地方政府債務問題研究

朱 滿

（河南財經政法大學，河南 鄭州 450000）

地方政府債務率過高，債務風險較大，這一風險引起了政府決策層的注意。2018年中央經濟工作會議重點說明要防范風險，理所當然，對地方政府債務風險的防范也在其中，因此降低地方政府債務風險，爭搶財政部門的抗風險能力也成為財政稅務部門的重點工作之一。各級人大、各級政府貫徹落實預算法的實施情況和地方政府債務現狀和管理效果將成為此次調研的重中之重。通過調查地方融資平臺、政府和社會資本合作項目等形式違法違規(guī)變相舉債的情況，各級人大和政府對癥下藥，提出降低地方政府借債的風險系數、規(guī)范地方政府舉債規(guī)模和方式以及償還能力、增強對地方政府借債的管理和監(jiān)督、加強各級人大對同級政府舉債的監(jiān)督和審核這幾個方面的建議。這個報告將由常委會負責計劃實施和審核，該計劃將在2018年底全部竣工。這也給地方政府債務管理敲起了警鐘。

1 現狀分析

2017年，我國財政會議重點指出，我國將在接下來的一年里繼續(xù)實施積極的財政政策，優(yōu)化財政支出結構，在確保對轉型期社會保障的支出的基礎上合理減少一般性支出，切實加強地方政府債務管理。但需注意的是，保障重點領域和項目支出的同時，警惕地方債風險尤為重要。如表1所示，與2016年的36.7%相比，2017年的負債率下降了0.5%。結合各媒體報導來看，部分地方政府為追求GDP而違背了可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略，這種片面的政績觀使得地方政府對待融資熱血沸騰，這也算是隱性債務規(guī)模擴大的一個顯著原因。

表1 2016～2017年政府負債率

2 中國地方政府債務存在的問題

2.1 地方政府債務規(guī)模龐大

中國經濟的迅猛發(fā)展的起點是在改革開放，隨著改革開放政策的深化，城鎮(zhèn)化推進速度很快，由于發(fā)展地方經濟的需要，進行基礎設施建設和加快民生工程進程更是迫不及待，各地政府的政策性支出增加迅速。但畢竟地方政府收入有限，稅收收入不能覆蓋住預算，前幾年，土地財政也很活躍，但是由于去年對土地財政的嚴加監(jiān)管，所以地方政府又另尋他路，通過舉債的辦法來平衡基礎建設長期的投資需求。2008年經濟危機全面爆發(fā)后，國內市場蕭條，出口銳減，在面對國內外市場的衰敗景象，中央政府一次性投入4萬億人民幣到基礎設施建設中，這有點像羅斯福新政中以工代賑的政策。另一方面，各級地方政府也響應國家的號召，加大了對基礎設施建設的投資，由此加速了地方政府舉債規(guī)模的膨脹。2013年年底，地方政府債務規(guī)模較之前增加了13億元達到了18萬億元。

根據2016年省級行政區(qū)政府債務率排序（債務率=2016年7月27日各地區(qū)城投債余額/2015年地方公共財政收入），排在前十名的是青海（153%）、重慶市（151%）、天津（138%）、湖南省（132%）、甘肅?。?22%）、江蘇（117%）、貴州（100%）、云南（95%）、新疆（94%）、廣西（93%）。我們可以清楚地看到地方政府債務率過高，且負債率過高的大多為中西部地區(qū)，前十名中只有江蘇省一個東部發(fā)達地區(qū)，江蘇省也是在大舉興建基礎設施，所以負債率過高。尤其值得注意的是，青海、重慶負債率已超過150%，這也就造成了還債責任的懈怠以及上移問題。

