強(qiáng)化科技引領(lǐng) 提升河湖治理成效

孫金華 ，朱乾德 ，王思如 ，3，李 明 ，陸海明

（1.南京水利科學(xué)研究院，210029，南京；2.水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，210029，南京；3.清華大學(xué)水利水電工程系,100084，北京；4.水利部規(guī)劃計(jì)劃司，100053，北京）

當(dāng)今水問題已由單一的洪澇干旱，向水資源短缺、水災(zāi)害頻發(fā)、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等復(fù)合型問題轉(zhuǎn)變，水問題時(shí)間分布由季節(jié)性影響向全年際間延伸，水問題空間分布由局部區(qū)域部分河段向區(qū)域性流域性甚至全球性擴(kuò)展。當(dāng)前我國實(shí)行的河長制，是破解復(fù)雜水問題的有效舉措，是保障國家水安全的制度創(chuàng)新。河長制堅(jiān)持問題導(dǎo)向，實(shí)行一河一策，重點(diǎn)解決好河湖管理保護(hù)工作方案、組織體系、建章立制、責(zé)任落實(shí)、監(jiān)督檢查和考核評估等行政層面的突出問題。突破水問題，關(guān)鍵要強(qiáng)化科技引領(lǐng)，提升河湖治理成效。

一、河湖治理典型案例剖析

從國外河湖的治理情況看，大多數(shù)河湖都經(jīng)歷了少則幾十年、多則上百年的治理。從治理的趨勢看，呈現(xiàn)出由單項(xiàng)的治理開發(fā)向綜合治理開發(fā)發(fā)展，由被動(dòng)的治理向主動(dòng)的水資源利用和管理發(fā)展，由短期治理開發(fā)向長期戰(zhàn)略性開發(fā)發(fā)展的大趨勢。在治理與開發(fā)中不僅注重自然條件的適應(yīng)，而且更加注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和資源、環(huán)境、人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，并據(jù)此制定戰(zhàn)略性的治理規(guī)劃。如澳大利亞墨累—達(dá)令管理委員會(huì)制定的《自然資源管理戰(zhàn)略》、歐洲多瑙河流域國共同參與制定的《多瑙河流域環(huán)境計(jì)劃》和日本的《琵琶湖ABC作戰(zhàn)計(jì)劃》等，關(guān)鍵在于制定流域治理規(guī)劃和確定工程項(xiàng)目時(shí)做了大量的科學(xué)論證，更重要的是在實(shí)施規(guī)劃進(jìn)行治理的過程中，相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜胰虆⑴c，對河流進(jìn)行科學(xué)監(jiān)測，借助現(xiàn)代化科學(xué)技術(shù)方法、設(shè)施實(shí)現(xiàn)污染治理過程的最優(yōu)化。倫敦市政府運(yùn)用系統(tǒng)工程學(xué)的理論與方法制定出科學(xué)的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，并對各種治理方案做出評價(jià)，篩選最優(yōu)設(shè)計(jì)與控制方案，使治理工作花費(fèi)較少的投資和時(shí)間，取得良好的治理效果。在泰晤士河的第二次治理中，泰晤士河水務(wù)局約有20%的工作人員從事研究工作，隨時(shí)研究和處置各種應(yīng)急問題，如選擇治理技術(shù)，確定水環(huán)境容量，分配排放量，制定科學(xué)合理、符合生態(tài)原理的治理目標(biāo)等。

我國水問題錯(cuò)綜復(fù)雜，治理任務(wù)更為艱巨，但現(xiàn)實(shí)不會(huì)允許我們長時(shí)間走彎路而陷入水問題不斷反彈的治水困境。解決水問題的關(guān)鍵是科技引領(lǐng)，重點(diǎn)是堅(jiān)持依靠科學(xué)技術(shù)、制定全面系統(tǒng)的水污染防治規(guī)劃,并從水污染防治轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)系統(tǒng)改善。

