政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險評價：一個實證模型

蘭旭凌

摘要：政府購買公共服務(wù)是公共治理領(lǐng)域的重要創(chuàng)新，但也面臨一些風(fēng)險亟待正視和解決。文章以某省級政府部門為實證研究對象，采用層次分析法和綜合模糊評價法分析政府在購買公共服務(wù)過程中的風(fēng)險因素，即服務(wù)的購買標(biāo)準、服務(wù)的可測量性、政府對投標(biāo)者的選擇偏好、購買合同的完整性、交流溝通障礙、購買服務(wù)的專業(yè)性和政府與社會組織的合作。在實證分析的基礎(chǔ)上，提出了從增強風(fēng)險管理理念、提升風(fēng)險防范能力、健全監(jiān)督評價機制三個方面加強風(fēng)險防范。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；地方政府；社會組織

中圖分類號：C916.2 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）03-0147-006

近年來，我國各地政府在教育、就業(yè)、醫(yī)療等領(lǐng)域嘗試購買公共服務(wù)，取得了顯著成效。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于政府購買公共服務(wù)風(fēng)險的研究主要集中在四個方面：一是購買內(nèi)容的問題與風(fēng)險。在政府購買公共服務(wù)的實踐中，對于一些有形產(chǎn)品，比較容易定義和衡量，對于一些無形的產(chǎn)品，就很難界定和評價。[1]同時，由于缺少相關(guān)的政策法規(guī)，對于購買公共服務(wù)的邊界，各地政府有著不同的理解，且沒有統(tǒng)一標(biāo)準。[2]二是購買主體的問題與風(fēng)險。政府在購買公共服務(wù)的過程中，如果不能認真、深入地考察社會組織，對其服務(wù)資質(zhì)、專業(yè)能力、服務(wù)效果等進行系統(tǒng)考量，就會造成在不了解的情況下盲目簽約。[3]三是購買對象的問題與風(fēng)險。目前，我國社會組織的發(fā)展和西方發(fā)達國家相比較，還存在數(shù)量少、規(guī)模小的問題，在購買公共服務(wù)時，常面臨缺少充分的競爭市場，甚至出現(xiàn)“無處可買”的情況。[4]四是購買方式的問題與風(fēng)險。公共服務(wù)具有高度復(fù)雜性，很難在定價時準確核算成本，也很難在合同簽訂和執(zhí)行過程中清晰界定服務(wù)的數(shù)量、品質(zhì)、違約責(zé)任等，因而容易引發(fā)歧義和爭執(zhí)，為后續(xù)監(jiān)管帶來困難。[5]

綜上可見，學(xué)界對政府購買公共服務(wù)風(fēng)險的研究成果豐碩，對于構(gòu)建科學(xué)、全面、系統(tǒng)且有操作性的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險評價體系有很好的借鑒價值。但是，關(guān)于政府購買公共服務(wù)風(fēng)險的實證分析研究比較匱乏。本文以某省級部門為實證研究對象，根據(jù)對政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險因素分析，采用層次分析法和模糊綜合評價法對政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險進行綜合評價。

一、政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險因素分析

政府購買公共服務(wù)可以劃分為計劃階段、甄選階段、實施階段和評價階段四個階段。其中最易發(fā)生風(fēng)險的是甄選階段和實施階段。政府在這兩個階段主要面臨服務(wù)的購買標(biāo)準、服務(wù)的可測量性、政府對投標(biāo)者的選擇偏好、購買合同的完整性、交流溝通障礙、購買服務(wù)的專業(yè)性、政府與社會組織的合作七個方面的風(fēng)險因素，見圖1。

（一）服務(wù)的購買標(biāo)準

政府購買公共服務(wù)標(biāo)準化體系包括通用基礎(chǔ)標(biāo)準、服務(wù)保障標(biāo)準、服務(wù)提供標(biāo)準及服務(wù)評價標(biāo)準等四個方面。[6]就通用基礎(chǔ)標(biāo)準而言，國家財政部印發(fā)的《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》，明確了除法律法規(guī)另有規(guī)定外，應(yīng)當(dāng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄的項目，指出標(biāo)準包括內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等方面，但并沒有羅列清單，更沒有細化的指標(biāo)目錄。就服務(wù)標(biāo)準而言，在服務(wù)保障、服務(wù)提供和服務(wù)評價等方面的規(guī)定更是不盡統(tǒng)一，多是各地政府自己制定，甚至缺乏相應(yīng)標(biāo)準。由于公共服務(wù)具有難量化和評估滯后的特性，一旦缺乏相應(yīng)的購買標(biāo)準，容易導(dǎo)致供給質(zhì)量下降，無法實現(xiàn)預(yù)期效果。