2.2 地方政府舉債不夠規(guī)范

地方政府在舉債時應對風險防控機制建設不夠規(guī)范，也不夠完善。首先，我國還沒有建立統(tǒng)一、規(guī)范的債務統(tǒng)計制度，就連統(tǒng)計口徑和標準也不盡相同。比如說：有的地方政府冒著違法的風險，違規(guī)替別的主體做擔保，違反法律規(guī)定向個人或非金融機構（除了銀行、證券、保險公司等以外的第三方）借款，缺乏應對債務風險的強有效的手段和措施。其次，防控制度不夠完善還體現在缺乏問責機制上。在現實操作中，我們出臺了相關的詳細的配套細則，理論充足，但缺乏操作性強的方法，這也一定程度上導致了地方政府責任意識薄弱。

2.3 舉債主體多

據統(tǒng)計局網站信息顯示，地方政府的舉債主體不僅包括各政府相關單位部門，還包括地方融資平臺公司。從債務來源來看，不僅包括銀行貸款和債券，上級財政部門的轉貸也被包括進來了。舉債主體的多樣化、舉債形式的多樣化、舉債渠道的多樣化，使得地方政府對債務的運行情況、償還情況以及償還能力等各個因素的掌握力不從心，從而缺乏全面洞悉和熟練掌握的能力和精力。除此之外，還有一個難題：監(jiān)管難。

3 地方政府債務問題出現的的原因

3.1 經濟體制因素

3.1.1 分稅制的影響：財權與事權不對稱

1994年分稅制改革后，央地分家，中央政府與地方政府由于沒有此類改革的經驗，遂逐步形成了一種財權不斷向中央轉移、事權不斷向地方分散的體制機制。由于財權的上移，有些稅種收入歸中央，則導致了地方政府的財政收入下降，對中央政府或者上級政府的財政依賴程度加深。雖然事權的上移，導致地方政府支出責任的增加或不變。但是財政收入不足以覆蓋支出，尤其是像農村義務教育經費和糧食補貼還有高等教育這樣支出數量很大的項目。這種財政分權體制卻在客觀上造成了財政收支缺口，土地財政已被限制，這也是一個重要原因。

3.1.2 轉移支付制度的影響：地方還債責任

轉移支付在我國財政支出中所占比重較高是我國轉移支付制度的突出特點，地方財政支出對轉移支付依賴的程度較高，且越往下級政府，依賴性越明顯，長此以往，便加大了地方政府對中央政府的救助預期，更加肆無忌憚地借債或者貸款。根據往年數據，用于填補地方政府收入和支出之間缺口的轉移支付規(guī)模巨大，應該予以合理壓縮。在考慮了轉移支付后財政收支的缺口，地方政府就只能通過舉債來承擔了。

3.1.3 預算管理制度的影響：透明度低

現代政府預算制度的五大特征是“公開性、完整性、可靠性、年度性、統(tǒng)一性”。但是目前我國預算制度透明度高，預算外收入的規(guī)模仍居高不下，其他收入科目界定模糊，這一系列現象都反映了我國預算制度與現代預算制度要求還有一定的差距。

3.2 政治制度因素

3.2.1 GDP主導下的政治激勵制度使地方政府大量舉債

獲得上級政府的認可和提拔是升遷的唯一法門，這就意味著明面上的業(yè)績是考核的基準，從而忽略了在位期間潛在的業(yè)績。一方面，特殊的政治激勵體制使得地方官員更有斗志更有干勁。另一方面，為了地方各種設施的完善和地方財政收入的增加，各級地方政府會主動加大對基礎設施的投資和積極主動提供優(yōu)惠的財政稅收政策招商引資，從而實現地方經濟的增長。在限制了土地財政和考慮了政府財政收入和上級政府轉移支付的情況下，通過貸款和舉債增加地方政府的暫時可支配收入就緩解了收支不平衡。

