巡察工作財務問題審查探究

徐克勤

為落實全面從嚴治黨要求,嚴肅黨內(nèi)政治生活,凈化黨內(nèi)政治生態(tài),加強黨內(nèi)監(jiān)督,規(guī)范巡視工作,中共中央于2009年7月2日頒布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》(以下簡稱巡視條例)。2015年8月3日,中央又對《巡視條例》進行了修訂并施行。今年7月,《巡視條例》再次修訂,在第二條中增加了“黨的市(地、州、盟)和縣(市、區(qū)、旗)委員會建立巡察制度,設立巡察機構(gòu),對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。”在第十五條第二項中規(guī)定巡視組對巡視對象著力發(fā)現(xiàn)“違反廉潔紀律,以權(quán)謀私、貪污賄賂、腐化墮落等問題”;在第十七條第十一項中賦予巡視組“開展專項檢查”等職權(quán),全國市、縣、區(qū)建立了常設的巡察機構(gòu),開展巡察工作。對被巡察單位開展財務查閱工作是巡察工作的重要組成部分。筆者就巡察工作的財務問題審查進行了探討。

一、財務查閱的前期調(diào)查

前期調(diào)查是財務查閱必經(jīng)的一道程序,前期調(diào)查一般要求弄清以下情況:

一是被巡察單位的基本情況:包括單位的職責范圍,內(nèi)部機構(gòu)設置情況,人員情況,資金來源渠道,財務收支(含工會、協(xié)會、學會等)的總體狀況以及下屬單位情況。一般的作法是要求被巡察單位提供編制部門的三定方案,被巡察期限內(nèi)的財務報表。

這是一項基礎性的工作,財務查閱人員不要忽視,只有對被巡察單位的基本情況了解清楚了,查閱賬目時,才會有對比,也會對某些事項是否合法合情合理有評判的標準。

二是被巡察單位主要負責人和關鍵崗位人員的任職情況:包括任職時間、職責分工、關鍵崗位負責人的連續(xù)任職時間,有無輪崗情況等。

三是被巡察單位被監(jiān)督部門檢查的情況:要求被巡察單位提供歷次檢查的結(jié)論文書。這主要包括國家、社會監(jiān)督的處理處罰意見,此文書可以提前到巡察期限的上一個會計年度。

四是走訪收集外界情況:主要是走訪紀檢監(jiān)察部門、組織部門及信訪、審計、財政、政法及其他相關部門,看是否能發(fā)現(xiàn)有價值的問題線索。

前期調(diào)查搞得好,可以使我們的財務查閱工作少走很多彎路。

二、財務查閱的范圍

巡察工作的財務查閱范圍,應包括被巡察單位所規(guī)定的時間范圍和對象范圍。

（一）財務查閱的時間范圍

主要以巡察規(guī)定的時間為準。

（二）財務查閱的對象范圍

巡察工作的財務查閱范圍法律上沒有規(guī)定,筆者認為應涵蓋領導干部經(jīng)濟責任審計、紀檢、財政、審計、稅務等在內(nèi)的一切經(jīng)濟活動。主要包括領導干部經(jīng)濟責任審計所涵蓋的內(nèi)容,也就是被巡察單位所涉及的單位的財政、財務收支情況及其相關的經(jīng)濟活動(包括工會等群團組織和學會、協(xié)會等的財務收支)。

財務查閱組可根據(jù)被巡察單位的職責范圍確定具體查閱的部門或單位,對其領導班子直接負責的機關賬目需全部進行查閱,對于財務獨立的組成單位和直屬單位,可采取有目的抽查的方式(此方面應根據(jù)被巡察單位的實際靈活掌握,如查閱工作量不大,時間允許,應該進行全覆蓋)。

三、財務查閱的內(nèi)容

一般以本單位財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的真實、合法和效益為基礎,具體包括有關的管理、決策等活動的經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境效益情況;重要經(jīng)濟事項管理制度的建立和執(zhí)行情況;政府投資和以政府投資為主的重要項目的建設和管理情況;國有資產(chǎn)的管理和使用情況;債務的舉借、管理和使用情況;對直接分管部門預算執(zhí)行和其他財政收支、財務收支以及有關經(jīng)濟活動的管理和監(jiān)督情況;有關內(nèi)部控制制度的建立和執(zhí)行情況;遵守有關廉潔從政(從業(yè))規(guī)定情況。筆者認為將財務查閱的要點應為以下幾個方面:

