本質(zhì)上是可行性研究的一個組成部分。可行性研究工作不能僅僅理解為編寫一本可行性研究報告，甚至是可批性報告。投資項目的可行性研究是一個項目論證由淺入深不斷深化的過程，包括投資機(jī)會研究、初步可行性研究和詳細(xì)可行性研究。

根據(jù)可行性研究工作的成果，需要編寫各種專項工作計劃方案，除項目商務(wù)運(yùn)作實(shí)施方案（BC）外，還有征地移民拆遷安置方案、社會風(fēng)險管理行動計劃方案等等。這是針對所有類型項目的通行要求，為什么要說實(shí)施方案是PPP項目所特有的，而且還要強(qiáng)調(diào)要用PPP項目的實(shí)施方案代替可行性研究？我們到底要把投資項目的前期論證工作引向何方？

談到PPP項目的實(shí)施方案（BC），我國主要的學(xué)習(xí)對象是英國的PFI模式。英國針對PFI的實(shí)施方案包括三個層次：一是 SOBC（Strategic Outline Business Case），即規(guī)劃層面的實(shí)施大綱 ；二是 OBC（Outline Business Case），即項目層面的初步方案 ；三是 FBC（Final Business Case），即采購層面的最終方案。然而，我國政府部門及專家所說的PPP項目實(shí)施方案，對應(yīng)的僅相當(dāng)于英國PFI項目的政府采購層面的FBC。在實(shí)際操作層面，我們要克服兩種傾向：一是不能把實(shí)施方案理解為PPP項目所特有的工作要求；二是不能將PPP項目的實(shí)施方案僅僅理解為FBC。

其次，我們也在一直強(qiáng)調(diào)物有所值評價是PPP項目論證所特有的專業(yè)分析工具，這種觀點(diǎn)同樣不全面。物有所值（Value for Money）所強(qiáng)調(diào)的是錢花得是否值得，有兩層意思：一是這個項目是否應(yīng)該干，需要針對整個項目進(jìn)行系統(tǒng)地可行性研究以及經(jīng)濟(jì)合理性評價（包括經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析或費(fèi)用效果分析）；二是假若這個項目必須要干，怎么干才能最省錢，這就是我們當(dāng)前所理解的基于公共部門比較值SPC對比的物有所值評價。

物有所值評價是針對所有項目都要進(jìn)行的一種通用的項目分析方法，但在我國卻被理解為PPP項目所特有的分析方法，而且僅僅將其內(nèi)涵限定為基于PSC分析的公共部門采購成本比較方法。我們經(jīng)常聽到這樣的說法，即可行性研究是用于判斷項目是否可行，物有所值評價是專門用于判斷是否應(yīng)該采用PPP模式。我們對PPP項目物有所值評價的這種錯誤的理解和引導(dǎo)，亟待進(jìn)行糾正。

最后，再談?wù)勜斦惺苣芰φ撟C，這實(shí)際上是投資項目可行性研究財務(wù)分析中的財務(wù)可持續(xù)評價的內(nèi)容之一，即針對投資項目財務(wù)可負(fù)擔(dān)性所進(jìn)行的分析評價。這種評價也是對所有項目都適用的。對于涉及財政資金支付的項目，因?yàn)樯婕斑\(yùn)用政府公共資金的問題，需要建立完善中長期財政預(yù)算體系，對政府公共投資進(jìn)行項目群的規(guī)劃及財政資金平衡分析，而不是針對單個項目編制財政承受能力論證報告。

我僅以“一方案兩論證”為例說明不應(yīng)該過分強(qiáng)調(diào)PPP項目的特殊性，不應(yīng)該以此為借口，針對PPP項目制定出各種各樣的特殊性制度安排，并且要求所有類型的PPP項目都要按照這些特殊規(guī)定進(jìn)行運(yùn)作，這些做法造成了很多扭曲現(xiàn)象。

采用EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新，不是要強(qiáng)調(diào)EOD理念是城市排水項目PPP模式運(yùn)用的特殊要求，而是生態(tài)環(huán)保建設(shè)項目的共性要求。拋棄共性要求而過分強(qiáng)調(diào)特殊性，非常容易誤入歧途。

PPP咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)切實(shí)負(fù)起專業(yè)責(zé)任

推動EOD理念在城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新應(yīng)用，PPP咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)該發(fā)揮非常重要的專業(yè)推動作用，主要表現(xiàn)如下：

