世界銀行貸款項目執(zhí)行管理的分析與研究

肖靖煒 張小劍

摘要： 世界銀行（以下簡稱“世行”）貸款項目的建設(shè)周期分為：項目立項、項目準備、項目評估、項目談判、項目執(zhí)行與監(jiān)督、項目后評價六個階段。項目執(zhí)行管理是項目管理的一個重要組成部分，管理的好與壞將直接關(guān)系到項目的成敗，項目執(zhí)行管理覆蓋項目整個執(zhí)行期。本文以世行貸款項目湖北宜巴高速公路為例，重點闡述世行貸款項目執(zhí)行管理與監(jiān)測評價這一套行之有效的制度，可供我國工程建設(shè)投資管理借鑒。

Abstract： The construction period of the World Bank loan project is divided into six phases： project approval， project preparation， project evaluation， project negotiation， project implementation and supervision， and post-project evaluation. Project execution management is an important part of project management. Good or bad management will directly affect the success or failure of the project. Project execution management covers the entire implementation period of the project. This paper takes the Hubei Yiba Expressway which belongs to World Bank loan project as an example， focuses on the effective management and monitoring evaluation system of the World Bank loan project， which can be used for reference in China's engineering construction investment management.

關(guān)鍵詞： 中國項目；世界銀行貸款；高速公路；項目完工；后評價

Key words： China project；World Bank loan；expressway；project completion；post-evaluation

中圖分類號：F831 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）17-0057-02

0 引言

世界銀行成立于1944年，截止目前有189個成員國，員工來自170多個國家，在130多個地方設(shè)有辦事處。世界銀行集團是一個獨特的全球性合作伙伴，所屬五家機構(gòu)共同致力于尋求在發(fā)展中國家減少貧困和建立共享繁榮的可持續(xù)之道。世界銀行總結(jié)半個多世紀的項目貸款管理經(jīng)驗，堅持經(jīng)濟、有效、透明、的采購政策，在工程、貨物、咨詢服務的采購方面制訂出一套成熟和完善的行為規(guī)范。

2015年，筆者全過程負責編寫世行貸款項目湖北省宜昌至巴東高速公路（以下簡稱“宜巴高速”）項目完工報告及項目后評價。宜巴高速全長173.6km，項目總投資151.4億元，世行貸款額為1.5億美元（2008年折合人民幣10.5億元，占項目總投資的6.9%），剩余資金由國家資本金與國內(nèi)銀行貸款共同解決，宜巴高速地質(zhì)條件差，技術(shù)難點多，地域特色明，環(huán)保要求嚴，建設(shè)難度大，管理要求高。因此，根據(jù)筆者親身的工作實踐，歸納和總結(jié)了一些經(jīng)驗和體會，本文主要介紹世行貸款項目執(zhí)行管理與監(jiān)測的特點。

1 世行項目執(zhí)行的主要內(nèi)容

世行項目執(zhí)行的具體內(nèi)容，涉及項目招標采購、聘請咨詢服務、出國考察與培訓、貸款資金支付、配套資金的提供、項目管理機構(gòu)建設(shè)等諸多方面。對項目執(zhí)行的管理也就是對以上內(nèi)容進行系統(tǒng)、持續(xù)地監(jiān)督、檢查，以確保項目各部門內(nèi)容按計劃順利執(zhí)行。

1.1 項目的招標采購

宜巴高速項目的建設(shè)，主要是土建工程的施工招標及所需營運設(shè)備和建設(shè)材料的采購和安裝使用。世行規(guī)定，宜巴高速建設(shè)中的設(shè)備采購、土建施工招標一般都需要采用國際競爭性招標或世行同意的其它招標采購方式來進行。

