關(guān)于推進(jìn)昆明預(yù)算制度管理改革的思考

摘 要：財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財(cái)稅體制改革是全面深化改革的著眼點(diǎn)和突破口。本文立足于昆明市推進(jìn)預(yù)算制度管理改革實(shí)況，總結(jié)歸納預(yù)算制度管理改革的做法和成效，分析當(dāng)前改革過程中遇到的瓶頸和難點(diǎn)，提出深化全口徑預(yù)算管理等深化改革的工作思路。

關(guān)鍵詞：財(cái)稅體制改革；預(yù)算管理制度；全口徑預(yù)算；零基預(yù)算；專項(xiàng)資金

一、昆明市預(yù)算管理制度改革的主要做法

（一）強(qiáng)化源頭管理，提高預(yù)算編制的完整性

一是推進(jìn)全口徑預(yù)算編制管理。2015年，正式編制一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算“四本預(yù)算”，政府所有收支全部納入預(yù)算管理，做到預(yù)算一個(gè)“盤子”、收入一個(gè)“籠子”、支出一個(gè)“口子”。二是加大一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算的統(tǒng)籌力度，增強(qiáng)政府調(diào)控能力。三是推動中期財(cái)政規(guī)劃管理，編制三年滾動預(yù)算，年度規(guī)劃實(shí)施總額控制，新增以及調(diào)整項(xiàng)目支出金額原則不得超過規(guī)劃總額的30%；四是編制中央和省補(bǔ)助預(yù)算，提前對上級補(bǔ)助進(jìn)行預(yù)測，納入年度預(yù)算編制；五是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，設(shè)立預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2016年首次動用調(diào)節(jié)基金用于彌補(bǔ)預(yù)算執(zhí)行收支缺口，確保收支平衡。

（二）強(qiáng)化預(yù)算編審，提高預(yù)算編制科學(xué)性

一是轉(zhuǎn)變預(yù)算審核重點(diǎn)，以財(cái)政支出政策為重點(diǎn)，實(shí)行單位審核、中介評審和預(yù)算編審領(lǐng)導(dǎo)小組復(fù)審機(jī)制，近三年市本級累計(jì)審減預(yù)算203.26億元，占累計(jì)申報(bào)數(shù)的28%；二是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。連續(xù)兩年一般性支出壓縮10%，市本級部門一般性支出從2014年13.93億元下降到2017年12.11億元，年均下降3.3%；連續(xù)兩年專項(xiàng)支出壓縮30%，集中保障和改善民生。2017年全市財(cái)政民生支出583.5億元，占一般公共預(yù)算支出的75%，比上年提高了2.6個(gè)百分點(diǎn)。三是深化轉(zhuǎn)移支付改革。遵循“增一般、減專項(xiàng)、促監(jiān)管、提績效”，市對下一般性轉(zhuǎn)移支付占比已從2014年的36.1%提高到2016年的44.3%；歸并同類專項(xiàng)資金，由原來53項(xiàng)整合為23項(xiàng)。四是加強(qiáng)存量資金管理。結(jié)轉(zhuǎn)超過2年仍未使用完畢的資金，由財(cái)政收回統(tǒng)籌，近年收回統(tǒng)籌使用34.14億元。

（三）硬化預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性

一是嚴(yán)格執(zhí)行市人代會審查批準(zhǔn)的預(yù)算；規(guī)范預(yù)算執(zhí)行管理，對于執(zhí)行中新增支出都要從部門歷年結(jié)余和當(dāng)年預(yù)算中調(diào)劑解決；二是深化國庫支付管理。2013-2016年市本級直接支付年均增長10%，公務(wù)卡決算年均增長13%。三是加強(qiáng)政府采購管理，2013-2016年政府采購資金109.27億元，資金年均節(jié)約率11.6%。

