安全生產(chǎn)管理措施一體化研究

隨著安全生產(chǎn)管理工作不斷深入和強(qiáng)化，安全生產(chǎn)管理措施手段不斷創(chuàng)新、豐富和發(fā)展，安全生產(chǎn)管理方向愈加清晰，路徑愈加明確，措施愈加得當(dāng)。這是生產(chǎn)安全事故起數(shù)、亡人數(shù)量保持逐年下降態(tài)勢的一個(gè)重要原因。但也應(yīng)該看到，各項(xiàng)安全生產(chǎn)管理措施出臺(tái)時(shí)間不同，背景不同，發(fā)展水平不同，解決的問題也不盡一致，卻在管控要素，相關(guān)概念設(shè)定、部分內(nèi)容和形式等方面存在重復(fù)、交叉和簡單疊加的現(xiàn)象。在具體操作層面，又要建立多套并行的制度文件甚至法規(guī)做支撐，建立多個(gè)獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)運(yùn)轉(zhuǎn)，建立多個(gè)信息化系統(tǒng)進(jìn)行運(yùn)維，在一定程度上造成資源重置和效率不高。另外，從生產(chǎn)經(jīng)營單位的執(zhí)行情況看，由于出臺(tái)的管理措施繁雜，造成一些企業(yè)搞不清概念，不理解各項(xiàng)措施實(shí)質(zhì)，最后就采取趨同化落實(shí)的方法，用某一項(xiàng)工作去應(yīng)付所有工作，比如用隱患排查治理體系建設(shè)替代所有管理措施。近年來發(fā)生的重特大事故也暴露出安全生產(chǎn)領(lǐng)域一些“認(rèn)不清、想不到”的問題，說明管理措施上還有漏洞，看似覆蓋周嚴(yán)，實(shí)則缺乏協(xié)同，缺少主線。因此，本文試從安全生產(chǎn)管理措施整合實(shí)施角度，探討將安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控體系、隱患排查治理體系等若干管理措施進(jìn)行一體化構(gòu)建，進(jìn)行更加完整的制度設(shè)計(jì)，以更好的發(fā)揮事故防范作用。

主要安全管理措施

本文所稱安全管理措施是指國家或地方政府層面推動(dòng)實(shí)施的安全生產(chǎn)方面的管理手段和方法，以及形成的相關(guān)機(jī)制。本文主要針對安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、安全生產(chǎn)隱患排查治理體系、安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系、安全生產(chǎn)信息化建設(shè)、安全生產(chǎn)百項(xiàng)地標(biāo)建設(shè)等措施展開研究討論。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化：是通過建立安全生產(chǎn)責(zé)任制，制定安全管理制度和操作規(guī)程，排查治理隱患和監(jiān)控重大危險(xiǎn)源，建立預(yù)防機(jī)制，規(guī)范生產(chǎn)行為，使各生產(chǎn)環(huán)節(jié)符合有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的要求，人、機(jī)、物、環(huán)處于良好的生產(chǎn)狀態(tài)，并持續(xù)改進(jìn)，不斷加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)范化建設(shè)。

隱患排查治理體系：是指生產(chǎn)經(jīng)營單位組織安全生產(chǎn)管理人員、工程技術(shù)人員和其他相關(guān)人員對本單位的事故隱患進(jìn)行排查，并對排查出的事故隱患，按照事故隱患的等級進(jìn)行登記，建立事故隱患信息檔案，并按照職責(zé)分工實(shí)施監(jiān)控治理。

安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系：是指通過系統(tǒng)辨識(shí)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)分析各種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，以及承受或控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，評估風(fēng)險(xiǎn)等級并采取相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制措施的動(dòng)態(tài)管理過程。

安全生產(chǎn)信息化建設(shè)：是指針對不同用戶進(jìn)行功能劃分，包含安全生產(chǎn)協(xié)同管理、數(shù)據(jù)上報(bào)、臺(tái)賬管理、標(biāo)準(zhǔn)清單、隱患管理、系統(tǒng)管理等功能模塊，供企業(yè)上報(bào)和完善基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，政府部門管理和分析數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)人機(jī)一體化管理的信息平臺(tái)。

安全生產(chǎn)百項(xiàng)地標(biāo)建設(shè)：是北京市安全生產(chǎn)等級評定技術(shù)規(guī)范的簡稱，是一個(gè)系列的地方標(biāo)準(zhǔn)體系。

