關(guān)于我國《節(jié)約能源法》的立法思考

朱華鋒

能源不僅是人們生產(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)，同時(shí)也是社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障，是人類社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展不可缺少的要素。能源資源是有限的，大部分能源為不可再生能源，為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和持續(xù)發(fā)展，必須使人們充分、合理利用能源，發(fā)揮能源資源最大限度的效益，杜絕能源浪費(fèi)和非法使用能源的行為。因此，制定統(tǒng)一的法律規(guī)范就顯得頗為重要。通過對(duì)我國能源現(xiàn)狀的理論與實(shí)證研究，并借鑒國外節(jié)能立法的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國《節(jié)約能源法》存在的問題進(jìn)行研究，提出改進(jìn)與完善的建議，推動(dòng)能源節(jié)約型社會(huì)的構(gòu)建。

能源工業(yè)迅速發(fā)展，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的基礎(chǔ)，人類的生產(chǎn)生活已經(jīng)離不開能源。我國雖然能源資源總量豐富，但因分布不均衡，利用率低，人均擁有量低；再加上能源資源利用方式不合理，造成資源浪費(fèi)，我國正面臨能源資源枯竭的問題。因此，完善節(jié)能立法，建立資源節(jié)約型社會(huì)，貫徹節(jié)約資源的基本國策，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展刻不容緩。我國于2008年4月1日實(shí)施了新的《節(jié)約能源法》，較之前有了很大改進(jìn)，但仍有不完善之處?？v觀國內(nèi)外能源利用現(xiàn)狀，借鑒國外尤其是日本的節(jié)能立法經(jīng)驗(yàn)，建議對(duì)我國現(xiàn)有的《節(jié)約能源法》進(jìn)一步完善，細(xì)化激勵(lì)措施，鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與，全民節(jié)能；增加積極應(yīng)對(duì)氣候變化的具體措施；加大對(duì)農(nóng)村節(jié)能的投入和支持等。

一、我國節(jié)能立法以及存在的問題

能源問題是當(dāng)今社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展要考慮的頭等大事。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化、城市化加速，能源資源的消耗日益擴(kuò)大，又加上普遍存在不合理利用的現(xiàn)象，我國正面臨著能源資源枯竭的問題。要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、快速增長，必須建立資源節(jié)約型社會(huì)，各行各業(yè)共同努力，社會(huì)公眾參與，實(shí)現(xiàn)合理利用能源。要想能源發(fā)展，堅(jiān)持立法先行。只有制定了統(tǒng)一的法律規(guī)范，進(jìn)行系統(tǒng)的節(jié)能立法，明確各主體的權(quán)利義務(wù)，才能真正落實(shí)節(jié)約資源的基本國策，實(shí)現(xiàn)能源的可持續(xù)利用。

一方面，我國現(xiàn)有的節(jié)能立法體系不夠完善。首先，能源基本法缺位，能源法體系十分不完備，缺少基本規(guī)范和方向引導(dǎo)，造成具體的能源部門法存在缺位和不完備的問題。其次，相關(guān)的節(jié)能單行法存在缺失，規(guī)定不夠完備，在《節(jié)水法》、《節(jié)材法》等方面還都是空白狀態(tài)。最后，還存在關(guān)于能源安全和石油儲(chǔ)備方面的法律保障缺位，對(duì)資源開發(fā)的規(guī)制不夠等問題。另一方面，我國的能源利用結(jié)構(gòu)存在問題，能源利用方式不合理，利用效率低，而缺少關(guān)于優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的法律；現(xiàn)行法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，多為原則性規(guī)范，缺少明確、具體的，操作性強(qiáng)的法律規(guī)范，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)亟待出臺(tái)。

二、國外節(jié)能立法的經(jīng)驗(yàn)

我國目前的節(jié)能法主要規(guī)范工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的能源利用，而對(duì)其他領(lǐng)域以及生活消費(fèi)的能源利用規(guī)定不足。而國外許多國家的節(jié)能立法越來越重視對(duì)其他行業(yè)領(lǐng)域的規(guī)范，如德國《節(jié)約能源法》有專門關(guān)于建筑行業(yè)節(jié)約能源的規(guī)定，規(guī)定建筑開發(fā)商必須在購房者購房時(shí)出具“能源消耗證明”，列明出售的住宅每年的能耗情況，提高建筑行業(yè)的能源消耗透明度。