（四）強(qiáng)化監(jiān)督審計(jì)，提高財(cái)政資金運(yùn)行規(guī)范性

一是加強(qiáng)監(jiān)督檢查。對全市共計(jì)2729家行政事業(yè)單位進(jìn)行資產(chǎn)清查；對全市781個(gè)黨政機(jī)關(guān)、1311個(gè)事業(yè)單位、88個(gè)人民團(tuán)體、130戶國有企業(yè)“小金庫”治理開展檢查。對全市173家行政事業(yè)單位和31家國有企業(yè)大額資金使用決策制度進(jìn)行重點(diǎn)抽查。二是強(qiáng)化預(yù)算審計(jì)。2015年-2017年，對市本級財(cái)政及31個(gè)部門預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)務(wù)收支進(jìn)行了審計(jì)；三是完善預(yù)決算信息公開。在市財(cái)政局門戶網(wǎng)站上開設(shè)信息公開平臺，按統(tǒng)一口徑、時(shí)間、格式、方式“四統(tǒng)一”要求，市級政府預(yù)算和99家一級預(yù)算單位部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)在平臺上集中公開。

（五）加強(qiáng)績效管理，提高財(cái)政運(yùn)行和資金使用有效性

一是注重制度建設(shè)。強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，先后出臺了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績效管理的實(shí)施意見》等基礎(chǔ)性制度；完善操作辦法。先后出臺了《昆明市預(yù)算績效管理暫行辦法》等具體操作制度10多個(gè)。二是完善管理體系。全市預(yù)算績效管理工作實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)明確”、“兩個(gè)覆蓋”、“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即明確各部門是預(yù)算績效管理的責(zé)任主體；在管理對象上，覆蓋了所有預(yù)算部門和使用政府性資金的市屬國有企業(yè)，在評價(jià)對上上，覆蓋了全部各類政府性資金；績效管理由單一的事后評價(jià)向事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)的全過程預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)變，由單純的項(xiàng)目支出績效管理拓展到部門整體支出績效和政策、制度績效管理轉(zhuǎn)變，由單獨(dú)的財(cái)政資金績效評價(jià)向縣級財(cái)政管理綜合績效評價(jià)轉(zhuǎn)變。

三是注重實(shí)際運(yùn)用。2017年，對30個(gè)市級部門整體支出和55項(xiàng)市本級專項(xiàng)資金開展重點(diǎn)評價(jià)，對164個(gè)項(xiàng)目85.9億專項(xiàng)資金實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)控，首次對75個(gè)市級部門、縣（市）區(qū)和開發(fā)（度假）區(qū)預(yù)算績效管理開展了目標(biāo)考核；強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用，對于績效評價(jià)結(jié)果為“中”的項(xiàng)目，扣減下一年度同類項(xiàng)目資金預(yù)算10%。

二、預(yù)算制度管理改革面臨的難點(diǎn)

（一）預(yù)算工作站位還存在差距。有的部門仍然存在“基數(shù)加增長”的慣性思維，部分項(xiàng)目支出存在固化現(xiàn)象，專項(xiàng)資金整合流于形式。

（二）規(guī)劃引領(lǐng)作用沒有充分發(fā)揮。雖然制定了中期財(cái)政規(guī)劃，但僅僅是數(shù)字和項(xiàng)目羅列；有的部門臨時(shí)議事多、宏觀謀劃少，沒有真正發(fā)揮規(guī)劃對年度預(yù)算的引領(lǐng)作用。

（三）預(yù)算編制細(xì)化程度不夠。大部份單位預(yù)算編制范圍僅限于市本級安排部分，未將上級補(bǔ)助足額納入；項(xiàng)目預(yù)算編制比較粗放，支出內(nèi)容不清晰。

（四）預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅性不夠。仍有部門頻繁反映零星追加事項(xiàng)，影響預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和約束力。

（五）項(xiàng)目管理精準(zhǔn)度不夠。項(xiàng)目管理精準(zhǔn)度不夠、適用性不強(qiáng)、有效性不足問題較突出，不同程度存在預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”和資金閑置問題。

（六）轉(zhuǎn)移支付制度改革推進(jìn)落實(shí)不力。因素法分配作用未真正發(fā)揮，“重分配、輕管理”觀念依然存在，資金使用不規(guī)范、資金效益不高等現(xiàn)象仍然存在。