1.2 貸款資金的支付與配套資金的提供

宜巴高速的執(zhí)行進度，最終反應出來的數(shù)據(jù)是貸款資金支付的多少以及配套資金使用的多少。貸款資金支付速度的快慢，取決于上述招標采購工作的進展速度。招標采購進展快，支付速度自然也就快了。宜巴高速貸款資金的支付，還存在著一個支付是否合格的問題，即用貸款資金支付的所有費用開支必須是符合世行貸款協(xié)定規(guī)定的開支，不屬規(guī)定內(nèi)容的貸款支付就屬于不合格支付。同時，由于世行只提供宜巴高速建設(shè)資金的一部分，因此，建設(shè)單位配套資金的及時、足額到位也是宜巴高速能否正常實施的一大制約因素。在此問題上，一要確保配套資金落實，二要保證支出合理，三要及時向世行報賬回補。

1.3 技術(shù)援助與培訓計劃的執(zhí)行

宜巴高速有一個與項目內(nèi)容相配合的技術(shù)援助（包括聘請咨詢專家與考察培訓等）和人員培訓計劃。這種軟件內(nèi)容的設(shè)置，是為了宜巴高速實施順利以及項目管理水平的提高，直接關(guān)系到整個項目的實施及效益的體現(xiàn)，盡管這部分內(nèi)容所占比例不大，但至關(guān)重要。

宜巴高速執(zhí)行的各項目內(nèi)容及其具體操作必須符合世行評估報告、可研報告的內(nèi)容及世行貸款法律文件和有關(guān)文件的規(guī)定，在項目執(zhí)行開始之前，制定詳細的實施計劃和時間安排，保證計劃和時間安排切實可行。除了上述要求外，世行在宜巴高速談判階段要求省級的交通主管部門建立有效的項目執(zhí)行管理機構(gòu)負責項目的實施，并且在貸款文件中明確為法律義務。

2 世行項目執(zhí)行管理的內(nèi)容與要求

對項目執(zhí)行的管理，世行貸款的法律協(xié)定和執(zhí)行計劃中明確要求世行和建設(shè)單位雙方都有責任。下面分別介紹世行和建設(shè)單位對宜巴高速執(zhí)行的管理。

2.1 世行對項目執(zhí)行的管理

世行對項目執(zhí)行的管理一向很重視。對世行主管項目的官員來講，在項目進入執(zhí)行階段后，如何管理好項目，使項目圓滿地完成并實現(xiàn)既定的目標，是非常具有挑戰(zhàn)性的任務。為此，世行方面對宜巴高速做了以下工作：

2.1.1 加強宜巴高速前期準備的質(zhì)量

這包括改進世行對湖北省鄂西貧困山區(qū)的援助戰(zhàn)略，加強對宜巴高速的經(jīng)濟分析，更好地吸收湖北省已完工的京珠湖北北段和南段、孝襄、十漫高速公路項目的經(jīng)驗、教訓，根據(jù)湖北省的政策情況和實際執(zhí)行能力合理地設(shè)計項目等。

2.1.2 加強對宜巴高速執(zhí)行的監(jiān)督檢查

項目執(zhí)行監(jiān)督檢查是世行項目管理的最重要的內(nèi)容之一，其目的就是確保項目的執(zhí)行符合既定的目標和貸款協(xié)定以及項目協(xié)定的要求，及時采取措施對項目進行任何必要的調(diào)整，獲取寶貴的項目執(zhí)行經(jīng)驗和教訓，以及為將來起草項目竣工報告作準備。為此，世行在宜巴高速準備期間，與建設(shè)單位商定項目監(jiān)督檢查計劃，通過審查建設(shè)單位定期提交的項目進度報告；一年二次定期派世行項目官員對宜巴高速進行現(xiàn)場調(diào)查與訪問，寫備忘錄報送世行管理層和建設(shè)單位；開展部門和國家項目大檢查；以及世行高級官員的訪問。