（二）服務(wù)的可測量性

政府購買公共服務(wù)，一般從效率和效果兩個方面對其進行評價。在效率方面，主要體現(xiàn)為資金的使用效用。投入購買公共服務(wù)的資金是否得到等量服務(wù)，是否充分發(fā)揮政府資金的效用。如果在投入產(chǎn)出方面的衡量缺少科學(xué)評估，就很難得出有效的服務(wù)測評結(jié)果。在效果方面，主要體現(xiàn)為公眾的滿意度。如果評估指標(biāo)、評估方法和評估對象的確定不科學(xué)，就很難真正了解公眾的滿意度，也無法獲取科學(xué)有效的評價信息，進而影響后續(xù)購買工作。

（三）政府對投標(biāo)者的選擇偏好

政府在選擇承包方時，主要存在選擇偏好和暗箱操作兩個問題。一方面，政府傾向于將項目給熟識的社會組織；經(jīng)常和政府合作的社會組織，往往掌握了許多其他社會組織不了解的信息和資源，在競標(biāo)時更有優(yōu)勢，政府也更愿意將服務(wù)外包給具有合作基礎(chǔ)、容易溝通協(xié)調(diào)的社會組織。另一方面，承包方選擇過程也容易發(fā)生暗箱操作。在招標(biāo)階段，一些社會組織為了得到項目，采取和政府私下協(xié)議的方式，獲得較為優(yōu)惠的價格和政策，在執(zhí)行階段，由于缺少有效監(jiān)管，極易產(chǎn)生尋租行為。

（四）購買合同的完整性

合同的完整與否直接關(guān)系到政府購買公共服務(wù)的效果保證與責(zé)任追究。然而，在實際操作中，政府簽訂的購買合同常面臨完整性缺失的情況。一是公共服務(wù)的品質(zhì)和數(shù)量界定模糊。政府在與社會組織簽訂購買合同時，由于專業(yè)知識不足、信息不對稱、購買經(jīng)驗缺乏等原因，不能科學(xué)、準確、清晰地界定社會組織提供服務(wù)的數(shù)量、品質(zhì)和效果，使社會組織在服務(wù)過程中有機可乘，影響服務(wù)品質(zhì)。二是雙方涉及的權(quán)利義務(wù)模糊。作為供給方的社會組織，在合同中尚缺乏明確規(guī)定來保障社會組織合法權(quán)益的條款，使社會組織無法在提供服務(wù)的過程中獲得合法權(quán)益。三是違約責(zé)任界定不明確。由于在購買合同中對違約責(zé)任界定不清，當(dāng)發(fā)生一方或雙方違約情況時，就難以進行違約責(zé)任歸責(zé)，直接影響合同的執(zhí)行效果和公眾的合法權(quán)益。

（五）交流溝通障礙

在政府購買公共服務(wù)的過程中，往往會出現(xiàn)交流溝通不暢的情況。一方面，社會組織與政府協(xié)調(diào)磨合的機會較少，缺少溝通和理解，基層政府對一些社會組織的認同感和信任度較低，常常搞不清楚社會組織是做什么的，甚至擔(dān)心他們會成為不穩(wěn)定因素，害怕承擔(dān)政治風(fēng)險。另一方面，社會組織存在不如實反饋實際服務(wù)的情況。政府一般側(cè)重于“是否簽訂合同、合同給誰”的前期階段管理，對服務(wù)項目的執(zhí)行往往缺少有效的跟蹤監(jiān)管。如果社會組織不如實反饋服務(wù)信息，又缺少合理有效的磋商機制，就會影響購買服務(wù)的有效推進，服務(wù)效果也將大打折扣。