（一）財政財務收支情況

1.部門預算執(zhí)行情況。主要審查被巡察單位預算與實際執(zhí)行是否相符;對下屬或關聯(lián)單位批復的預算與財政部門的批復是否一致,對下屬或關聯(lián)單位的撥款是否根據(jù)資金需求進度和資金結(jié)存情況及時足額撥付,有無截留、擠占、挪用的問題;有無向沒有經(jīng)費領撥關系的單位撥款或者越級直撥經(jīng)費的問題;經(jīng)費的追加與核減是否按規(guī)定程序報批,追加資金的使用是否與批復一致等。

在此方面要引起特別的注意,如有超預算或向沒有經(jīng)費領撥關系的單位撥付資金,就需要延伸到下屬或關聯(lián)單位,因為這是轉(zhuǎn)移“三公經(jīng)費”和進行不合法不合理開支的重要手段之一。

2.被巡察單位收入的真實性、合法性情況。重點關注其收入的真實性、完整性,通過對單位財政撥款、上級補助、非稅收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入以及其他收入的審查,看單位各項收入是否真實、完整,核算是否正確。對有行政事業(yè)性收費、罰沒款物的單位,重點關注其收費和罰沒的合法性、合規(guī)性;看行政事業(yè)性收費、罰沒款物的項目及其標準是否符合法律、法規(guī)的規(guī)定,收費及罰沒收入是否按規(guī)定繳入非稅收入專戶,是否執(zhí)行“收繳分離”、“罰繳分離”制度,收費票據(jù)是否合規(guī);應繳款項是否及時足額上繳國庫或者同級財政專戶;罰沒財物的管理制度是否健全、有效。

在此方面要予以高度關注,從報道的信息或以往的經(jīng)驗看,有的單位為了轉(zhuǎn)移不合法不合理的開支,將應收取的收入與不能入法定賬冊的支出暗抵暗消,形成“小金庫”,或者將預算內(nèi)的收入或罰沒款轉(zhuǎn)入?yún)f(xié)會學會賬,達到亂發(fā)津補和私分公款的目的。

3.被巡察單位支出真實性、合法性、效益性情況。

一是審查支出的真實性、完整性。通過對被巡察單位各項支出的全面審查,看其支出核算是否正確,反映是否完整;有無虛列支出、弄虛作假,將應歸屬行政經(jīng)費的支出轉(zhuǎn)入專項資金賬戶,設“賬外賬”、“小金庫”等問題。

在此方面特別要注意“印刷費、廣告宣傳費、修理修繕費、勞務費、辦公費、接待費”的真實性審核;同時要注意其會計核算的正確性,有的單位為了隱藏或縮小“三公”經(jīng)費支出,將“三公”經(jīng)費在這個專項資金項目放一點,那個項目放一點,財務查閱時要注意歸集匯總,便于正確披露真實的會計信息。

二是審查支出的合法性。看各項支出是否按預算批復或者按財務制度規(guī)定的用途開支,人員經(jīng)費、工資、補助、福利是否按規(guī)定的范圍和標準使用。

在此方面要注意補助、福利是否違規(guī),要注意住房公積金的計提和繳納金額是否與住房公積金的政策相一致。

各種專項資金是否做到?？顚Ｓ?在此方面要弄懂此專項資金的開支范圍、標準和額度,注意不能用行政經(jīng)費來擠占專項資金支出。這種情況具有普通性,在財務查閱時要注意計算匯總和分析。基本建設項目是否按規(guī)定立項審批和招投標、政府采購,有無計劃外投資、擅自擴大建設規(guī)模的問題。

三是審查支出的效益性、合理性。通過對支出增長率、人均費用比率、招待費支出比率等財務指標的分析計算,判斷其支出的效益性、合理性,衡量被巡察單位是否厲行節(jié)約、講究實效。在此方面進行分析,也可找出其存在的不合理性,從中查找原因,對具體項目進行認真審核。