表1 國家出臺(tái)推進(jìn)安全生產(chǎn)隱患排查治理體系文件一覽表

安全管理措施現(xiàn)狀及發(fā)展歷程

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化在我國已經(jīng)歷了30多年的發(fā)展歷程，上世紀(jì)八十年代，煤礦系統(tǒng)率先開展了質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化促進(jìn)安全生產(chǎn)工作。2004年，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》（國發(fā)〔2004〕2號(hào)）提出了在全國所有的工礦、商貿(mào)、交通、建筑施工等企業(yè)普遍開展安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)的要求。隨后，除煤炭行業(yè)外，其他多數(shù)行業(yè)逐步弱化了質(zhì)量的內(nèi)容，提出了安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的概念。2010年，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布了《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》（AQ/T9006—2010）；2016年，國家質(zhì)檢總局、國家標(biāo)準(zhǔn)委發(fā)布了《企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化基本規(guī)范》（GB/T33000-2016）。安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)歷了由高危行業(yè)先行先試，安監(jiān)部門指導(dǎo)推動(dòng)，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實(shí)施，國家標(biāo)準(zhǔn)最終確立的發(fā)展過程。

安全生產(chǎn)隱患排查治理體系。自2007年起，國家相繼出臺(tái)了一系列文件，不斷推動(dòng)安全生產(chǎn)隱患排查治理工作（見表1）。

各省市也相繼出臺(tái)地方文件，強(qiáng)化隱患排查治理工作。國家和地方的各類文件及相關(guān)精神的落實(shí)，形成了隱患排查治理體系雛形。從省市相關(guān)工作情況看，隱患排查治理的主線是一致的，但側(cè)重點(diǎn)各有不同，實(shí)施的載體不盡一致（見表2）。

隱患排查治理是安全生產(chǎn)最為基礎(chǔ)的工作，是政府推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任的重要載體和目標(biāo)，也是企業(yè)落實(shí)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的重要內(nèi)容，更是防范各類安全事故的重要措施。因此，隱患排查治理將是安全生產(chǎn)領(lǐng)域長期不可動(dòng)搖的重要工作內(nèi)容，將持續(xù)被關(guān)注，進(jìn)行重點(diǎn)研究和落實(shí)。

安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系。我國安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系建設(shè)起步稍晚，2016年起國家相繼出臺(tái)《國務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于全國遏制重特大事故工作進(jìn)展情況的通報(bào)》等相關(guān)文件，強(qiáng)調(diào)抓好源頭治理，提出安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系建設(shè)要求。（見表3）

從對比情況看，我國安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制體系建設(shè)還處于初級階段，還需要從理論上繼續(xù)研究，夯實(shí)理論基礎(chǔ)；還要進(jìn)行大量的實(shí)踐，積累經(jīng)驗(yàn)，形成模式。

安全生產(chǎn)信息化?！秶野踩a(chǎn)發(fā)展 規(guī)劃綱要（2004-2010）》和《國家安全生產(chǎn)“十二五”規(guī)劃》，明確提出要進(jìn)一步加快安全生產(chǎn)信息化建設(shè)步伐。《國家安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》，提出推進(jìn)安全生產(chǎn)信息化建設(shè)，推進(jìn)信息技術(shù)與安全生產(chǎn)的深度融合。

表2 部分地區(qū)隱患排查治理特點(diǎn)

安全生產(chǎn)百項(xiàng)地標(biāo)。2015年，北京市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局、北京市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局聯(lián)合印發(fā)《北京市百項(xiàng)安全生產(chǎn)等級評定技術(shù)規(guī)范（地方標(biāo)準(zhǔn)）實(shí)施方案》，正式啟動(dòng)安全生產(chǎn)百項(xiàng)地標(biāo)編制工作。計(jì)劃利用3年時(shí)間立項(xiàng)，編制89項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)， 建成覆蓋北京市各行業(yè)重點(diǎn)企事業(yè)單位的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系。按照工作計(jì)劃，2015年立項(xiàng)24項(xiàng)，2016年立項(xiàng)38項(xiàng)，2017年立項(xiàng)27項(xiàng)。

管理措施的相互關(guān)系

一、流程上的關(guān)系

從流程上看（見圖1），以上三個(gè)管理措施均涉及查、改、驗(yàn)這三個(gè)環(huán)節(jié)，只是形式不同，而且風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)、評估，隱患排查治理是串聯(lián)起來的，并且包含和貫穿于標(biāo)準(zhǔn)化的動(dòng)態(tài)循環(huán)之中。因此，三者具有一定程序上重復(fù)性和疊加性。