二、當(dāng)前治水科技問題探討

長期以來，人們面臨洪澇災(zāi)害或突發(fā)水污染事件，只能被動(dòng)應(yīng)對，針對黑臭水體、水環(huán)境惡化等慢性問題，習(xí)慣于組織專項(xiàng)行動(dòng)，運(yùn)動(dòng)式治理、分散式治理。面對嚴(yán)重的水問題，我國正在實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)式水管理和運(yùn)動(dòng)式水管理為特征的傳統(tǒng)水管理模式向主動(dòng)性治理和科學(xué)性治理的現(xiàn)代水問題治理模式轉(zhuǎn)變。隨著治水思路的改變，推進(jìn)山水林田湖草生態(tài)整體治理與保護(hù)，實(shí)行河長制湖長制，并組建自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，加強(qiáng)政府治理與監(jiān)管，這些科學(xué)治水理念和體制機(jī)制的實(shí)現(xiàn)，是提升水治理成效的重要基礎(chǔ)，但必須強(qiáng)化科技支撐，治理技術(shù)是治水效率高低和效果好壞的直接因素。

近年，各地貫徹落實(shí)水問題治理的一系列方針政策，實(shí)施海綿城市建設(shè)、城市黑臭水體治理、農(nóng)業(yè)面源污染防治、水生態(tài)文明建設(shè)、全面推行河長制等。大量河道清淤、水體保潔、河岸整治、岸坡綠化、生活垃圾處置、水功能區(qū)達(dá)標(biāo)治理等方面工作，解決了一部分表象明顯的突出問題，呈現(xiàn)河面整潔、河岸景美的新氣象。然而河湖水質(zhì)仍難以明顯改善、河湖自然生態(tài)系統(tǒng)尚未形成。治理技術(shù)路線與方案存在以下問題：

1.治理前期缺乏科學(xué)論證

只根據(jù)上級統(tǒng)一布置，花少量經(jīng)費(fèi)按既定模式完成“一河一策”方案編制，不重視安排適當(dāng)經(jīng)費(fèi)開展科學(xué)研究，主要措施和大量經(jīng)費(fèi)用在“末端治理”“應(yīng)急治理”“表相治理”層面，可見河道清淤、清障、保潔、岸綠和景美等成效，但難以真正實(shí)現(xiàn)長效水清和水凈。

2.缺乏中長期系統(tǒng)治理技術(shù)方案

由于多年形成的水污染、水環(huán)境和水生態(tài)問題面廣量大，治理投資費(fèi)用高，難以短期內(nèi)徹底解決，必須遵循“源頭治理”“控源截污”等理念統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)有序治理才能避免治理低效、無效和投資浪費(fèi)等問題，如有些城區(qū)河道的治理在沒有徹底查堵入河排污口、相應(yīng)管網(wǎng)混排漏排和面源污染入河等問題的情況下，就進(jìn)行河道底泥清淤、水體植物生態(tài)修復(fù)等工程措施，導(dǎo)致水體污染很快反彈，有些地方甚至如此往復(fù)多次，造成投資的巨大浪費(fèi)和不良社會(huì)影響。

3.行政決策多于或替代科學(xué)論證

水問題及其治理是關(guān)系自然科學(xué)、工程技術(shù)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的系統(tǒng)工程，由于缺乏科學(xué)論證及其中長期系統(tǒng)治理方案，有些工作方案只能應(yīng)對表面問題，因此憑經(jīng)驗(yàn)治理，不能精準(zhǔn)施策，導(dǎo)致部分地方出現(xiàn)工程規(guī)模大、投資多、效果差，黑臭水體不斷反彈，江河湖庫水質(zhì)改善不明顯等現(xiàn)象。

4.缺乏集環(huán)境監(jiān)測檢測、科學(xué)論證及其治理一體化的企業(yè)與評價(jià)體系

水問題治理行業(yè)不同于工程建筑行業(yè)，是仍處于研究探索中、技術(shù)難度很大的新行業(yè)，還有很多技術(shù)難題有待破解。太湖、滇池以及部分城市的黑臭河道都曾投資數(shù)十億甚至數(shù)百億資金進(jìn)行過大規(guī)模治理，但都只是取得部分進(jìn)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有徹底解決污染問題。這是一個(gè)仍有待不斷創(chuàng)新突破的前沿技術(shù)行業(yè)。由于市場巨大，很多公司各展所長，分別采取外源阻截、內(nèi)源清淤、活水沖污、景觀綠化、曝氣增氧、微生物治理，以及建設(shè)生態(tài)濕地、水中森林、岸坡植被等工程措施，卻沒有進(jìn)行污染形成、輸移過程以及入河途徑等污染量和質(zhì)的監(jiān)測分析，針對性差，不能精準(zhǔn)治理和系統(tǒng)治理，導(dǎo)致短期有所改觀，后期出現(xiàn)反彈。