4.往來款項的真實性、合法性情況。主要審查往來資金的來龍去脈及余額的真實性,看有無呆賬、壞賬和賬外債務,有無違規(guī)擔保、盲目舉債、違規(guī)舉債、違規(guī)出借資金、利用往來調(diào)節(jié)資金的問題,并查明原因。在此方面尤其要注意大的“應收款”科目或“應付款”科目,一是看其是否存在在“往來賬”中列收列支的現(xiàn)象,二是看是否存在私欠公款,三是是否有資金滯留,沒有發(fā)揮資金的使用效益等情況;四是違規(guī)擔保方面需調(diào)查文書檔案資料。

5.銀行開戶的真實性、合法性情況。主要審查銀行開戶情況、借貸方發(fā)生額及期末余額情況,看有無隱瞞賬戶、違規(guī)開戶、違規(guī)出借銀行賬號、公款私存、貪污挪用的問題。在此方面要注意除財政統(tǒng)一銀行賬戶外,看其是否另外開立銀行賬戶的情況,一般要核對其發(fā)生額和余額是否每月核對相符。

6.國有資產(chǎn)保值增值情況。通過對被巡察單位前后年度的對比,國有資產(chǎn)的數(shù)量及價值增減變化情況,評價其履行國有資產(chǎn)保值增值責任。對任期內(nèi)國有資產(chǎn)的增減變化情況要進行原因分析,重點關注國有資產(chǎn)有無損失、流失等問題。

（二）經(jīng)濟決策情況

1.決策管理制度的建立健全情況。主要關注是否建立了決策管理制度,決策管理制度是否完善,相關的程序性規(guī)定是否明確,并評估決策管理制度的執(zhí)行情況,可結(jié)合黨組會議記錄分析審查。

2.項目決策情況。通過座談調(diào)查、查閱相關資料(包括單位的有關會議記錄、紀要,領導干部的簽字、批示及其他相關資料)等方式,了解經(jīng)濟決策程序和過程?？礇Q策程序是否合規(guī),決策過程是否民主,決策事項是否進行了充分的論證,是否符合科學決策、民主決策的要求,是否符合國家的法律、法規(guī)和政策,是否存在個人獨斷專行、違反決策程序擅自決策的問題,是否與本單位的實際情況相符合,決策項目的資金來源是否有保證。

3.決策執(zhí)行情況。主要檢查決策事項是否得到落實,決策執(zhí)行是否規(guī)范,是否存在隨意變更決策事項、超范圍超標準執(zhí)行決策事項等問題。

4.分析決策項目的效益情況。主要是對決策項目的社會效益和經(jīng)濟效益進行審查,按照成本效益原則對投資報酬率進行對比分析,對國有企業(yè)的巡察在此方面要予以重點關注,如購買了一項大的資產(chǎn)或進行了一項較大的投資,其發(fā)揮的效益如何,產(chǎn)生了多少效益,資金有無長期閑置,有無浪費國家資財?shù)默F(xiàn)象。

（三）經(jīng)濟管理情況

1.內(nèi)部控制制度的建立健全情況。主要審查控制目標是否明確;財務管理制度、財產(chǎn)物資管理制度、預算管理制度等相關規(guī)章制度是否健全可行,是否符合上級有關政策、法規(guī)和本單位的實際情況;組織機構(gòu)是否健全,是否符合控制要求;權(quán)責是否對應,分工是否明確,能否相互制約;在日常工作中是否得到有效執(zhí)行。

2.財務管理情況。主要審查貨幣收支是否按規(guī)定的程序和權(quán)限辦理,會計與出納的的職責是否嚴格分離,票據(jù)領繳、使用是否符合規(guī)定,財政授權(quán)支付額度和財政直接支付額度是否符合規(guī)定,分析財政授權(quán)支付中大額支付情況,財政財務收支是否有計劃并嚴格執(zhí)行,涉及全局性的資金使用是否統(tǒng)籌管理。

