關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)和管理部門主動介入和全程參與PPP項目的工作建議

文/濮蕾 深圳市蕾奧規(guī)劃設(shè)計咨詢股份有限公司 廣東深圳 518049

1、現(xiàn)狀問題

1.1 我國PPP項目推進現(xiàn)狀

根據(jù)國家十三五規(guī)劃，我國城鎮(zhèn)化率由2014年的54%增至2020年的60%，由此帶來的投資需求約42萬億。原有城鎮(zhèn)化建設(shè)主要依賴土地財政的投融資體制弊端已顯現(xiàn)，難以持續(xù)，急需建立規(guī)范、透明的城市建設(shè)投融資機制。推廣使用PPP模式是支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要手段，不僅有利于吸引社會資本，拓寬城鎮(zhèn)化融資渠道，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，還是改進政府公共服務的重要舉措。自2014年起國家掀起PPP項目推廣的新一輪熱潮，進一步鼓勵拓展項目類型及適用范圍，國務院、財政部、發(fā)改委為保障PPP項目的順利執(zhí)行，通過立法和出臺了一系列框架性和指引性文件，以防控風險、保障多方利益。

目前我國市場上正在運作的PPP項目，其類型、運營目的及運作模式都在向多元化拓展，在更大程度上滿足公眾需求。項目類型從市政設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施，向流域整治、歷史文化保護、片區(qū)開發(fā)、保障性住房、教育、養(yǎng)老、文化、體育、生態(tài)保護保育等多元化拓展。項目運營目的由融資平臺轉(zhuǎn)向以優(yōu)化運營及管理技術(shù)水平，以更好保證公共利益。項目運作模式擺脫單一特許經(jīng)營模式，開拓外包類、私有化類等模式，實現(xiàn)PPP運作模式多元化，以滿足項目多樣性及其需求。

1.2 PPP推廣中存在的問題

從項目實踐情況看，PPP項目推廣規(guī)模擴張快，而簽約和開工率偏低。如果從政府自身工作角度檢視，主要存在如下問題。

（1）合作形式較為單一，合作領(lǐng)域有待推廣

（2）地方政府認知存在誤區(qū)，過于關(guān)注投融資方面

（3）項目運作環(huán)境存在不穩(wěn)定性，增加企業(yè)顧慮

（4）部分項目推進過于草率，欠缺識別與準備

（5）政府監(jiān)管不足，項目運作不規(guī)范

（6）部門協(xié)作缺失，項目協(xié)調(diào)不到位

（7）經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)PPP項目落地難

（8）片區(qū)綜合型PPP項目推進力度有待加強

2、對于城市規(guī)劃建設(shè)管理部門參與PPP項目的工作建議

從PPP的操作流程看，在項目識別和準備階段的物有所值評價和財政承受能力論證是關(guān)鍵；在項目采購階段政府與社會資本談判和簽署合同的過程中應充分保障公共利益；到了項目執(zhí)行階段應強調(diào)政府支付義務、績效監(jiān)管和履約管理；最后的項目移交階段則應對性能測試、資產(chǎn)交割等嚴格把關(guān)，以保證移交項目的質(zhì)量。

針對當前PPP項目推廣和運作中存在的問題，結(jié)合PPP流程中注意事項和國內(nèi)外先進經(jīng)驗，建議政府部門應當一方面通過項目策劃和捆綁保證企業(yè)適當盈利；加強政府誠信建設(shè)和法制建設(shè)；發(fā)揮政府優(yōu)勢分擔相應的風險、引入退出機制，以消除企業(yè)“投錢易、賺錢難”“進來易、退出難”眾多顧慮，提高項目的市場吸引力。另一方面，通過謹慎讓利、設(shè)置超額分享機制、加強績效考核與監(jiān)督管理、以及在項目移交時嚴格把控項目移交質(zhì)量等措施，充分保障公共利益。此外，作為城市規(guī)劃建設(shè)和管理部門應當加強主動介入，參與項目規(guī)劃建設(shè)管理的全過程，在PPP運作的整個流程中發(fā)揮更好的作用。具體工作建議如下：

2.1 保盈利、增信用、擔風險、可退出，提高項目市場吸引力

2.1.1 注意將營利與非營利項目捆綁，保證整體收益，有助于非營利性項目的推廣

當前較為緊迫的對于城市發(fā)展質(zhì)量有重要作用的教育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老，以及城市生態(tài)文明建設(shè)方向的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、歷史文化保護等領(lǐng)域的非營利項目是目前政府推廣PPP的難點。

建議在政府發(fā)起項目對PPP項目設(shè)計包裝時將非營利項目與營利項目打包捆綁，提升項目整體收益水平，增加項目對市場的吸引力。在項目準備階段對PPP運作方式的選擇提供更靈活的方案，結(jié)合政府付費、伴生經(jīng)營權(quán)、捆綁開發(fā)等多種方式予以推廣。