2.1.3 進行宜巴高速的中期調(diào)整

項目中期調(diào)整是在項目執(zhí)行到中期階段，世行和建設(shè)單位為保證項目目標的最終實現(xiàn)，對項目執(zhí)行進行中期審查的基礎(chǔ)上進行的調(diào)整。中期審查為世行和建設(shè)單位雙方檢查項目設(shè)計是否合理，項目執(zhí)行是否令人滿意提供了重要機會，成為世行和建設(shè)單位為改進和加強項目管理而采取的一項重要措施。為進行中期調(diào)整，世行配合對項目執(zhí)行的檢查，派團與建設(shè)單位商談調(diào)整問題。在世行團到來之前，建設(shè)單位做好調(diào)整方案的，供世行團審查，在世行團訪問結(jié)束后，雙方達成初步調(diào)整方案。隨后，建設(shè)單位根據(jù)初步方案，向世行正式提出中期審查報告和相應的調(diào)整申請。世行在收到建設(shè)單位的中期審查報告和相應的調(diào)整申請后，按照調(diào)整幅度的大小和內(nèi)部審批程序進行審查，最終通知建設(shè)單位是否批準調(diào)整方案。根據(jù)世行PAD文件，針對宜巴高速公路建設(shè)實際情況，世行原定的目標和中期調(diào)整如表1所示。

2.1.4 發(fā)揮代表處的作用

世行將宜巴高速執(zhí)行管理的責任，特別是項目檢查的責任更多地交給派駐借款國的代表處-湖北省交通運輸廳世界銀行貸款項目辦公室。通過讓代表處人員承但項目檢查、審查支付申請和采購文件等任務，世行既可加大對項目管理的力度，又簡化了手續(xù)，加快了項目的執(zhí)行。

2.1.5 發(fā)揮業(yè)務評價局和質(zhì)量監(jiān)控部門的作用

世行內(nèi)部的業(yè)務評價局和質(zhì)量監(jiān)控部門，可直接檢查世行項目管理的質(zhì)量，對項目的執(zhí)行管理發(fā)揮著重要作用，也是世行項目管理的重要組成部分。

2.2 建設(shè)單位對項目執(zhí)行的管理

相對于世行而言，建設(shè)單位不僅要負責項目的執(zhí)行，還要直接承擔項目執(zhí)行方方面面的管理工作。為使項目順利實施，盡早發(fā)揮效益和達到預期目標，建設(shè)單位應做好以下工作：

①促使項目盡早啟動；

②按照項目確定的執(zhí)行計劃和監(jiān)測指標，對項目的執(zhí)行進行監(jiān)督、檢查，這包括對世行貸款資金的使用、配套資金的提供與使用、招標采購與技援活動的執(zhí)行、項目執(zhí)行機構(gòu)的運轉(zhuǎn)情況的跟蹤、檢查，記錄、收集并保存完整的項目執(zhí)行及監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料。同時，接受世行對項目的檢查，按時向世行提交項目進度報告和執(zhí)行計劃；在世行派團來訪時，認真匯報項目執(zhí)行情況，聽取世行的建議，提出解決問題的方案；提出項目再調(diào)整和中期調(diào)整方案。

③運營階段，準備今后運營計劃并提交給世行，同世行一起，解決和處理項目執(zhí)行中遺留的問題，在項目完工后，要繼續(xù)配合世行，繼續(xù)對有關(guān)特定內(nèi)容進行跟蹤檢查。

3 結(jié)束語

與國內(nèi)項目不同，世行貸款項目的執(zhí)行并不僅僅是完成投資規(guī)模、將項目建成而已。在宜巴高速公路實施階段，業(yè)主單位的工作也是非常繁重的，除了滿足國內(nèi)的要求之外，還必須滿足世行對項目執(zhí)行的種種要求。但是，世行在宜巴高速公路的建設(shè)中起到了至關(guān)重要的作用，對項目周期、項目設(shè)計、項目實施及項目竣工采取全過程監(jiān)測，保證宜巴高速公路建設(shè)的質(zhì)量和進度，確保項目目標的實現(xiàn)并發(fā)揮項目最大效益，使宜巴高速公路在實施階段表現(xiàn)出極高的履約率和滿意度，為國內(nèi)的工程建設(shè)投資管理，提供了可借鑒的成功經(jīng)驗。

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