（六）購買公共服務(wù)的專業(yè)性

政府購買公共服務(wù)作為一種創(chuàng)新的公共治理方式，對政府相關(guān)部門工作人員的專業(yè)能力提出了新挑戰(zhàn)、新要求。一是具備專業(yè)的財務(wù)管理能力。政府購買公共服務(wù)涉及眾多項目，如果不具備一定的財務(wù)知識與管理能力，就難以進行精確的成本核算和制定出合適的價格，甚至?xí)狗?wù)外包后的政府支出不降反升。二是具備項目的管理監(jiān)督能力。如果政府的工作人員對于外包管理規(guī)則與程序、有效合規(guī)的績效監(jiān)督、標(biāo)準的績效評價體系、項目技術(shù)的掌握等不熟悉，對合同中潛在的風(fēng)險缺少明確清醒的認識，對項目的管理監(jiān)督就會困難重重。

（七）政府與社會組織的合作

要順利推進政府購買公共服務(wù)的進程，政府與社會組織的良好合作關(guān)系至關(guān)重要，但在實踐中，政社合作關(guān)系往往受到一些因素的制約。一方面，政府尚未徹底轉(zhuǎn)變治理理念。對于部分政府來說，對社會組織的認知度不高，信任度不高，加之治理理念短時間內(nèi)還不能徹底轉(zhuǎn)變，不愿意將原有的服務(wù)職能轉(zhuǎn)移。另一方面，政府不夠重視對社會組織的培育扶植。

二、政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險實證分析

本文基于層次分析法和模糊綜合評價法的基礎(chǔ)理論，以某省級政府部門為實證研究對象，分析評價政府在購買公共服務(wù)過程中的風(fēng)險因素。文中數(shù)據(jù)全部來源于對相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?、社會組織、政府職能部門的直接和間接調(diào)查，與社會組織、政府部門的管理人員以及部分高校專家進行的訪談。

本研究的問卷調(diào)查均采用特殊群體調(diào)查的方式。在層次分析的判斷矩陣部分，共發(fā)放20份問卷給相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜疫M行填寫，最終回收18份，回收率為90%。其中教授9人，副教授5人，講師4人，樣本具有較高的權(quán)威性。模糊綜合評價的問卷依托某省群團組織社會服務(wù)中心進行，該中心入駐了省內(nèi)100多個群團組織，目前是省內(nèi)政府購買公共服務(wù)的主要平臺。依托該群團組織社會服務(wù)中心，本研究共計發(fā)放評估問卷110份，回收104份，回收率為94.55%，具體的調(diào)研對象及其分布，見表1。

通過運用層次分析法與模糊綜合評價法兩種方法綜合計算，對某省級部門購買公共服務(wù)的風(fēng)險進行評價，得出最終風(fēng)險評價結(jié)果。

1.基于層次分析法的風(fēng)險評價權(quán)重計算

基于層次分析法，本文將政府購買公共服務(wù)風(fēng)險指標(biāo)的設(shè)置分為目標(biāo)層、準則層I和準則層II，見圖2。

其中準則層Ⅰ中包含A1：合同有關(guān)風(fēng)險和A2：監(jiān)管有關(guān)風(fēng)險。根據(jù)專家的打分結(jié)果得出判斷矩陣（見表2）。

根據(jù)AHP的計算方法，可以算出此判斷矩陣的特征向量（即權(quán)重）為：W=（0.5，0.5）。

針對準則層Ⅱ中各個維度的權(quán)重計算過程與準則層Ⅰ相類似，因此，可構(gòu)建與合同有關(guān)風(fēng)險因素的判斷矩陣以及與監(jiān)管有關(guān)風(fēng)險的判斷矩陣。分別表述如下：

（1）與合同有關(guān)風(fēng)險的權(quán)重計算。根據(jù)圖2中的層級建構(gòu)，與合同有關(guān)的風(fēng)險由服務(wù)的購買標(biāo)準、服務(wù)的可測量性、政府對投標(biāo)者的選擇偏好、購買合同的完整性等四個維度構(gòu)成，根據(jù)專家的打分結(jié)果得出判斷矩陣，見表3。

其中，B1：服務(wù)的可測量性；B2：服務(wù)的購買標(biāo)準；B3：政府對投標(biāo)者的選擇偏好；B4：購買合同的完整性。

（2）與監(jiān)管有關(guān)分析的權(quán)重計算。根據(jù)圖2中的層級建構(gòu)，與監(jiān)管有關(guān)的風(fēng)險由購買服務(wù)的專業(yè)性、交流溝通障礙、政府與社會組織的合作等三個主要維度構(gòu)成，根據(jù)專家的打分結(jié)果得出判斷矩陣，見表4。