（七）預(yù)算績效管理有待加強(qiáng)。部門績效意識不強(qiáng)、目標(biāo)編制不實(shí)、自評流于形式等問題比較突出，績效目標(biāo)編制、審核流程不規(guī)范，績效目標(biāo)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制不完善。

三、改進(jìn)預(yù)算管理制度的措施建議

（一）深化全口徑預(yù)算管理改革

一是加強(qiáng)三本預(yù)算統(tǒng)籌銜接。增強(qiáng)政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算與一般公共預(yù)算之間的銜接，加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度，將市本級國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般預(yù)算的比例達(dá)到30%。

二是加強(qiáng)非稅收入管理。規(guī)范收入預(yù)算編制，特別是事業(yè)單位的國有資產(chǎn)出租、出借收入要全部納入預(yù)算管理；編實(shí)編牢支出預(yù)算，以項(xiàng)目方式細(xì)化編制成本性支出預(yù)算；加強(qiáng)統(tǒng)籌使用，優(yōu)先用于保障和改善民生。

（二）深化零基預(yù)算改革

一是嚴(yán)格審核把關(guān)。對部門原有各項(xiàng)開支重新進(jìn)行核實(shí)細(xì)化，結(jié)合“吃空餉”專項(xiàng)整治情況對基本支出基礎(chǔ)信息進(jìn)行全面清理，根據(jù)最新數(shù)據(jù)測算編制部門人員支出和公用經(jīng)費(fèi)，確保信息的及時(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性。

二是改革項(xiàng)目支出管理模式。建立財(cái)政資金“能進(jìn)能退”的決策機(jī)制，以項(xiàng)目上年執(zhí)行績效為標(biāo)準(zhǔn)，重新評估其必要性和可行性，重新細(xì)化支出數(shù)額，對于到期項(xiàng)目和政策目標(biāo)已完成的項(xiàng)目，一律不再安排；認(rèn)真落實(shí)輕重緩急原則，市委市政府近三年確定重點(diǎn)事項(xiàng)排序要靠前。

三是明晰公共財(cái)政保障范圍。調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障“三?！必?zé)任落實(shí)，重點(diǎn)保障教育、衛(wèi)生、社會保障、科技、扶貧攻堅(jiān)等重點(diǎn)支出以外，都要立足市場解決。

四是認(rèn)真貫徹中央工作要求。不折不扣落實(shí)好中央關(guān)于清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)的精神，徹底打破部分項(xiàng)目支出只增不減的分配格局。

（三）深化專項(xiàng)資金管理改革

一是要加大清理整合力度。進(jìn)一步擴(kuò)大清理范圍，堅(jiān)決取消“小、散、亂”，全面整合投向相近、政策目標(biāo)相似的專項(xiàng)資金，切實(shí)解決財(cái)政資金“碎片化”問題。

二是嚴(yán)格執(zhí)行到期政策清理退出機(jī)制。凡屬于政策到期的專項(xiàng)資金，清理后一律退出，對確有必要重新設(shè)立的嚴(yán)格按程序辦理，對不屬于部門職責(zé)或市級財(cái)政事權(quán)范圍的以及市場能有效發(fā)揮作用的領(lǐng)域，不得安排項(xiàng)目支出。

三是加大存量資金盤活力度。對年末存量資金規(guī)模較大的部門，下年將減少預(yù)算資金安排；對上年預(yù)算安排又結(jié)轉(zhuǎn)下一年度仍未使用完畢的資金，一律收回預(yù)算統(tǒng)籌；對于執(zhí)行進(jìn)度較慢的部門項(xiàng)目預(yù)算，實(shí)行“限期留用、到期收回”的考核機(jī)制，對收回來的存量資金將及時(shí)撥付使用，避免二次沉淀。