表3 國內(nèi)外安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制工作比較

圖1 三項(xiàng)管理措施流程對比

同時(shí)，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化中企業(yè)自評、外部評審需要以法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，隱患排查治理和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制也需要以相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。而且確定使用依據(jù)，明確法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)是各類安全管理措施實(shí)施的第一步。陸續(xù)頒布實(shí)施并替代目前評定標(biāo)準(zhǔn)的百項(xiàng)地標(biāo)可以作為各項(xiàng)措施的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。實(shí)現(xiàn)使用依據(jù)統(tǒng)一、簡潔、明確、規(guī)范、實(shí)用的目標(biāo)。

二、要素上的關(guān)系

1.安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)與百項(xiàng)地標(biāo)的關(guān)系（見表4）

百項(xiàng)地標(biāo)可解決某些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)不唯一，各級評審標(biāo)準(zhǔn)框架不統(tǒng)一的問題；可以填補(bǔ)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)不能覆蓋所有行業(yè)企業(yè)，部分領(lǐng)域無標(biāo)準(zhǔn)的空白；可為企業(yè)開展隱患排查工作提供抓手；可約束安全生產(chǎn)中介機(jī)構(gòu)行為，統(tǒng)一評定尺度；可為政府安全生產(chǎn)行政執(zhí)法檢查提供技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；可為建立和完善符合實(shí)際需要的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)框架體系提供支持；在京津冀一體化進(jìn)程中，可避免三地在產(chǎn)業(yè)調(diào)整過程中安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)三地安全生產(chǎn)的協(xié)同發(fā)展。

2.風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查、標(biāo)準(zhǔn)化之間的關(guān)系（見表5）

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化是安全生產(chǎn)的全過程管理措施，安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制與安全生產(chǎn)隱患排查治理是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的評價(jià)指標(biāo)和重要內(nèi)容，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化對其他兩個(gè)體系具有包含關(guān)系。

三、工作內(nèi)容和考核內(nèi)容的關(guān)系

工作內(nèi)容上看，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、隱患排查治理和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制均涉及成立機(jī)構(gòu)、調(diào)研、培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)、歸檔、信息系統(tǒng)等方面的工作，具有高度的同質(zhì)性；考核內(nèi)容上看，主要是通過制度文件，記錄、現(xiàn)場管理、運(yùn)行和改進(jìn)、系統(tǒng)使用等方面進(jìn)行評價(jià)，內(nèi)容基本一致；信息系統(tǒng)上看，三者均需要建立信息化系統(tǒng)，因在工作內(nèi)容和考核內(nèi)容上的重合性，導(dǎo)致系統(tǒng)功能具有一定重復(fù)性。

四、措施間的相互作用

隱患排查是風(fēng)險(xiǎn)管控的末端治理，通過隱患排查，針對反復(fù)多次出現(xiàn)的同類型隱患，分析其規(guī)律特點(diǎn)，相應(yīng)查找風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)評估的遺漏與缺失，明確風(fēng)險(xiǎn)管控措施的薄弱環(huán)節(jié)，進(jìn)而完善風(fēng)險(xiǎn)分級管控措施；隱患排查治理是標(biāo)準(zhǔn)化的重要組成部分，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化很大程度上是通過完善的制度、管用的機(jī)制和有效的措施，實(shí)現(xiàn)對安全隱患的動(dòng)態(tài)發(fā)現(xiàn)和排除，沒有隱患排查治理，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的作用將大大降低。安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制是源頭控制措施，把風(fēng)險(xiǎn)控制在隱患之前，在一定程度上拉長了安全管理長度，其工作機(jī)制的完備程度必然是安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的重要內(nèi)容。同時(shí)，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化程度的高低，也必然反作用于隱患排查治理和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制工作。

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化、隱患排查治理和安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制三者均離不開兩個(gè)抓手，一個(gè)是工作依據(jù)，一個(gè)是工作平臺(tái)。工作依據(jù)就是法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，工作平臺(tái)就是信息化系統(tǒng)。根據(jù)前文所述，在三者工作內(nèi)容存在大量重復(fù)性的情況下，工作依據(jù)和工作平臺(tái)也必然具有統(tǒng)一和整合的基礎(chǔ)，這也為各項(xiàng)管理措施一體化實(shí)施提供了可能。

結(jié)論

通過以上對安全生產(chǎn)管理措施的梳理和分析，我們認(rèn)為，各項(xiàng)安全管理措施之間存在相互關(guān)聯(lián)和影響，且其內(nèi)容、流程等方面存在一定的重疊性，為了更加高效、統(tǒng)一、務(wù)實(shí)的推進(jìn)安全生產(chǎn)管理，建議實(shí)施安全生產(chǎn)管理措施一體化。達(dá)到政府監(jiān)管層次清晰統(tǒng)一，企業(yè)執(zhí)行管理措施明確簡易，從而提高管理效率。