3.財產(chǎn)物資管理情況。主要審查大額材料采購是否簽訂購貨合同并執(zhí)行審批手續(xù);屬于政府采購范圍內(nèi)的材料、物資、服務是否經(jīng)過政府采購;基本建設項目的報批立項手續(xù)是否齊全,資金來源是否合法合規(guī),是否按規(guī)定辦理了工程預(概)算,應該實行招投標的項目是否按規(guī)定進行了招投標;已完工的在建工程是否辦理了竣工驗收、竣工決算和移交使用手續(xù),應該實行財政評審的項目是否經(jīng)過了財政評審,是否及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn);固定資產(chǎn)的損毀、報廢、清理是否經(jīng)技術鑒定和授權(quán)批準;固定資產(chǎn)處置是否履行了規(guī)定的程序,轉(zhuǎn)讓底價是否經(jīng)過有權(quán)部門確認,處置收益是否納入財政預算管理;固定資產(chǎn)是否定期進行盤點,是否建立了固定資產(chǎn)管理臺賬。

關于政府采購或招投標問題也是巡察工作的重要內(nèi)容之一,此方面專業(yè)性較強,一般認為有某些部門審批或備案就可以進行政府采購或招投標。我們在財務查閱中要仔細甄別,在工程項目招投標或政府采購方面,一是要注意是否存在單一來源采購,單一來源采購在法律上的規(guī)定只存在“三種情況”:從唯一供應商處采購、不可預見的緊急情況、為了保證一致或配套服務從原供應商添購原合同金額10%以內(nèi)的情形,一般的單一來源采購是非法的,無論經(jīng)過誰的審批。二是看是否存在先開工建設后補辦政府采購或招投標手續(xù)的情況,這可從“應收款項”科目和該工程監(jiān)理月報或人社部門工傷保險處查閱分析。三是看是否存在化整為零以規(guī)避公開招標的情況。四是看沒有財政投資評審的政府采購預算是否合理。五是看是否存在串標圍標或優(yōu)親厚友照顧關系等情況;六是應招標或政府采購而沒有進行招標或政府采購情況等。

4.債權(quán)債務的管理情況。債權(quán)方面,主要審查是否定期進行清理核對、定期進行賬齡分析并及時催收,有無長期掛賬不清收造成呆賬、壞賬的問題,有無隨意沖銷債權(quán)造成債權(quán)消失、資產(chǎn)流失的問題。債務方面,重點審查負債的決策依據(jù)、原因、用途以及形成的過程,看重大舉債程序是否規(guī)范,是否存在違規(guī)擔保、違規(guī)使用財產(chǎn)抵押的問題,舉債是否有潛在風險。進行償債能力分析,披露有關盲目舉債給后任留下沉重包袱的問題,分清在債權(quán)債務形成、擔?；蛴秘敭a(chǎn)抵押過程中所負的主管責任和直接責任。

5.其他經(jīng)濟事項管理情況。

（四）工會等群團組織及協(xié)會學會的財務收支情況

法律法規(guī)規(guī)定設立的工會等群團組織和協(xié)會學會,其財務收支也是巡察工作應重點審查的內(nèi)容之一。主要查閱:一是其資金來源是否合法,是否存在將罰沒、行政事業(yè)性收費、經(jīng)營收入、亂攤派等變相納入其收入來源;二是其開支范圍和開支標準是否合法,是否存在亂發(fā)濫補、貪污挪用現(xiàn)象;三是貨幣資金的管理情況等。

承諾書

（五）被巡察單位遵守財經(jīng)紀律和廉潔自律規(guī)定情況

遵守財經(jīng)紀律和廉潔自律規(guī)定是巡察工作的重要內(nèi)容之一,也是財務查閱的重點,除在了賬目上進行查找外,通過召開座談會、巡察公告、聽取有關部門和群眾的意見也是重要的查找思路。一般的情況收入不入賬可能性不大,一般要放在支出的真實與合法性上來考慮審核。在關鍵崗位或大額支出上有無利用職權(quán)為他人或為己謀取不正當利益問題,同時要對被巡察單位廉政制度的建立和執(zhí)行情況進行分析性審查,找準其漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

（六）其他重要事項

根據(jù)被巡察單位的實際,開展對其他重要事項的查閱,特別是一些在當?shù)赜绊懼卮?、群眾反映強烈、具有一定代表性的?jīng)濟事項,要予以重點關注。對大額的財政資金支出,必要時需深入到單位、村組、農(nóng)戶或個人中進行核對。

