中國體育旅游現(xiàn)狀、矛盾與治理研究*

孫忠利

(嶺南師范學(xué)院體育科學(xué)學(xué)院，廣東 湛江 524048)

隨著旅游業(yè)連年領(lǐng)跑世界經(jīng)濟(jì)[1]，中國旅游也成為中國經(jīng)濟(jì)增長的新引擎。同時(shí)，近三年來，旅游新政頻出?！蛾P(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》、《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》和《“十三五”全國旅游公共服務(wù)規(guī)劃》相繼出臺(tái)。當(dāng)此形勢，旅游業(yè)現(xiàn)行的單一“局管”體制已無法適應(yīng)發(fā)展要求，理順管理體制的呼聲不斷。截至2016年7月，全國過半省份設(shè)立了旅游發(fā)展委員會(huì)[2]。服從旅游發(fā)展總體情形，體育旅游也駛?cè)氚l(fā)展快車道。46號文發(fā)布以來，國家級體育政策和體育旅游政策以空前力度出臺(tái)。2017年7月，國家旅游局、國家體育總局又聯(lián)合主辦“全國體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)”；8月，國家體育總局再與海南省簽署戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。中國體育旅游迎來戰(zhàn)略機(jī)遇期、發(fā)展黃金期。

受此驅(qū)動(dòng)，多業(yè)態(tài)動(dòng)能不斷迭加于其中。產(chǎn)業(yè)與市場驟然增長的同時(shí)，體育旅游治理的緊迫性彰顯無遺。因此，以體育旅游為研究對象，輔以休閑潛水個(gè)案透視，對于中國體育旅游的“善治”尋求，對于治理理論的豐富與充實(shí)，均有重要的現(xiàn)實(shí)意義與理論價(jià)值。

1 研究方法

1.1 文獻(xiàn)資料法

查閱中國知網(wǎng)等數(shù)據(jù)庫中“體育旅游”、“休閑潛水”、“治理”、“產(chǎn)業(yè)融合”、“產(chǎn)業(yè)政策”相關(guān)文獻(xiàn)和網(wǎng)站資料百余篇；閱讀圖書及紙質(zhì)相關(guān)文獻(xiàn)近50冊。

1.2 問卷調(diào)查法

針對休閑潛水政策問題，分別向國家體育總局湛江潛水運(yùn)動(dòng)學(xué)校工作人員和2015年中國潛水運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)年會(huì)與會(huì)嘉賓發(fā)放調(diào)查問卷，有效回收35份和132份。

1.3 現(xiàn)場觀察法

實(shí)地考察蜈支洲島、分界洲島、亞龍灣、大東海，大鵬灣、金山、西貢等地16家潛水俱樂部和法國特雷伯當(dāng)潛水活動(dòng)中心、菲律賓杜馬蓋地潛水度假村等。

1.4 系統(tǒng)分析與個(gè)案分析相結(jié)合的方法

系統(tǒng)分析體育旅游一般規(guī)律，再基于休閑潛水個(gè)案進(jìn)行以例說理式分析。

2 結(jié)果與分析

2.1 中國體育旅游發(fā)展現(xiàn)狀

2.1.1 中國體育旅游產(chǎn)業(yè)與市場發(fā)展概況

僅2015年，中國體育旅游就完成投資791億元(同比增長71.9%)。其中，登山、滑雪、潛水等新業(yè)態(tài)成為投資亮點(diǎn)。阿里、萬達(dá)、騰訊、途牛等資本大鱷和中小企業(yè)紛紛布局體育旅游，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級帶來強(qiáng)大推力。

與此同時(shí)，數(shù)據(jù)顯示，2010年全球體育旅游市場規(guī)模為1180億美元，2015年增至2052億美元(占全球旅游市場的14.67%)。當(dāng)全球旅游市場增速在2%～3%浮動(dòng)時(shí)，體育旅游增速最高。中國市場年增速更達(dá)30%～40%。但中國市場規(guī)模不大，2015 年的2065 億元低于全球平均水平，更遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的25%[1]。