3.2.2 官員任期較短且缺乏有效的債務審查機制

我國官員特定的任期和特殊的跨地域崗位變動（包括跨地區(qū)調動），這就一定程度上導致了地方官員在位期間的短視行為（短期財政機會主義行為）。在位官員將在位期間的借債成本轉移給下一任接班人，以減少自身責任，在位時少量的成本和巨大的收益的鮮明對比更加助長了地方政府只顧眼前利益的行為，比如：過度舉債和支出。地方官員的業(yè)績考核，基本都是重顯績、輕潛績。顯然，一些“大干快上”“貪大求洋”的人升遷得快，埋頭苦干、默默無聞的人不升或者慢升。在所有考核中，干部考核是核心中的核心。經濟學上，每一個社會成員都是理性人，政府的官員也不例外，都想要成本收益最大化，都以同樣僥幸的心理享受著借債帶來的巨大好處，與此同時，也會找機會將沉重的借債成本轉嫁給下一任。

3.2.3 地區(qū)之間的惡性競爭

各級以及各地區(qū)政府為了GDP顯著增長的政績考核目標。大力發(fā)展經濟，基礎設施建設和招商引資成了增長GDP的主要手段，但都是通過借債和貸款方式籌集的資金。這也導致了在改善經濟建設狀況的同時，也增加了政府的債務負擔和債務風險，各級政府為了趕超其他地區(qū)的發(fā)展速度，盲目舉債，忽視了本地區(qū)的財政收入規(guī)模，導致地方債務風險加劇。地方政府還要加大基礎性支出和轉型期間社會保障支出，支出規(guī)模巨大。再加上分稅制體制客觀上造成的收支缺口，只能促使地方政府通過增加預算外收入和借債來緩解，因為土地財政已經被嚴加限制。

4 應對地方政府債務問題的對策

4.1 加快財經財稅體制改革

如何合理劃分中央政府和地方政府之間、地方各級政府之間事權和財權和支出責任，一直都是我國財政稅務改革的重點。我國一直在加快財稅體制改革，試圖給予各級地方政府合理的事權（與其財政收入相匹配的事權）。除此之外，應明確界政府間的事權劃分，分清償債責任，不可償還靠政府，應做到誰借債誰償還。我國經濟學家指出，合理確定與政府財權相適應的事權，就必須要權責一致。財稅體制改革單靠財政部門孤軍奮戰(zhàn)是不行的，更加需要其他部委的協(xié)助和統(tǒng)籌推進。決策主體至少應對該區(qū)域實施的公共政策成本買單。

4.2 建立健全地方政府債務管理體系

對信息進行有效的披露、提高政府公示信息透明度是提高債務管理效率的兩個先決條件，有效地披露和透明有助于降低地方政府債務風險系數。徹底完善的信息披露制度既包括顯性債務和隱性債務，又包括或有債務。只單方面地提高披露水平是不夠的，實行嚴格的債務投資決策審核責任制是各級政府刻不容緩的，盡可能做到誰投資，誰還債。希望能夠做到杜絕行政領導隨意拍腦袋決定一切舉債的行為的發(fā)生，嚴格審核投資項目的可行性和盈利性，從而規(guī)范貸款資金的運行秩序。

4.3 繼續(xù)嚴格執(zhí)行《預算法》

新修訂的《預算法》是債務管理的主要抓手，《預算法》對地方政府大規(guī)模的盲目借債作出了明確規(guī)定，對于主要舉債責任人處以開除、撤職的處分。顯然，這些嚴厲的處罰措施在市場上產生了立竿見影的效果。最明顯的是2017年，地方政府減少了2萬億元地方債務的發(fā)行量。這些現象足以證明利用新《預算法》對舉債人員進行嚴厲處罰的方式在地方政府債務管理過程中扮演了重要的角色，所以，更要堅定不移地繼續(xù)嚴格執(zhí)行新《預算法》。

4.4 深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義經濟思想

深入貫徹落實習近平總書記的新思想，特別是對習近平總書記在歷次經濟工作會議上的重要講話精神，各級領導干部必須對照問題學，深入轉變經濟發(fā)展理念，增強風險意識，遵循市場經濟規(guī)律，樹牢“功成不必在我”的科學政績觀。地方的績效考核，要做到不僅重顯績還要做到重潛績，爭取在考核中，為人民選出埋頭苦干、默默無聞干實事的孺子牛。