5.普遍不重視面源污染和初期雨水污染的防控

近期，本研究團(tuán)隊(duì)在進(jìn)行江蘇某市區(qū)域水問題綜合治理研究中發(fā)現(xiàn)，該區(qū)域COD入河量最多的是畜禽，占入河總量的22%，其次為農(nóng)業(yè)與初雨，均占入河總量的21%。氨氮入河量最多的是農(nóng)業(yè)，占入河總量的39%，其次為內(nèi)源，占入河總量的19%?？偟牒恿孔疃嗟囊彩寝r(nóng)業(yè)，占入河總量的58%，生活、初雨和內(nèi)源入河量占比為9%～10%。由此可見，面源污染和初雨污染的貢獻(xiàn)率超過一半以上，這是南方水網(wǎng)地區(qū)的普遍現(xiàn)象。所以一方面要有效控制農(nóng)藥、化肥施用的數(shù)量，優(yōu)化施用方式和時(shí)間；另一方面要有針對性地采取工程和非工程措施。但實(shí)際情況是在工程設(shè)計(jì)中普遍不重視城市面源、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村初期雨污的污染入河防控。

6.二次污染現(xiàn)象屢見不鮮

由于不直接對水體、淤泥等進(jìn)行系統(tǒng)檢測分析，或者間接利用有關(guān)資料數(shù)據(jù)，導(dǎo)致二次污染現(xiàn)象屢見不鮮：重金屬超標(biāo)的淤泥作為肥料返田，或無阻隔措施的淤泥作為駁岸材料；農(nóng)田間的毛細(xì)溝渠不能種植相應(yīng)的降解污染植物，溝渠底線高于或與入河口底線相平，不能使田間污水凈化后入河；河道和溝渠中的腐爛植物不能及時(shí)或?qū)I(yè)清理，忽視河岸、水邊和水生植物二次污染的防治，偏離了河道生態(tài)治理的根本目標(biāo)等。

三、強(qiáng)化科技引領(lǐng)主要內(nèi)容

典型案例分析表明，治理理念、治理體制、法規(guī)制度、治理技術(shù)、治理投資等是水問題治理關(guān)鍵因素，其中，治理技術(shù)是直接要素。在改革體制機(jī)制、加強(qiáng)政府統(tǒng)一監(jiān)管、強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任意識(shí)的同時(shí)，必須充分重視科技引領(lǐng)，防止行政替代技術(shù)的治水現(xiàn)象產(chǎn)生，防止不良不實(shí)技術(shù)對治水系統(tǒng)工程的影響，防止“領(lǐng)導(dǎo)越治越急，基層困于突擊”的情況擴(kuò)展。在水問題治理進(jìn)程中強(qiáng)化科技引領(lǐng)的主要內(nèi)容如下：

1.堅(jiān)持科學(xué)治水理念

充分認(rèn)識(shí)水問題治理的系統(tǒng)性和整體性，正確認(rèn)識(shí)治理過程的長期性和階段性，必須以區(qū)域?yàn)檎w，工程和非工程措施并舉，統(tǒng)籌制定治理規(guī)劃技術(shù)方案，分階段實(shí)施；堅(jiān)持“政府主導(dǎo)、一龍牽頭、多龍協(xié)同、多規(guī)合一、一功多能、科技引領(lǐng)、系統(tǒng)治理、精準(zhǔn)施策”的治理思路。

2.確立科學(xué)治水目標(biāo)

河湖治理的根本是恢復(fù)河湖的生態(tài)功能，國內(nèi)外水問題治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)充分說明，水污染防控只是河湖治理的第一步，在入河污染總量控制的基礎(chǔ)上，改善河湖內(nèi)水土介質(zhì)關(guān)系、水中植物、水生動(dòng)物和水體活性等，形成有利于河湖健康的水環(huán)境，增強(qiáng)水體生態(tài)功能，以提高水體自凈能力，實(shí)現(xiàn)河湖水質(zhì)長期穩(wěn)定或不斷提升的良性循環(huán)，所以生態(tài)河湖建設(shè)是水問題治理的根本目標(biāo)。