2.1.2 中國體育旅游消費(fèi)的基本特征

第一，客源地較穩(wěn)定。除了上海、北京、南京、深圳、廣州、天津、武漢、杭州、西安、沈陽為客源地TOP10外，京、滬、穗也是體育觀賽游主要客源地。

第二，消費(fèi)群較固定。白領(lǐng)(53%)和學(xué)生(33%)為中國體育旅游主要消費(fèi)群；21～40歲及女性占比均近六成。體育旅游不唱“夕陽紅”，但“婦女能頂半邊天”。

第三，消費(fèi)類型較集中。戶外游最受消費(fèi)者歡迎(75%)，并且，七成以上的消費(fèi)者青睞國內(nèi)戶外游。

第四，支付意愿較強(qiáng)。80%的消費(fèi)者愿花4～6天或7天以上時(shí)間進(jìn)行體育旅游；2000至6000元間支付意愿占比過半，與2016全國居民人均可支配收入的23821元相比，支付意愿較強(qiáng)。

2.2 中國體育旅游治理現(xiàn)狀管窺：政策視角

2.2.1 體育旅游政策密集亮相

2016年5月15日，國家體育總局與國家旅游局簽署《關(guān)于推進(jìn)體育旅游融合發(fā)展的合作協(xié)議》，擬共設(shè)體育旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，共研《全國體育旅游發(fā)展綱要》，啟動(dòng)全國體育旅游示范基地和項(xiàng)目遴選、統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系制訂等工作[2]。

2016年12月7日，《“十三五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)。其自駕車旅居車旅游、海洋及濱水旅游、冰雪旅游等選擇，多指向體育旅游業(yè)或與其高度相關(guān)[3]。

2016年12月22日，《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》發(fā)布，提出到2020年建成100個(gè)有影響的目的地、100家國家級示范基地、100項(xiàng)精品賽事、100條精品線路、100家知名企業(yè)與品牌等目標(biāo)及相關(guān)重點(diǎn)任務(wù)與主要內(nèi)容[4](表1)。

表1 《關(guān)于大力發(fā)展體育旅游的指導(dǎo)意見》中要求的重點(diǎn)任務(wù)與主要內(nèi)容

2.2.2 政策推進(jìn)力度史無前例

2017年7月9日，全國體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)召開。會(huì)議除強(qiáng)調(diào)以規(guī)劃為引領(lǐng)、以產(chǎn)業(yè)融合為路徑等措施，來推動(dòng)體育旅游跨越發(fā)展外，體育旅游設(shè)施與綜合體、示范區(qū)與示范城市、電視臺(tái)、基金平臺(tái)和產(chǎn)業(yè)研究院等事項(xiàng)也被提及[5]。

2017年8月3日，國家體育總局與海南省簽署協(xié)議，著力將旅游衛(wèi)視打造為全國體育旅游宣傳平臺(tái)[6]。政策推進(jìn)力度之大、之高效史無前例。

2.3 中國體育旅游治理面臨的主要矛盾

2.3.1 消費(fèi)大眾化與公共服務(wù)缺位、私人服務(wù)不足的矛盾

一方面，體育旅游(基本)公共服務(wù)缺位問題日見明顯——絕大多數(shù)體育旅游景區(qū)或精品賽事仍不能提供運(yùn)動(dòng)適宜度信息、項(xiàng)目流程與要求等服務(wù)內(nèi)容；另一方面，體育旅游私人服務(wù)仍相當(dāng)有限，網(wǎng)絡(luò)線路訂單常一票難求即是例證。

2.3.2 需求品質(zhì)化、個(gè)性化與供給低端化、產(chǎn)業(yè)鏈不完善的矛盾

居民體育旅游品質(zhì)、個(gè)性需求日見明顯。這是體育旅游的高端特質(zhì)決定的。但現(xiàn)實(shí)市場多以低端產(chǎn)品相回應(yīng)。體育旅游還需借“大規(guī)模個(gè)性化的量身定制”即適應(yīng)性定制化[7]以維系其場景化效果。體育、文化創(chuàng)意、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等共同形成的產(chǎn)業(yè)鏈的延展和拉長成為必需。然而，實(shí)際的產(chǎn)業(yè)鏈卻既不完善，又稚嫩、脆弱。