（一）策劃優(yōu)質(zhì)項目方案

城市排水PPP項目是發(fā)展項目（Development Project），不是商業(yè)項目（Business Project），因此應(yīng)該按照發(fā)展項目的規(guī)律進(jìn)行評價、篩選和運(yùn)作。發(fā)展項目，或者叫開發(fā)項目，比如世界銀行（國際復(fù)興開發(fā)銀行）及亞洲開發(fā)銀行支持的項目，應(yīng)遵循一些共同的規(guī)則。比如，要關(guān)注項目的發(fā)展導(dǎo)向，要從項目所帶來的發(fā)展效果來評價項目自身的價值。城市排水管網(wǎng)無論建得多么高級，只要沒有被很好地利用，沒有為城市可持續(xù)發(fā)展做出切實(shí)的貢獻(xiàn)，這個項目就不是一個好項目，是決策失誤的項目。判斷發(fā)展項目是否可行，需要進(jìn)行專業(yè)性的可行性研究及其經(jīng)濟(jì)價值的分析評價，包括經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益分析、費(fèi)用效果分析、對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)影響分析等各方面的分析評價，通過ENPV、EIRR等指標(biāo)判斷項目的經(jīng)濟(jì)價值，而不是僅僅考慮項目自身的財務(wù)現(xiàn)金流量。在經(jīng)濟(jì)可行的基礎(chǔ)上再對項目的財務(wù)方案進(jìn)行策劃分析。目前的PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)普遍缺乏這方面的專業(yè)能力，有必要進(jìn)行相關(guān)領(lǐng)域的能力建設(shè)。

（二）做好排水工程與城市發(fā)展及產(chǎn)業(yè)體系的協(xié)同規(guī)劃

以EOD模式推動城市排水項目的PPP模式創(chuàng)新應(yīng)用，強(qiáng)調(diào)要跳出城市排水工程投資的行業(yè)視野，堅持以系統(tǒng)性發(fā)展思路統(tǒng)籌規(guī)劃廠網(wǎng)一體化建設(shè)、城市水網(wǎng)體系整治及岸線城市空間統(tǒng)籌規(guī)劃，根據(jù)城市發(fā)展、空間布局、相關(guān)產(chǎn)業(yè)培育等進(jìn)行系統(tǒng)性思考和整體謀劃。

我國很多城市的排水系統(tǒng)建設(shè)缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，工業(yè)廢水、生活污水、雨水等相互混合，城市水系與城區(qū)發(fā)展缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，數(shù)百條各種水道雜亂分布。目前各地?zé)嶂杂谝隤PP模式開展城市排水基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，但僅將注意力放在各個單獨(dú)的城市排水項目上，將一個城市完整的排水網(wǎng)絡(luò)分割成很多個城市排水PPP項目，不同的排水PPP項目由不同的社會資本方來承擔(dān)，形成人為的割裂，存在很嚴(yán)重的潛在問題，未來需要付出很大的代價來解決這些問題，甚至需要幾十年、數(shù)百年來彌補(bǔ)這種無序建設(shè)造成的損失。如何做好系統(tǒng)性規(guī)劃及城市空間布局的整體設(shè)計，考驗(yàn)PPP咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)能力。

（三）策劃PPP項目的財務(wù)方案

以EOD理念推動PPP模式創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)排水工程作為城市市政建設(shè)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是為城市可持續(xù)發(fā)展服務(wù)的，PPP項目本身也必須具備可融資性。同時，以生態(tài)環(huán)保為發(fā)展導(dǎo)向的城市排水PPP項目的市場化運(yùn)作，必須要研究有關(guān)資源環(huán)境的價格成本形成機(jī)制，考慮生態(tài)資源的資產(chǎn)屬性、價值判斷、產(chǎn)權(quán)界定等重要概念，挖掘生態(tài)資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價值，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保PPP項目的回報機(jī)制，推動綠色金融等融資工具的應(yīng)用，促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域PPP模式的健康發(fā)展。

要從長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略視角來平衡生態(tài)

環(huán)保PPP項目的投資回報，按照“誰受益，誰負(fù)擔(dān)”的原則設(shè)計回報機(jī)制，要著眼于未來數(shù)百年的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)導(dǎo)向，借鑒法國巴黎城市排水系統(tǒng)的可持續(xù)性應(yīng)用等國際成功經(jīng)驗(yàn)，而不是寄希望于短期回收項目投資。相關(guān)的實(shí)施路徑均值得PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入系統(tǒng)研究。