其中，C1：購買服務(wù)的專業(yè)性；C2：交流溝通障礙；C3：政府與社會組織的合作。

根據(jù)上文介紹的計算方法，可以算出上述兩個判斷矩陣的特征向量（即權(quán)重）為：

W1=（0.0624，0.0697，0.2404，0.6275）

W2=（0.0882，0.2431，0.6687）

通過前文分析，指標(biāo)層主要包括準則層下的具體操作維度，并且每個維度中的操作指標(biāo)都是從不同方面反映幾個維度的，根據(jù)專家的打分，認為指標(biāo)層的兩兩對比的重要程度均相等，因此均為1，并根據(jù)上述計算流程，最終獲得七個指標(biāo)層指標(biāo)維度的權(quán)重向量為：

服務(wù)的可測量性：W11= （0.33，0.33，0.33）

服務(wù)的購買標(biāo)準：W12= （0.25，0.25，0.25，0.25）

政府對投標(biāo)者的選擇偏好：W13= （0.25，0.25，0.25，0.25）

購買合同的完整性：W14= （0.33，0.33，0.33）

購買服務(wù)的專業(yè)性：W21= （0.5，0.5）

交流溝通障礙：W22= （0.33，0.33，0.33）

政府與社會組織的合作：W23= （0.33，0.33，0.33）

2.政府購買公共服務(wù)風(fēng)險模糊綜合評價

根據(jù)模糊綜合評價的要求，需要按照評價過程建立評價因素集，其建立過程見表5。

以評價者對評價對象可能做出的各種總的評價結(jié)果為元素建立評語集，本研究設(shè)置評語等級數(shù)為 5，即評語集為：

V={V1，V2，V3，V4，V5}

（V：評語集合；V1：非常不好=5 ；V2：不好=4 ；V3：一般=3 ；V4：好=2 ；V5：非常好=1）

其中，服務(wù)的可測量性單因素模糊綜合評價（其中的結(jié)果是根據(jù)本研究調(diào)查問卷的描述統(tǒng)計結(jié)果得來）。

R11=0.019 0.08 0.0327 0.452 0.1150.01 0.067 0.288 0.423 0.2120.049 0.117 0.379 0.34 0.117

提取服務(wù)的可測量性的權(quán)重向量：W11= （0.33，0.33，0.33）

本文采用加乘的模糊合成算子，計算綜合評價值：

計算綜合評價分數(shù)：

VW=（V1，V2，V3，V4，V5）T=（5，4，3，2，1）T

因此最終得分F11=B11*VWT=2.45

其中，針對其他因素評價結(jié)果的計算結(jié)果均與服務(wù)的可測量性的計算過程相似，因此不再逐一描述各因素的計算過程。

最終的計算結(jié)果分別為：F12= 2.26，F(xiàn)13= 2.73，F(xiàn)14= 2.57，F(xiàn)21= 2.72，F(xiàn)22=2.5，F(xiàn)23=2.51。

針對與合同有關(guān)風(fēng)險以及與監(jiān)管有關(guān)風(fēng)險的二級模糊綜合評價過程與前述計算服務(wù)的可測量性單因素模糊綜合評價過程相似。

R1=B11B12B13B14=0.03 0.09 0.33 0.4 0.150.01 0.06 0.29 0.46 0.180.06 0.16 0.35 0.32 0.010.02 0.12 0.38 0.38 0.09

合同有關(guān)風(fēng)險的權(quán)重向量為：W1=（0.0624，0.0697，0.2404，0.6275）

因此，計算綜合評價分數(shù)：

VW=（V1，V2，V3，V4，V5）T=（5，4，3，2，1）T

最終得分：F1=B1*VTW=2.53。重復(fù)上一過程，可以得到與監(jiān)管有關(guān)風(fēng)險綜合評價為：F2=2.53。

對于政府購買公共服務(wù)總體風(fēng)險的評價計算過程與前文描述基本一致，以下僅報告最終結(jié)果，即政府購買公共服務(wù)總體風(fēng)險最終得分為：F=2.57。

各維度的風(fēng)險得分以及相關(guān)風(fēng)險評價結(jié)果，見表6。

由上述分析可知，該省級政府部門購買公共服務(wù)的風(fēng)險總得分為2.57。其中，政府對投標(biāo)者的選擇偏好和購買服務(wù)的專業(yè)性兩項因素得分為2.73和2.72，高于政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險總得分，表示此兩項關(guān)鍵風(fēng)險因素的風(fēng)險較高，應(yīng)對政府的尋租行為以及專業(yè)能力不足的風(fēng)險加以重視。而服務(wù)的可測量性與服務(wù)的購買標(biāo)準的得分分別為2.45和2.26，低于政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險總得分，說明此兩項可能出現(xiàn)的風(fēng)險較低，可進一步推動政府購買公共服務(wù)評價工具和評價標(biāo)準的科學(xué)化。