尤其值得借鑒的是日本的節(jié)能經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)歷了社會(huì)變革以后，日本的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也產(chǎn)生了演變，與此同時(shí)，能源結(jié)構(gòu)也經(jīng)歷了從高耗能產(chǎn)業(yè)向節(jié)能型產(chǎn)業(yè)發(fā)展演變的過程，故對(duì)于節(jié)約能源的成功經(jīng)驗(yàn)，日本可以說是最值得借鑒的一個(gè)國家。結(jié)合中國能源發(fā)展的基本國情，同時(shí)借鑒日本關(guān)于節(jié)能立法的有效方法和基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國盡快渡過能源危機(jī)，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，建立資源節(jié)約型社會(huì)有重要意義。我們必須以辯證和發(fā)展的的眼光，從完善節(jié)能立法人手提出應(yīng)對(duì)目前能源現(xiàn)狀的對(duì)策。

三、我國《節(jié)約能源法》存在的不足

為了適應(yīng)能源發(fā)展的現(xiàn)狀，2008年4月1日施行了新修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》。修訂后的節(jié)能法較原有的有一定程度的改進(jìn)和發(fā)展。盡管如此，修訂后的《節(jié)約能源法》仍存在許多不完善之處。

（一）對(duì)社會(huì)公眾參與節(jié)能的規(guī)定不足

節(jié)約型社會(huì)建設(shè)需要社會(huì)各個(gè)主體、各行各業(yè)參與，而不是單單靠某一方。因此，僅僅由政府唱獨(dú)角戲是不夠的，公眾參與節(jié)能是建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)的基礎(chǔ)條件?！豆?jié)約能源法》應(yīng)當(dāng)建立起完善的社會(huì)公眾參與制度，制定相關(guān)政策，提供具體的的參與渠道渠道，使社會(huì)公眾能夠充分、有效和地參與到節(jié)約能源中。修訂后的節(jié)能法雖然對(duì)公眾參與節(jié)能初步進(jìn)行了規(guī)定，但是仍存在不足和應(yīng)當(dāng)完善的地方。例如《節(jié)約能源法》是第8條、第9條的規(guī)定，體現(xiàn)的主要是被動(dòng)參與和事后參與，而對(duì)于主動(dòng)參與和事前參與的規(guī)定仍然空白。第8條對(duì)公眾參與節(jié)能的規(guī)定主要停留在國家開展節(jié)能宣傳和教育，普及知識(shí)，培養(yǎng)節(jié)能意識(shí)層面，主要是原則性和提倡性規(guī)定，并且屬于公眾被動(dòng)接受，并不是主動(dòng)積極參與，且實(shí)施效果并不明顯。第9條主要反映了社會(huì)公眾對(duì)節(jié)能的時(shí)候監(jiān)督，并且參與程度不高，可操作性不強(qiáng)。

（二）對(duì)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化和執(zhí)行強(qiáng)制力不足

《節(jié)約能源法》多為原財(cái)性規(guī)定，其法律規(guī)范缺乏可操作性，對(duì)于節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不夠細(xì)化，也沒有留給各級(jí)地方政府根據(jù)本地具體情況自主調(diào)整的權(quán)力。僅規(guī)定國家標(biāo)準(zhǔn)化行政主管部門可以制定有關(guān)的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)，沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的，國務(wù)院主管部門可以指定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于違反節(jié)能法的行為，處罰和應(yīng)對(duì)措施不夠完備，強(qiáng)制力和懲罰力度不夠，影響法律的權(quán)威性和執(zhí)行效果。

（三）缺少對(duì)“應(yīng)對(duì)氣候變化”的相關(guān)規(guī)定

氣候變化是當(dāng)前國際社會(huì)的熱點(diǎn)問題。近年來，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，氣候變化明顯，極端氣候頻發(fā)。為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，各國應(yīng)采取相應(yīng)措施，攜手共進(jìn)，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)綠色、低碳發(fā)展。我國作為人口大國和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的發(fā)展中國家更應(yīng)做好表率作用，積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化。尤其應(yīng)重視因過度消耗能源引起的全球變暖問題，研發(fā)節(jié)能技術(shù)，開發(fā)新能源，實(shí)現(xiàn)能源資源最大限度的合理利用，是應(yīng)對(duì)氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的一種十分重要的途徑。但是修訂后的節(jié)能法卻未對(duì)積極應(yīng)對(duì)氣候變化方面做出規(guī)定，未能順應(yīng)全球發(fā)展潮流。