加強(qiáng)生態(tài)資源的環(huán)境資產(chǎn)、環(huán)境產(chǎn)權(quán)等研究，從山水林田湖草是生命共同體的系統(tǒng)思維角度認(rèn)識資源環(huán)境的生態(tài)價值、產(chǎn)權(quán)界定、資產(chǎn)確認(rèn)及產(chǎn)權(quán)流通等問題，也是專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)需要認(rèn)真思考的問題。

（四）推動三代PPP模式協(xié)調(diào)發(fā)展

以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新，應(yīng)從資金投入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展及資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展等三個層面進(jìn)行謀劃，樹立現(xiàn)代PPP的完整概念，統(tǒng)籌推動PPP模式創(chuàng)新發(fā)展。

首先，關(guān)注政府財政資金的有效投入，要強(qiáng)調(diào)財政資金的介入是為發(fā)展服務(wù)的，從發(fā)展的視角研究如何有效使用財政資金，把PPP作為有效使用財政資金的一種手段，這是我所倡導(dǎo)的第一代PPP的理念。

其次，要通過PPP模式整合各種資源，解決地方政府在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃及系統(tǒng)設(shè)計方面能力不足的問題，引入專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行開發(fā)運(yùn)作，促進(jìn)當(dāng)?shù)爻鞘信潘?、生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)布局、土地規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展。通過城市排水網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的高質(zhì)量建設(shè)，促進(jìn)相關(guān)區(qū)域的價值增值，把PPP作為整合專業(yè)資源、發(fā)揮市場優(yōu)勢、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、實(shí)現(xiàn)價值增值的一種手段，并通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)現(xiàn)城市排水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資回報，這是我對第二代PPP的理解。

最后，城市排水項目作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施項目，當(dāng)然需要關(guān)注以人為本及資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展問題，這是第三代PPP的應(yīng)有之義。

如果把現(xiàn)代PPP的內(nèi)涵僅僅理解為第一代PPP，只將目光盯在如何套取財政資金方面，眼界就會變窄，思路就會變得非常狹隘。以三代PPP理念推動以EOD為導(dǎo)向的城市排水PPP模式創(chuàng)新，有著無限的發(fā)展空間。我國正處于城市化快速發(fā)展的重要階段，我國很多城市的排水系統(tǒng)建設(shè)及整治任務(wù)非常繁重，城市品質(zhì)提升的空間很大，EOD理念擁有廣闊的應(yīng)用空間。

（五）重視深化改革的路徑研究

以EOD理念推動城市排水領(lǐng)域PPP模式創(chuàng)新，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的思路導(dǎo)向，必須通過體制機(jī)制改革創(chuàng)新，為EOD理念的落地生根創(chuàng)造條件。比如，如何以生態(tài)可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向？如何根據(jù)生態(tài)發(fā)展的成果來構(gòu)建回報機(jī)制？有很多體制機(jī)制的障礙。必須強(qiáng)調(diào)通過改革來推動發(fā)展，破除體制機(jī)制方面的制約因素，包括價格改革、環(huán)境產(chǎn)權(quán)改革、綠色資產(chǎn)價值評價機(jī)制的創(chuàng)建等。通過改革消除急功近利的利益驅(qū)動機(jī)制，才能確保PPP模式回歸到推動投融資體制改革及促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的軌道上。

（六）為促進(jìn)民營企業(yè)參與出謀劃策

城市排水領(lǐng)域推動PPP模式創(chuàng)新發(fā)展，關(guān)鍵要把握兩個因素：一是強(qiáng)調(diào)發(fā)展導(dǎo)向；二是強(qiáng)調(diào)推動改革。發(fā)展是要面向未來，而不是盯住現(xiàn)狀；改革是要著眼于現(xiàn)狀，推動各種體制機(jī)制的創(chuàng)新，打破現(xiàn)有的利益格局。

改革對PPP模式的創(chuàng)新發(fā)展具有重大意義。那么，如何推動改革？我認(rèn)為，關(guān)鍵是要重視民營企業(yè)參與PPP項目投資。民營企業(yè)是一種新生的力量，沒有政府及國有信用基礎(chǔ)的依靠，需要靠自己的力量才能獲得回報，也就是必須依靠未來的發(fā)展成果，靠發(fā)展要回報。我國城市排水領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展培養(yǎng)出一些實(shí)力雄厚、富有擔(dān)當(dāng)、機(jī)制靈活、銳意創(chuàng)新的民營企業(yè)，他們將會在以EOD理念推動城市排水PPP模式創(chuàng)新應(yīng)用中發(fā)揮重要作用。