2.3.3 競爭國際化、全域化與供給區(qū)域化、部門化的矛盾

如果認(rèn)同地方政府競爭，尤其縣政府競爭造就了中國經(jīng)濟(jì)增長的奇跡[8]，那么，政策利好足以驅(qū)動(dòng)各地依靠體育旅游參與國際競爭和推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長。

但經(jīng)濟(jì)低迷讓很多國家瞄準(zhǔn)了體育旅游。泰國就出臺(tái)了相關(guān)政策，其100億泰銖潛水市場有一半來自旅游套餐，年10萬國際潛水客以中國、印度最多[9]。東南亞對體育旅游資源進(jìn)行跨區(qū)域、跨部門整合的做法亦很普遍。

而中國體育旅游業(yè)卻未實(shí)現(xiàn)與農(nóng)林水利、工業(yè)、科技、文化、醫(yī)療等的深度融合，競爭國際化、全域化與供給區(qū)域化、部門化之間的矛盾較為突出。

2.4 中國體育旅游治理前提：正確理解體育旅游產(chǎn)品、產(chǎn)業(yè)鏈及其融合狀況

2.4.1 體育旅游產(chǎn)品的性質(zhì)界定

本質(zhì)上，旅游產(chǎn)品是產(chǎn)業(yè)融合品：首先，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合有其必然性和必要性[12]；其次，無論是基于企業(yè)間的合作[13]還是技術(shù)原因引發(fā)的產(chǎn)業(yè)滲透[14]，旅游業(yè)內(nèi)都存在深刻的橫向融合[15]。

如將前述融合理解為“一次融合”，體育旅游產(chǎn)品就存在“多次”跨界融合。由是，作為“體育事件旅游、參與性體育旅游、奢侈性體育旅游、體育訓(xùn)練及體育相關(guān)性旅游的總和”，體育旅游業(yè)態(tài)的“多次融合”必然為其治理增加了難度。

2.4.2 中國體育旅游產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)成及其融合狀況

基于要素、產(chǎn)品和渠道視角，中國體育旅游產(chǎn)業(yè)鏈由三部分構(gòu)成：

上游資源端：主要包括體育產(chǎn)業(yè)資源(包括場地、賽事或活動(dòng)、安全控制、專業(yè)指導(dǎo)與管理人員等)和旅游資源(交通、住宿、保險(xiǎn)、接待、飲食、購物等)。這兩大資源屬直接融合，融合度有待提高也能較快提高。

中游產(chǎn)品端：大多由傳統(tǒng)意義的旅游批發(fā)商，如途牛、驢媽媽或攜程等類型的企業(yè)組成，其產(chǎn)品多與其他旅游品打包銷售。作為體育旅游產(chǎn)業(yè)鏈的核心，其產(chǎn)業(yè)融合程度亟待提高與拓展卻又難于迅速實(shí)現(xiàn)。

下游渠道端：由在線旅行社(OTA)、微信公眾號、運(yùn)動(dòng)APP、論壇、社區(qū)及線下旅行社或會(huì)員的主題活動(dòng)、推廣活動(dòng)等組成。因絕大多數(shù)體育旅游企業(yè)都在施行O2O策略，渠道端的融合度即顧客黏性不斷強(qiáng)化，融合程度較好。

2.5 中國體育旅游治理體系的建構(gòu)

2.5.1 中國體育旅游的治理理念

20世紀(jì)90年代以來，治理是“政府與公民社會(huì)間建立伙伴關(guān)系，通過多元主體進(jìn)行公共事務(wù)管理，以實(shí)現(xiàn)增進(jìn)效率等目標(biāo)”[14]的理念共識得以建立。以此看待中國體育旅游，可以發(fā)現(xiàn)，大力發(fā)展體育旅游，肩負(fù)著推動(dòng)全民健身、改善民生幸福、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和脫貧攻堅(jiān)等功能。

2.5.2 中國體育旅游的治理職能

旅游治理職能分為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)和社會(huì)等方面[15]。體育旅游亦然。當(dāng)然，其應(yīng)基于旅游治理“吃、廁、住、行、游、購、娛”和“文、商、學(xué)、養(yǎng)、閑、情、奇”[16]的具體職能，來具象化其“運(yùn)動(dòng)、健康、休閑”的具體職能。