四、財務查閱的方法

在進行財務查閱之前,筆者認為需要與被巡察單位簽署《承諾書》,《承諾書》的樣式如下:

附:承諾書樣式:

（一）基本方法

基本方法可歸納為“三聽、三看、三比較”。

1.“三聽”:

一是聽被巡察單位的基本情況介紹。聽單位的基本情況介紹是為了使查閱組成員更快進入角色,是為了對被巡察單位有一個更加全面詳細的了解。

二是聽被巡察單位負責人的述職。目的是為了使財務查閱組成員對被巡察單位有一個總體的印象,以便確定財務查閱的工作重點。

三是聽群眾反映。聽群眾反映的目的是為了了解單位重大經(jīng)濟決策情況、單位內(nèi)控制度的執(zhí)行情況、領導班子成員遵守財經(jīng)紀律及廉潔自律規(guī)定情況等。聽群眾反映的途徑有兩條,第一,召開座談會(或者問卷調(diào)查),座談會原則上是單個座談,第二,接受群眾舉報,巡察公告的目的之一是給群眾知情權(quán),之二是歡迎大家對被巡察單位執(zhí)行財經(jīng)紀律情況進行監(jiān)督,之三是告訴知情人舉報途徑。

2.“三看”:

一是看數(shù)據(jù)資料:包括財務報表、賬本、憑證和各種統(tǒng)計資料。這是財務查閱的一項基礎性工作,也是財務查閱工作的重點。

二是看文字資料:包括會議記錄、工作總結(jié)、內(nèi)控制度等。會議記錄包括黨組會議記錄、行政會議記錄,看會議記錄的目的是為了了解單位重大經(jīng)濟決策情況。有時從會議記錄上還可以發(fā)現(xiàn)重大問題的線索?？垂ぷ骺偨Y(jié)是為了對單位有一個更加全面的了解,我們要對被巡察單位的情況進行客觀公正的評價,工作總結(jié)反映的情況應該是比較全面的。看內(nèi)控制度是為了檢查其內(nèi)控制度是否健全,找到風險點和切入點。

三是看實物、看現(xiàn)場:看現(xiàn)場、看實物是為了對情況作進一步核實。

3.“三比較”:

一是實際完成指標與計劃指標比較,找出差異并進行分析;

二是期末數(shù)與期初數(shù)比較,看其增長或下降的比率;

三是被巡察單位與同行業(yè)其他單位重要財務指標的比較。

（二）財務查閱方法

主要有:工作記錄與工作底稿法、走訪調(diào)查法、重要關聯(lián)業(yè)務及資金調(diào)查法、個別座談法等。下面對幾種調(diào)查方法分別作出說明。

1.工作記錄與工作底稿法。巡察工作的財務查閱雖然與審計、財政監(jiān)督或紀檢辦案有差別,筆者認為在財務查閱過程中還需要將財政或?qū)徲嫻ぷ饔涗浐凸ぷ鞯赘宸椒ㄓ枰越梃b,有針對性地加以利用,對查閱的會計事項應在工作記錄和底稿中登記、歸集和匯總,應將憑證日期、編號、會計事項、違法、違紀、違規(guī)情況予以記錄。同時要注意財務查閱的分工與協(xié)作,注意審查工作的連續(xù)性,有些資料或證據(jù)能復印或記錄的,財務查閱人員也需盡可能地完善手續(xù),為移交財務問題或線索作好充分準備。

2.走訪調(diào)查法。走訪調(diào)查法是根據(jù)被巡察單位的具體情況,以咨詢的身份對相關單位或個人進行咨詢。走訪調(diào)查前要在被巡察單位收集相關資料,對資料中涉及的單位進行走訪了解,對相關資料進行查閱核對。對一些外地單位可采用函調(diào)的形式收集資料。對于要走訪座談的單位應因地制宜,根據(jù)不同情況謹慎確定,既要查清事實,又不能給被巡察單位在社會上造成負面影響。