如流域整治類的PPP項目中可將非營利的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與碳匯林業(yè)、優(yōu)質(zhì)生態(tài)農(nóng)業(yè)、垃圾、污水處理等環(huán)境友好型的營利項目打包。

2.1.2 加強政府誠信建設(shè)，減輕企業(yè)顧慮

當前地方政府信用建設(shè)不足，尤其是不發(fā)達地區(qū)，財政赤字嚴重、行政辦事效率偏低，導致有意向參與PPP的企業(yè)顧慮重重。面對此般困境，我們應當轉(zhuǎn)變政府認識的誤區(qū)，不應把PPP當作融資和轉(zhuǎn)嫁財政風險的工具；在項目執(zhí)行中應明確政府的支付義務，對于涉及政府付費/補貼的項目，應納入中長期財政規(guī)劃，并建立PPP項目支付平臺/系統(tǒng)，避免因項目周期長、跨官員任期而產(chǎn)生的顧慮；并完善相關(guān)法律法規(guī)，給予立法保障，從而達到為企業(yè)增信，消除社會資本面臨過高風險的憂慮。

2.1.3 項目準備階段注重風險分配，特殊項目可承諾給予市場保護

給予建設(shè)目的特殊且盈利較弱的大型公共設(shè)施以市場保護，保障項目持續(xù)盈利能力，吸引社會資本參與合作。

在國家體育場“鳥巢”PPP項目中政府除了提供低價土地和必要的配套設(shè)施，承擔因承辦奧運產(chǎn)生的特殊費用之外，還承諾給予市場保護，在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場。如果確需建設(shè)新體育場，則北京市政府將與項目公司協(xié)商，并按照特許權(quán)協(xié)議對項目公司進行補償。

2.1.4 探索利益量化方式，補充退出機制

多數(shù)PPP項目都具有高風險、周期長、資金量大等特點，加上市場瞬息萬變等客觀因素，建立可以讓企業(yè)順利退出、項目資產(chǎn)順利轉(zhuǎn)移的退出機制是必要的。分析現(xiàn)有的PPP運作流程，需要在項目采購階段的合同體系中補充市場主體臨時退出時的資產(chǎn)清單、利益量化方式、“漲價歸公”等內(nèi)容和要求，此外還應建立便于交易的退出平臺，保障市場主體退出和交易過程的清晰明確。

2.2 慎讓利、考績效、重監(jiān)管、妥移交，確保公共利益不流失

2.2.1 控制政府讓利內(nèi)容，保護公共利益

在項目識別階段開展物有所值評價和財政承受能力論證，通過物有所值評價的定性和定量分析，尋求項目全生命周期內(nèi)的成本和質(zhì)量的最佳組合；通過財政承受能力論證嚴格控制政府補貼、政府付費類項目的風險。

在項目準備階段對PPP運作方式、回報機制、監(jiān)管架構(gòu)等內(nèi)容進行選擇和充分論證。

在上述論證的基礎(chǔ)上對讓利的內(nèi)容謹慎處理，確定公共利益的底線，保證企業(yè)盈利但不暴利。如對捆綁開發(fā)的片區(qū)進行成本收益測算以確定合適的開發(fā)強度；對更新地區(qū)及捆綁開發(fā)地區(qū)的功能組成（公益性功能如保障住房比例、公共空間等）和公共服務設(shè)施等提出明確建設(shè)要求；流域整治項目捆綁岸線開發(fā)時需保證其公共性等，均以保障公共利益為先。

2.2.2 設(shè)置超額分享機制

設(shè)置超額分享機制，社會資本或項目公司應根據(jù)合同約定向政府支付應享有的超額收益。

在北京地鐵四號線PPP項目中約定票價收入差額補償，超額分享，保障社會效益?？土鳌⑷司眱r低于預測時政府給予補償，超出預測時分享一定比例收益；美國國家公園特許經(jīng)營服務項目中，政府收取少量特許經(jīng)營費，用于改善公園設(shè)施；深圳灣體育館項目中華潤利用市場資源在場館運營中已經(jīng)獲得較高收益，而與之捆綁的深圳后海土地開發(fā)建設(shè)帶來的收益隨著近年來土地、房價的暴漲已遠遠超過當年的預期，而政府對可預見的后海地區(qū)土地、物業(yè)的增值并未引入超額分享機制，導致公共利益受損。