3.5.3 中國體育旅游的治理主客體

治理是涵蓋政府治理、市場治理、社會(huì)治理不同層次的治理。中國體育旅游治理，既需要行業(yè)自律，更需要以經(jīng)濟(jì)治理為基礎(chǔ)的上述治理間的協(xié)調(diào)，克服因“碎片化”和條塊分割所致的治理缺位。

因此，中國體育旅游治理主體應(yīng)以多元主體間伙伴關(guān)系的形成為主要任務(wù)，構(gòu)建一個(gè)不僅包括各級旅游局(或旅游發(fā)展委員會(huì))和體育局，還應(yīng)包括國務(wù)院、各級政府與相關(guān)部門、體育行業(yè)組織、體育非營利組織、社區(qū)公共機(jī)構(gòu)和社會(huì)組織等的多維度、多元化權(quán)力主體。而其治理客體則應(yīng)由體育旅游公司、服務(wù)商、旅游景區(qū)、旅游中介、網(wǎng)絡(luò)與相關(guān)經(jīng)營者和體育旅游者構(gòu)成。

2.5.4 中國體育旅游的治理內(nèi)容

立足宏觀層面，中國體育旅游的治理內(nèi)容應(yīng)由體育旅游規(guī)劃管理、市場監(jiān)管、法制建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制定、公共服務(wù)供給、安全管理和促進(jìn)人力資源建設(shè)等七個(gè)方面構(gòu)成。

2.5.5 中國體育旅游的治理模式

根據(jù)治理手段的可選項(xiàng)及其融合特質(zhì)，中國體育旅游治理應(yīng)采取“中央政府立足政策制定防越界、體育部門根據(jù)行業(yè)特質(zhì)出規(guī)劃、地方政府融合區(qū)域資源建平臺(tái)、相關(guān)企業(yè)著眼競爭優(yōu)勢做產(chǎn)品、社會(huì)組織基于公共利益補(bǔ)短板”的，跨行業(yè)、跨部門的，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、教育手段的混合治理模式 (圖1)。

圖1 中國體育旅游治理模型

2.6 體育旅游個(gè)案分析——休閑潛水的發(fā)展及其治理

休閑潛水作為當(dāng)今熱門的體育旅游活動(dòng)，其產(chǎn)業(yè)融合特征極其典型，其消費(fèi)方式也在不斷升級。對其有效治理進(jìn)行研究，樣本意義更強(qiáng)、難度也更大。

2.6.1 中國休閑潛水的發(fā)展

休閑潛水是包括水下旅游、水中攝影、水下射擊及巖洞潛水和冰下潛水等[17]在內(nèi)，融游泳和潛水，將水下觀賞、娛樂及旅游融為一體的體育旅游活動(dòng)。

國內(nèi)有500萬平方公里海域可用于休閑潛水。三亞是世界休閑潛水發(fā)祥地。其蜈支洲島旅游區(qū)更為典型。在其成立的第五年即2016年，共接待游客260萬人次、實(shí)現(xiàn)營收9.6億元(其中40%來自休閑潛水)。2017年7月，旅游區(qū)借潛水特色及摩托艇、飛傘等海上運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目成為全國首批體育旅游示范基地，并正著力打造海洋運(yùn)動(dòng)旅游風(fēng)情特色小鎮(zhèn)。

2.6.2 中國休閑潛水治理現(xiàn)狀

迄今，針對休閑潛水治理的政策有《全國水上體育經(jīng)營活動(dòng)管理暫行規(guī)定》、《全國潛水活動(dòng)管理規(guī)定》、《廣東省高危險(xiǎn)性體育項(xiàng)目經(jīng)營活動(dòng)管理規(guī)定》、《三亞市潛水旅游行業(yè)規(guī)范管理暫行辦法》、《經(jīng)營高危性體育項(xiàng)目許可管理辦法》、《三亞市潛水行業(yè)管理辦法》和《三亞潛水旅游活動(dòng)用海管理規(guī)定》等。