三、政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范路徑

通過對政府購買公共服務(wù)的實證分析，可以從以下三個方面來防范政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險。

（一）增強政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險管理意識

要有效防范政府向社會組織購買公共服務(wù)可能發(fā)生的風(fēng)險，首先就要求政府工作人員具有風(fēng)險管理意識。一是強化政府合同管理者的行政倫理。作為公共服務(wù)的購買方，在購買服務(wù)的過程中，要不斷樹立法治、公平、責(zé)任、服務(wù)意識，以群眾的需求為導(dǎo)向，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，讓群眾享受邊界公平可及的公共服務(wù)。二是強化政府合同管理者的責(zé)任意識。政府向社會組織購買公共服務(wù)的核心問題是責(zé)任如何落實。在購買服務(wù)的過程中，政府不僅要繼續(xù)承擔(dān)傳統(tǒng)意義上的公共責(zé)任，還要對社會組織提供服務(wù)的能力和效果負責(zé)，這就需要堅強有力的責(zé)任意識。三是強化政府合同管理者的危機意識。政府采購部門和公共部門人員在購買服務(wù)和提供服務(wù)的過程中要時刻保持危機意識，居安思危，一旦發(fā)現(xiàn)風(fēng)險的苗頭，要積極面對、回應(yīng)和解決。

（二）提升政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范能力

在購買公共服務(wù)的過程中，行政風(fēng)險還有許多值得深思的盲點，改進風(fēng)險防范能力需要不斷加以給力。一是增強政府議程設(shè)定能力。公共服務(wù)采購部門及其行政人員必須具備議程設(shè)定能力，科學(xué)合法地吸納、甄別、引導(dǎo)、管理、監(jiān)督公共服務(wù)供給商，在紛繁復(fù)雜的實施流程中保障公共服務(wù)形成的質(zhì)量、數(shù)量和效果。二是提高政府購買公共服務(wù)的合同管理能力。開展公共服務(wù)采購必須把合同管理擺在重要位置，尤其是采購管理崗位的行政人員必須懂得如何擬定合同、簽訂合同、實施合同以及監(jiān)督合同。三是提高政府購買公共服務(wù)的危機化解能力。危機化解能力是政府風(fēng)險防范能力的核心能力。從宏觀層面上看，需要完備的危機處置預(yù)案，并具備化解危機的資源，從微觀層面上看，要求相關(guān)部門及人員有隨時應(yīng)對壓力挑戰(zhàn)的信心勇氣和消除危機負面影響的工作方式及手段。

（三）健全政府購買公共服務(wù)的監(jiān)督評價機制

政府購買公共服務(wù)不僅要行為過程的合法正當(dāng)，更要關(guān)注投入產(chǎn)出的效率和效益，也就是對結(jié)果也要有監(jiān)督評價。一是對政府購買公共服務(wù)全過程進行動態(tài)管理和跟蹤評價。引入紀實機制，記錄下公共服務(wù)購買的全過程，為問題的逆向查擺提供必要依據(jù)。引入自查機制，讓每一個行為動作的做出都有 “回頭看”，體現(xiàn)審慎的態(tài)度及精神。二是對社會組織履行合同進行有效監(jiān)督和服務(wù)對象回訪，包括組成監(jiān)督小組深入公共服務(wù)生產(chǎn)全過程，搭建經(jīng)濟審計、責(zé)任審計、管理審計等多方位的審計監(jiān)管體系，暢通政府、社會組織、群眾的信息溝通渠道等。三是構(gòu)建政府購買公共服務(wù)的績效評價體系。評價政府購買公共服務(wù)的效率，包括收益的衡量、成本的預(yù)算等，以衡量政府是否在盡可能控制了成本的情況下購買到了優(yōu)質(zhì)有效的服務(wù)。評價政府購買公共服務(wù)的效果，包括公共服務(wù)的質(zhì)量、群眾的滿意度和認同度，以衡量社會組織提供的公共服務(wù)是否滿足了公眾的需求。

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（責(zé)任編輯 吳曉妹）