2.2.3 績效考核結(jié)果與政府付費/補貼、獎勵相掛鉤

政府付費/補貼的項目，應制定可用性和運營維護績效考核指標，在項目執(zhí)行過程中將考核結(jié)果與支付（獎勵）掛鉤，根據(jù)考核結(jié)果按照協(xié)議約定相應扣減費用或獎勵。如城管部門動態(tài)監(jiān)控企業(yè)排污達標情況等，并將其納入評估考核；片區(qū)開發(fā)類的舊區(qū)更新項目中涉及歷史文化保護的可將給予企業(yè)的容積轉(zhuǎn)移獎勵與保護效果考核掛鉤，對達到保護效果的項目才給與可建設(shè)的獎勵容積。

2.2.4 建立科學合理的監(jiān)管架構(gòu)，提高綜合決策和部門協(xié)作的能力

對于規(guī)模較大、公益性較強的PPP項目，建議成立綜合決策機構(gòu)，協(xié)調(diào)多部門工作、并在項目具體運作時更好地保障公共利益。如采取投資決策委員會等形式，引入政府、企業(yè)、專家多方?jīng)Q策以保障其合理性。

在赤水河流域綜合整治項目中通過決策委員會保障投資方向有利于赤水河流域生態(tài)保護的初始目標。

2.2.5 加強對項目后期運行過程中企業(yè)履約能力的監(jiān)管

在項目后期運營過程中，對于合同約定提供的服務內(nèi)容、服務質(zhì)量進行動態(tài)監(jiān)管，如票價、污水處理費用、場館商業(yè)經(jīng)營能力等。

對于違法合同規(guī)定，損害公共利益的，政府有權(quán)臨時接管，并啟動終止程序。

2.2.6 項目移交時，注重性能測試、資產(chǎn)交割等工作

項目特許經(jīng)營期限屆滿后，按照約定的評估方式，對資產(chǎn)進行評估；確保性能測試結(jié)果達標；以及保證資產(chǎn)交割過程清晰、合規(guī)、合法，保障公共利益不受損害。

2.3 加強規(guī)劃主動介入，參與項目規(guī)劃建設(shè)管理全過程

從規(guī)劃建設(shè)管理部門權(quán)責，而非財務流程，將其介入PPP過程分為兩個層面：

2.3.1 在宏觀層面，加強規(guī)劃的主動介入，建立更有彈性的制度

（1）加強規(guī)劃前期的評估、策劃作用，讓規(guī)劃建設(shè)部門更好地介入到PPP的流程中，發(fā)揮助推作用。

改變現(xiàn)有城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃都是靜態(tài)規(guī)劃的現(xiàn)狀，積極開展動態(tài)評估，策劃謀劃PPP項目，對城市欠缺的設(shè)施、存在的問題開展研究，提供可以供市場和社會資本介入的方案，發(fā)揮規(guī)劃的先導、主導、統(tǒng)籌、策劃、激勵作用

（2）建立更為靈活的規(guī)劃調(diào)整制度、規(guī)范標準要有彈性。

如用地分類的彈性的問題，在某新區(qū)博物館PPP案例中項目使用的土地其用地分類為行政用地，屬性是劃撥土地，不能作抵押貸款，從而導致項目的資金鏈出現(xiàn)問題。

2.3.2 在具體PPP項目操作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮規(guī)建管全鏈條服務作用

在PPP具體操作的項目識別、項目準備、監(jiān)控評估、驗收移交等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的政府注意事項如下：

（1）項目識別環(huán)節(jié)。注重規(guī)劃符合性審查。即規(guī)劃建設(shè)部門審查PPP項目是否符合規(guī)劃要求。

（2）項目準備環(huán)節(jié)，注重規(guī)劃深化和規(guī)劃承諾。其中：

● 規(guī)劃深化，包括設(shè)施類項目選址、用地取得，以及規(guī)劃編制和審批。具體來說是設(shè)施類、片區(qū)類項目建設(shè)均應先通過相應的規(guī)劃編制審批，保證規(guī)劃設(shè)計科學合理，如對設(shè)施近遠期的需求和流量預測、效益平衡等 ；規(guī)劃方案深化中明確各建設(shè)主體以保證項目順利實施，如項目地下管線的建設(shè)主體等。

● 規(guī)劃承諾，如承諾給予市場保護。在國家體育場PPP項目中政府承諾在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴建已有體育場館，以保護國家體育場的市場。

（3）監(jiān)控評估環(huán)節(jié)，強調(diào)動態(tài)監(jiān)控和評估考核。即規(guī)劃建設(shè)管理部門對PPP項目執(zhí)行開展評估，評估結(jié)果供績效考核參考。如城管部門動態(tài)監(jiān)控企業(yè)排污達標情況等，并將其納入評估考核；舊區(qū)更新中涉及歷史文化保護的將給予企業(yè)的容積轉(zhuǎn)移獎勵與保護效果考核掛鉤。

（4）驗收移交環(huán)節(jié)，包括項目驗收、產(chǎn)權(quán)移交等。當設(shè)施建成移交，應由住建部門完成驗收，并協(xié)助完成產(chǎn)權(quán)移交工作。