2.6.3 中國休閑潛水治理中存在的主要問題與改進(jìn)路徑

中國休閑潛水治理中存在的主要問題有四個(gè)：一是重安全監(jiān)管輕服務(wù)提供。由其管理歸屬及項(xiàng)目特質(zhì)決定，其治理對安全高度重視無可厚非，但對服務(wù)提供長期未予足夠重視。二是重技術(shù)輕市場。與國外重技術(shù)亦重市場相比，其對市場的忽視相當(dāng)明顯。三是重準(zhǔn)入輕淘汰。雖對資格審查與準(zhǔn)入條件進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，但用起點(diǎn)審查代替了過程管理。四是重懲戒輕治理。治理體系有效性既取決于政府制定和執(zhí)行公共政策的能力，也取決于非政府主體遵守這些公共政策和制度規(guī)則時(shí)的意愿。只有政府單方的懲戒，“善治”是絕難出現(xiàn)的。

未來中國休閑潛水治理的改進(jìn)應(yīng)主要圍繞下述路徑進(jìn)行(表2)。

表2中國休閑潛水治理改進(jìn)路徑

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

中國體育旅游面臨戰(zhàn)略機(jī)遇期與發(fā)展黃金期，但存在消費(fèi)大眾化與公共服務(wù)缺位、私人服務(wù)不足；需求品質(zhì)化、個(gè)性化與供給低端化、產(chǎn)業(yè)鏈不完善；競爭國際化、全域化與供給區(qū)域化、部門化之間的矛盾。當(dāng)下，中國體育旅游的治理理念總體準(zhǔn)確，但需在多元主體與效率上充實(shí)；治理職能尚待基于“吃、廁、住、行、游、購、娛”和“文、商、學(xué)、養(yǎng)、閑、情、奇”具象化其“運(yùn)、健、閑”維度；治理主體需超越現(xiàn)有旅游、體育管理部門形成多維度、多元化權(quán)力主體；治理內(nèi)容應(yīng)由規(guī)劃管理、市場監(jiān)管、法制建設(shè)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)、安全管理和人力資源建設(shè)等構(gòu)成；治理模式應(yīng)采取多元主體參與，跨行業(yè)、跨部門，綜合運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)、法律、教育手段的混合治理模式。作為基于融合進(jìn)行治理樣本意義更強(qiáng)的休閑潛水，其治理改進(jìn)要立足公共服務(wù)、消費(fèi)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)培育和市場管理展開。

3.2 建議

首先，要以體制改革為重點(diǎn)、以部門聯(lián)動(dòng)以及職能重構(gòu)為表現(xiàn)，通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)中國體育旅游治理。隨著中國體育旅游借力產(chǎn)業(yè)融合進(jìn)入發(fā)展新時(shí)代，其“善治”問題日顯緊迫。中國體育旅游的治理，既要在體育旅游各個(gè)分支方向及日常的各層級具體管理中不斷趨于完善，但更要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革洪流中，順應(yīng)改革大勢，敢于碰硬。立足體育旅游多元融合特質(zhì)，治理的關(guān)鍵是“改革”，重點(diǎn)是體制改革。而體制改革的主要抓手應(yīng)來自于兩個(gè)方面的并進(jìn)：一是部門聯(lián)動(dòng)，二是職能重構(gòu)。

其次，要在治理中不斷審視產(chǎn)業(yè)政策的合理性與有效性，強(qiáng)化中國體育旅游治理的“效率意識”與“過程意識”。中國體育旅游的治理，離不開產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施。而產(chǎn)業(yè)政策的作用與局限，規(guī)定了中國體育旅游治理的政策選擇是否正確及效率如何。以運(yùn)動(dòng)休閑特色小鎮(zhèn)建設(shè)為例，在體育旅游大潮澎湃的當(dāng)下，借力而動(dòng)或順勢而為，絕不是問題。但政府親自參與推動(dòng)，務(wù)要明確活動(dòng)邊界，不可不計(jì)代價(jià)地護(hù)佑某種政策選擇一定要達(dá)至某種效果，應(yīng)在治理進(jìn)程中，不斷審視政策的合理性與有效性，通過強(qiáng)化“效率意識”來增進(jìn)“過程意識”。

最后，要以公共服務(wù)，特別是基本公共服務(wù)的加強(qiáng)和改善作為突破口，實(shí)現(xiàn)中國體育旅游治理的切實(shí)性進(jìn)步。