（四）對(duì)農(nóng)村節(jié)能的問題未加以重視

農(nóng)村是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)能源是我國能源利用的重要組成部分。而修訂后的節(jié)能法只規(guī)定了鼓勵(lì)在農(nóng)村推廣可再生能源技術(shù)。如規(guī)定國家鼓勵(lì)、支持在農(nóng)村大力發(fā)展沼氣、推廣生物質(zhì)能、太陽能和風(fēng)能等可再生能源利用技術(shù)，按照科學(xué)規(guī)劃、有序開發(fā)的原則發(fā)展小型水力發(fā)電，推廣節(jié)能型的農(nóng)村住宅和爐灶等，鼓勵(lì)利用非耕地種植能源植物，大力發(fā)展薪炭林等能源林。除此之外，《節(jié)約能源法》并未對(duì)農(nóng)村節(jié)能的其他問題進(jìn)行明確具體的規(guī)定，如對(duì)不可再生能源現(xiàn)有利用方式的規(guī)范和對(duì)其改進(jìn)制定相應(yīng)的激勵(lì)措施，對(duì)農(nóng)村節(jié)能的重要性認(rèn)識(shí)不足。

四、對(duì)我國《節(jié)約能源法>的改進(jìn)和完善

（一）鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與節(jié)能，增加激勵(lì)措施

應(yīng)增加相應(yīng)規(guī)范，強(qiáng)化公眾的主動(dòng)參與、事前參與。由于我國人口眾多，文化教育水平參差不齊，公民意識(shí)不夠，社會(huì)公眾的節(jié)約能源全民參與意識(shí)比較淡薄。所以，培養(yǎng)公民的主動(dòng)參與意識(shí)至關(guān)重要。單純進(jìn)行宣傳和教育遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到全民參與節(jié)能的效果，應(yīng)在此之外注重培養(yǎng)公眾主動(dòng)意識(shí)，使公民同時(shí)注重社會(huì)利益和個(gè)人利益。另外，為公眾的參與提供保障，各級(jí)政府機(jī)關(guān)應(yīng)予以全力支持，開通廣泛的參與渠道，積極對(duì)公進(jìn)行反饋，保證參與效果。除此之外，還應(yīng)明確規(guī)定公眾節(jié)能的事前參與，實(shí)現(xiàn)參與的深度和廣度，從而充分調(diào)動(dòng)公眾的參與主動(dòng)性和積極性。

（二）增加對(duì)全球氣候變化積極應(yīng)對(duì)的規(guī)定

我國是人口大國、工業(yè)大國、能耗大國。由于工業(yè)化發(fā)展，全球能耗加速，生態(tài)環(huán)境日益惡化。在這樣的全球背景下，我國應(yīng)承擔(dān)起國際環(huán)境義務(wù)和國內(nèi)節(jié)能的雙重責(zé)任，首先應(yīng)立法明確規(guī)定積極應(yīng)對(duì)全球氣候變化，貫徹落實(shí)節(jié)約資源基本國策的內(nèi)容，以此順應(yīng)當(dāng)前發(fā)展需要，體現(xiàn)我國作為負(fù)責(zé)任大國所應(yīng)承擔(dān)的重任。

（三）加人對(duì)農(nóng)村節(jié)能的支持力度，做出相應(yīng)規(guī)定

在開發(fā)農(nóng)村可再生能源，使用節(jié)能技術(shù)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，應(yīng)考慮推動(dòng)全過程、全方位的農(nóng)村生產(chǎn)生活節(jié)能，從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，到農(nóng)產(chǎn)品加工，再到農(nóng)村生活，都規(guī)定節(jié)約能源的標(biāo)準(zhǔn)和措施，甚至可以具體到耕作節(jié)能，農(nóng)村養(yǎng)殖節(jié)能等方面。另外，開展農(nóng)業(yè)的清潔生產(chǎn)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，建設(shè)生態(tài)農(nóng)村、美麗鄉(xiāng)村，推動(dòng)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）對(duì)節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行具體化規(guī)定，加人執(zhí)行力度

節(jié)能立法應(yīng)突破籠統(tǒng)、概括的缺陷。在對(duì)《節(jié)約能源法》的完善上，應(yīng)對(duì)當(dāng)中原則性的規(guī)定進(jìn)行展開和細(xì)化，制定明確的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如關(guān)于農(nóng)村節(jié)能，公眾參與節(jié)能的規(guī)定，過于原則并且不夠全面。還要增加激勵(lì)措施，建立完善的激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各行各業(yè)參與節(jié)能的積極主動(dòng)性。最后要體現(xiàn)法律權(quán)威，加大執(zhí)行力度，增大違法《節(jié)約能源法》的強(qiáng)制執(zhí)行力。