安徽省徽州區(qū)西溪南鎮(zhèn)鴛鴦湖碧波蕩漾

3.充分重視科學(xué)論證

河湖治理的過程是生態(tài)河湖建設(shè)中若干工程和非工程措施有機(jī)聯(lián)系與共同作用的效果，為了使工程和非工程措施具有針對性、合理性并長效、高效，必須對污染源產(chǎn)生、輸移、入河、降解或擴(kuò)散的數(shù)量、質(zhì)量及其時(shí)空特征進(jìn)行詳細(xì)監(jiān)測和解析，找準(zhǔn)問題，找對原因，跟蹤變化，精準(zhǔn)施策。

4.科學(xué)制定治理方案

根據(jù)我國流域與行政區(qū)域體系特征，在流域規(guī)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)行區(qū)域水問題綜合治理。一般以縣（市）行政區(qū)域?yàn)閱卧?，針對水安全（洪、澇、旱）、水資源配置、水環(huán)境污染、水生態(tài)修復(fù)等方面的突出問題，以“安全管控、控源截污、內(nèi)源治理、水質(zhì)凈化、生態(tài)修復(fù)、清水補(bǔ)給、活水循環(huán)”為技術(shù)路線，應(yīng)急治理與長效治理結(jié)合，以生態(tài)河湖建設(shè)為目標(biāo)，在實(shí)地勘察、監(jiān)測等基礎(chǔ)上，科學(xué)論證，謀劃頂層設(shè)計(jì)，編制切實(shí)可行、經(jīng)濟(jì)合理的系統(tǒng)性技術(shù)方案，科學(xué)制定“工程項(xiàng)目化、項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)化、節(jié)點(diǎn)責(zé)任化、責(zé)任具體化”的分階段實(shí)施的具體舉措，確保水治理實(shí)效、高效和長效。

5.統(tǒng)籌資金有序治理

依據(jù)上述“治理方案”和“項(xiàng)目庫”，分別爭取國撥專項(xiàng)資金、地方財(cái)政資金項(xiàng)和社會(huì)資本等，采取PPP、EPC、EPCO等模式規(guī)范運(yùn)作，對于治理技術(shù)難度大的河道或水網(wǎng)片區(qū)可以采用政府購買服務(wù)的形式交由專業(yè)化公司治理。治理投入是水問題治理的基本保障，國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明，一是必須建立“政府引導(dǎo)，市場運(yùn)作，社會(huì)參與”的多元化籌資機(jī)制，二是建立“誰污染、誰治理、誰付費(fèi)”的責(zé)任機(jī)制，三是建立“治污興業(yè)”“護(hù)美綠水青山、做大金山銀山”的良性循環(huán)機(jī)制。 一方面把水治好，另一方面要把治好了的水“功能”充分發(fā)揮出來，國內(nèi)外已經(jīng)有很多治好治美的河網(wǎng)帶動(dòng)周邊地產(chǎn)升值、文旅興旺、商業(yè)繁榮、人脈聚集、鄉(xiāng)村振興的成功案例。

6.動(dòng)態(tài)監(jiān)管長效運(yùn)維

因?yàn)楹雍w生境受氣溫、降雨、生物、植物、動(dòng)物、內(nèi)源和外源等多因素影響，水污染易于反彈，因此必須在河湖內(nèi)外科學(xué)布設(shè)監(jiān)測設(shè)施，形成完善的監(jiān)控體系，構(gòu)建區(qū)域水安全、水資源、水污染、水環(huán)境、水生態(tài)和水功能綜合監(jiān)控平臺(tái)，對水問題及其治理實(shí)現(xiàn)預(yù)測預(yù)警預(yù)報(bào)預(yù)案，隨時(shí)研究和處置各種應(yīng)急問題，例如，動(dòng)態(tài)獲取水體實(shí)時(shí)參數(shù)、確定水環(huán)境容量、分配排放量、選擇治理技術(shù)、確定行動(dòng)方案等，確保水質(zhì)長期穩(wěn)定，克服時(shí)常反彈的現(xiàn)象。 ■