四是改革完善資金分配制度。積極推行和完善資金分配辦法“因素法分配”或“競爭性分配”，將任務(wù)完成情況、績效考核結(jié)果作為資金分配的重要因素。

五是加強(qiáng)項(xiàng)目儲備建設(shè)。改變以往在編制環(huán)節(jié)集中立項(xiàng)的做法，將立項(xiàng)納入日常管理；嚴(yán)格項(xiàng)目入口關(guān)，提前做好項(xiàng)目論證、前期準(zhǔn)備等工作，確保預(yù)算批復(fù)后能夠及時(shí)撥付。

六是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重。降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重，將更多的財(cái)政資金分配權(quán)交給基層，切實(shí)做到簡政放權(quán)。

（四）深化預(yù)算績效管理改革

一是強(qiáng)化績效主體責(zé)任。進(jìn)一步壓實(shí)市級主管部門的主體責(zé)任，切實(shí)將“花錢必問效、無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念貫穿到財(cái)政管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，將預(yù)算績效管理與預(yù)算執(zhí)行、決算以及預(yù)算審查有機(jī)融合。

二是強(qiáng)化績效目標(biāo)管理。將績效目標(biāo)作為項(xiàng)目入庫的前置條件，凡是沒有設(shè)定績效目標(biāo)或績效目標(biāo)設(shè)定不符要求的項(xiàng)目一律不得進(jìn)入項(xiàng)目庫，也不得安排預(yù)算。

三是推行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制度。改變績效目標(biāo)管理由財(cái)務(wù)人員代辦的方式，明確項(xiàng)目責(zé)任單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人主體責(zé)任。

四是強(qiáng)化績效目標(biāo)應(yīng)用。建立專項(xiàng)資金退出機(jī)制，對績效目標(biāo)已實(shí)現(xiàn)、資金整體使用效益不高、績效不明顯等情況，對專項(xiàng)資金進(jìn)行調(diào)整或撤銷。同時(shí)，完善責(zé)任追究機(jī)制，對因故意或過失導(dǎo)致預(yù)算績效管理未達(dá)到要求的實(shí)施問責(zé)。

（五）深化預(yù)算公開制度改革

一是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。強(qiáng)化預(yù)算公開的主體責(zé)任，注意把握好時(shí)間、范圍和程度三個(gè)層面，進(jìn)一步細(xì)化完善公開內(nèi)容，擴(kuò)大公開范圍，并做好輿論宣傳和解釋工作。

二是完善公開制度。加強(qiáng)對政府采購信息、國有資產(chǎn)占用情況、預(yù)算績效公開的統(tǒng)一和規(guī)范；積極推進(jìn)重點(diǎn)項(xiàng)目文本信息公開。

三是加強(qiáng)跟蹤督促。完善市級預(yù)算公開工作動態(tài)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對部門預(yù)算公開工作事前、事中、事后的監(jiān)督，確保預(yù)算公開工作落到實(shí)處，切實(shí)提升預(yù)算透明度。

（六）深化中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)財(cái)政發(fā)展的前瞻性

牢固樹立“先規(guī)劃后預(yù)算”的理念，從關(guān)注具體項(xiàng)目安排轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)部門職能和政府公共政策目標(biāo)，突出預(yù)算的資源整合效應(yīng)、政策工具作用和發(fā)展規(guī)劃功能。繼續(xù)編制三年滾動中期財(cái)政支出規(guī)劃，凡未編入規(guī)劃的支出項(xiàng)目，年度預(yù)算不予安排，新增支出需求原則上在支出規(guī)劃規(guī)模內(nèi)通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)解決。

參考文獻(xiàn)：

[1]張德勇.分稅制實(shí)施以來的政府預(yù)算管理制度改革.地方財(cái)政研究2015，（02）.

[2]改進(jìn)預(yù)算管理制度奠定現(xiàn)代財(cái)政制度基礎(chǔ)—財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就深化預(yù)算管理制度改革答記者問.中國財(cái)政2014，（10）.

[3]韋森.政府預(yù)算管理制度建設(shè)與國家治理體系現(xiàn)代化.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)2015，（01）.

[4]黃海燕.加快實(shí)施規(guī)范透明的預(yù)算管理制度.宏觀經(jīng)濟(jì)管理2015.（02）.

作者簡介：

陳曼，昆明市財(cái)政科研所。