3.重要關聯(lián)業(yè)務及資金調(diào)查法。重要關聯(lián)業(yè)務及資金調(diào)查法,是根據(jù)座談或財務查閱了解或平時自己對被巡察單位重大經(jīng)濟情況的掌握,對被巡察單位的一些相關聯(lián)的重要業(yè)務進行關聯(lián)調(diào)查。如對一個單位上級撥款數(shù)、本級上繳數(shù)、下?lián)芙?jīng)費數(shù)、同級單位資金往來數(shù)、與業(yè)務關聯(lián)單位資金往來數(shù)等進行核對,同時對資金往來與使用的合法、合理性進行相關檢查,查看有無資金的使用及審批報告、批復,報告、批復數(shù)與使用數(shù)是否一致。

此外,對專項資金的使用一般應注意關聯(lián)業(yè)務的資金往來,對部分零星的專項撥款與使用要予以重點關注。

4.個別座談法。個別座談法,是指由巡察組人員組成的談話組,單獨聽取和了解有關人員對被巡察單位遵守財經(jīng)紀律、廉潔從政的意見和看法,獲取和掌握被巡察單位違反財經(jīng)紀律問題線索的一種技術方法。個別座談前應向參加座談的人員講明巡察的目的和要求。個別座談的對象主要包括:被巡察單位班子成員;與管錢管物有直接關系的股室辦負責人;對一些有疑點的問題,要及時記錄。個別座談內(nèi)容主要包括:被巡察單位科學民主決策情況;貫徹財經(jīng)方針政策情況;事業(yè)建設成效情況;監(jiān)督管理財經(jīng)工作情況;廉潔自律情況等。個別談話時一般要以二對一的方式進行,不宜采取一對一或多對一的方式,談話時要注意策略,講究方式,做好引導工作,最好以探討、交流的形式進行,同時要快速、準確記錄關鍵問題,對座談情況和座談提供的問題,要據(jù)實詳細記載,不得漏記和改動反映的事實和座談結(jié)論,如電話詢問,談話時要使用免提鍵或錄音,要有二人以上接聽,對電話內(nèi)容進行記錄。座談結(jié)果或財務查閱發(fā)現(xiàn)的線索,經(jīng)巡察組討論研究后由組長上報同級黨委巡察辦。

以上方法只是日常財務檢查中常用的方法,隨著經(jīng)濟發(fā)展和科學技術手段的不斷創(chuàng)新,財務查閱工作也要在方法上、理論上不斷創(chuàng)新,要進一步轉(zhuǎn)變觀念,從而適應巡察工作的實際需要。

五、財務評價和移交有關問題線索

（一）財務評價

財務評價是巡察組對被巡察單位財政、財務收支情況及其相關的經(jīng)濟活動以及遵守財經(jīng)紀律、廉潔從政的評價意見。財務評價分為單項評價和綜合評價。巡察組應依據(jù)國家有關法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和其他相關標準,對具體財務查閱事項進行綜合分析和判斷后作出單項評價意見,在單項評價意見的基礎上形成綜合評價意見。財務評價一般采用計算、對比、綜合、分析的方法進行。

（二）移交有關問題線索

移交有關問題線索是巡察工作的重要內(nèi)容,也是財務查閱人員的重頭戲,應該將找出的問題全面、客觀、公正地予以反映。

財務評價和移交問題線索包括但不限于下列內(nèi)容:

1.被巡察單位財政財務收支及有關經(jīng)濟活動的真實性、合法性、效益性情況;

2.被巡察單位重大經(jīng)濟決策的規(guī)范性、民主性、效益性情況;

3.被巡察單位內(nèi)控制度的健全性、有效性情況。

4.被巡察單位執(zhí)行國家財經(jīng)法紀和廉潔自律規(guī)定情況。

5.移交縣紀委或有關部門單位的案件線索情況,主要包括亂發(fā)濫補、違反政府采購或招投標規(guī)定、私設“小金庫”、套取資金、轉(zhuǎn)移“三公”經(jīng)費、虛假支出、貪污挪用、違法擔保、違規(guī)資產(chǎn)占用或處置、公款變相旅游、公款私存、出租出借賬戶、亂收費、亂攤派等。線索情況主要以紀委頒布的有關法律法規(guī)、《審計法》和《財政違法行為處罰處分條例》等法律法規(guī)為準。