一、一體化概念

一體化是指多個(gè)原來相互獨(dú)立的主權(quán)實(shí)體通過某種方式逐步在同一體系下彼此包容，相互合作。安全管理措施一體化是幾種安全管理措施相互依存并共同產(chǎn)生出它們單獨(dú)時(shí)所不具備的系統(tǒng)性能，這是從靜態(tài)角度界定的。同時(shí)，有時(shí)也被用來描述原先相互分離的措施達(dá)到這種關(guān)系或狀態(tài)的一體化進(jìn)程這一動(dòng)態(tài)含義。

管理上，以統(tǒng)一流程、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，對業(yè)務(wù)進(jìn)行整合與協(xié)同，有效提升管理水平；業(yè)務(wù)上以某一核心業(yè)務(wù)為主線，構(gòu)建高效統(tǒng)一的安全管理體系；信息上，以統(tǒng)一的數(shù)據(jù)模型為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)對安全生產(chǎn)管理范疇的信息資源整合；構(gòu)架上采用統(tǒng)一的體系構(gòu)架和技術(shù)路線，保證體系的一致性；資源上充分利用和保護(hù)現(xiàn)有信息化成果，快速高效的構(gòu)建一體化應(yīng)用。

二、實(shí)施路徑

1．工作機(jī)制方面，以標(biāo)準(zhǔn)化為引領(lǐng)，一個(gè)體系貫穿。

以安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化為安全工作引領(lǐng)，將隱患排查治理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防控制納入標(biāo)準(zhǔn)化體系，不作為單獨(dú)體系提出，減少概念疊加和混淆。以百項(xiàng)地標(biāo)作為安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審和具體指標(biāo)落實(shí)的依據(jù)，其制定、頒布、實(shí)施要以安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的需求為導(dǎo)向，以更好的服務(wù)于標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一體化的目標(biāo)是安全生產(chǎn)只有一個(gè)體系，即安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化，制度建設(shè)、隱患排查、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控等作為其具體指標(biāo)。在該系統(tǒng)下又使用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系作為技術(shù)支撐，做到一體系貫通。

2．信息化方面，以信息整合為核心，一個(gè)平臺(tái)管理。

將現(xiàn)有的信息化系統(tǒng)進(jìn)行橫向合并和縱向?qū)?，打造安全生產(chǎn)信息化的統(tǒng)一且唯一平臺(tái)，以生產(chǎn)經(jīng)營單位安全管理和政府安全監(jiān)管以及二者的互動(dòng)為核心，將各項(xiàng)管理措施統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)程序一致，內(nèi)容共享，數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一，資料快速調(diào)取等功能，打破信息孤島。統(tǒng)一的信息平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)安全管理措施一體化的基礎(chǔ)和重要技術(shù)路徑。

表4 安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化評審標(biāo)準(zhǔn)與百項(xiàng)地標(biāo)的關(guān)系

表5 風(fēng)險(xiǎn)管控、隱患排查、標(biāo)準(zhǔn)化之間的關(guān)系

3．標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)方面，以百項(xiàng)地標(biāo)為基礎(chǔ)，一套標(biāo)準(zhǔn)衡量。

百項(xiàng)地標(biāo)的基礎(chǔ)是現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)化二級標(biāo)準(zhǔn)和三級標(biāo)準(zhǔn)，可作為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的升級版本，也可作為隱患排查個(gè)性化標(biāo)準(zhǔn)和清單編制的依據(jù)和升級版本。同時(shí)京津冀三地安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局共同簽署“京津冀百項(xiàng)安全生產(chǎn)地標(biāo)協(xié)同合作框架協(xié)議”。三地采用同樣的標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的平臺(tái)、有效的機(jī)制、整合的力量進(jìn)行協(xié)同發(fā)展，為全國的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同發(fā)展打下基礎(chǔ)。

總之，在新的安全生產(chǎn)形勢下，安全管理措施一體化勢在必行，必須要破除不同管理措施在各自范圍內(nèi)的“單打獨(dú)斗”，務(wù)必要形成協(xié)調(diào)發(fā)展的良性機(jī)制。安全管理措施一體化，需要頂層設(shè)計(jì)，制度調(diào)整，機(jī)制改進(jìn)，是一個(gè)打破蕃籬的過程，也是新秩序的建立過程，將是一個(gè)長期性的工作。