新疆農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革

艾力江 羅玉峰

摘 要：從新疆維吾爾自治區(qū)昌吉回族自治州農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)的工作實(shí)際出發(fā)，在梳理昌吉回族自治州農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作做法和具體措施等基礎(chǔ)上，分析改革中典型問(wèn)題，并提出了解決措施，為其他地區(qū)實(shí)施農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革工作提供參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水權(quán)；農(nóng)業(yè)水價(jià)；改革；昌吉州

農(nóng)業(yè)水價(jià)機(jī)制是水價(jià)改革的核心，而農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制主要是指灌溉用水與服務(wù)價(jià)格的形成[1]，現(xiàn)我中國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)問(wèn)題是可持續(xù)發(fā)展與農(nóng)民承受能力的定價(jià)模式，確定合理的水價(jià)分擔(dān)機(jī)制和推進(jìn)農(nóng)業(yè)終端水價(jià)改革，完善計(jì)收方式等[2-3]。十八屆三中全會(huì)決定明確提出，“發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制”[4]。遼寧[5]灌區(qū)試行水票交易制度，寧夏[6]、甘肅[7]等省市（縣、灌區(qū)）也分別開展農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革試點(diǎn)工作。本文以昌吉州為例，介紹2014年以來(lái)新疆推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革中的經(jīng)驗(yàn)，為其它地區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革提供借鑒。

一、研究區(qū)概況

昌吉回族自治州（簡(jiǎn)稱昌吉州）是新疆最重的農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水量大。昌吉州位于天山北麓、準(zhǔn)噶爾盆地東南緣，位于北緯43°20′～45°00′，東經(jīng)85°17～′91°32′。東臨哈密地區(qū)，西接石河子市，南與吐魯番地區(qū)、巴音郭楞蒙古自治州毗鄰，北與塔城、阿勒泰地區(qū)接壤，東北與蒙古國(guó)交界。屬溫帶大陸性干旱氣候，年均氣溫6.7°C，年降水量215.7mm，年蒸發(fā)量1988.5mm，年無(wú)霜期164天。全州轄區(qū)包括昌吉市、阜康市、呼圖壁縣、瑪納斯縣、奇臺(tái)縣、吉木薩爾縣、木壘哈薩克自治縣和昌吉國(guó)家農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，總土地面積73831km2。2014年昌吉州種植業(yè)面積872.13萬(wàn)畝（包括林草面積），總灌溉面積794.78萬(wàn)畝（包括林草面積），其中農(nóng)業(yè)初始水權(quán)確權(quán)面積466.89萬(wàn)畝；總用水量33.44億m3，其中大農(nóng)業(yè)用水量31.28億m3，占總用水量的93.55%，農(nóng)業(yè)用水比重大，主要水源為河水和地下水。地表水全州平均水價(jià)為0.101元/m3。通過(guò)實(shí)施農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)優(yōu)化水資源配置，提高社會(huì)各行業(yè)節(jié)約用水意識(shí)和灌溉管理水平，為實(shí)施最嚴(yán)格的水資源管理制度和落實(shí)“三條紅線”總量控制指標(biāo)提供制度支撐。

二、昌吉州農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)現(xiàn)狀

這里有部分也是措施？

1.水權(quán)確定

昌吉州2015年開展了農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)分配登記，即解決為誰(shuí)確權(quán)問(wèn)題，并賦予了農(nóng)業(yè)初始水權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。在灌溉面積為基數(shù)，以縣（市、園區(qū)）近10年平均引入灌區(qū)的總水量或縣市、園區(qū)已經(jīng)發(fā)布的農(nóng)業(yè)綜合灌溉用水定額為依據(jù)，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組和農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)用水總量，量化到戶并頒發(fā)初始水權(quán)證書。對(duì)二輪承包土地以外的耕地不予確定初始水權(quán)，供水單位可根據(jù)區(qū)域水資源“三條紅線”控制指標(biāo)，在滿足二輪承包土地和二、三產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)和生態(tài)用水的前提下按年度制定供配水計(jì)劃。目前為止，昌吉州農(nóng)業(yè)用水初始水權(quán)確定面積466.89萬(wàn)畝，發(fā)放初始水權(quán)證14.31萬(wàn)本，發(fā)放率達(dá)100%，核定總水量16.18億立方米。類似的工作在其它地區(qū)也正在開展，如新疆哈密地區(qū)、吐魯番市鄯善縣等縣市也實(shí)施農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)工作，并明細(xì)水權(quán)，發(fā)放水權(quán)證；甘肅涼州灌區(qū)實(shí)施“一證一卡一賬一平臺(tái)”，根據(jù)每年度市級(jí)分配的用水指標(biāo)制定分配方案，通過(guò)區(qū)級(jí)→灌區(qū)→鄉(xiāng)鎮(zhèn)→協(xié)會(huì)→小組五級(jí)水權(quán)分配，將用水指標(biāo)逐級(jí)細(xì)化到17.48萬(wàn)用水戶，并 100%發(fā)放水權(quán)證[7]。

2.水量交易

昌吉州2015年按照（昌州政發(fā)〔2014〕105號(hào)）文件規(guī)定進(jìn)行水量交易，農(nóng)民依法取得的農(nóng)業(yè)初始水權(quán)在使用節(jié)水灌溉技術(shù)后，其節(jié)余水量可進(jìn)行交易。其中，小量的節(jié)水量農(nóng)戶之間可自主交易。各縣（市）政府回購(gòu)農(nóng)戶初始水權(quán)份內(nèi)的節(jié)余水量?jī)r(jià)格在執(zhí)行水價(jià)的6—10倍之間，如瑪納斯縣回購(gòu)水達(dá)到執(zhí)行水價(jià)10倍（0.93元/m3），2015年該縣回購(gòu)水400萬(wàn)m3、畝均80m3，節(jié)水區(qū)畝均節(jié)水交易收入72元，戶均1944元。與甘肅省張掖市在臨澤縣梨園河灌區(qū)和民樂(lè)縣洪水河灌區(qū)試行水票交易制度相比，張掖市根據(jù)國(guó)家分給6.3億m3的用水總量，將其逐級(jí)分配到各縣、鄉(xiāng)、用水戶，用水戶擁有“水票”，“水票”可以流通交易，農(nóng)業(yè)、工業(yè)用水交易價(jià)格不超過(guò)基本水價(jià)3倍和10倍[4]。

3.水權(quán)交易平臺(tái)

為了使水權(quán)交易能快速有效實(shí)現(xiàn)，搭建良好的交易平臺(tái)保障農(nóng)業(yè)用水戶正常有序交易成為一個(gè)必要的措施。在具備工業(yè)、城鎮(zhèn)供水條件的區(qū)域，通過(guò)搭建水量收儲(chǔ)交易平臺(tái)，規(guī)定以不低于3倍的執(zhí)行水價(jià)回購(gòu)農(nóng)戶初始水權(quán)定額內(nèi)的節(jié)余水量。目前全州建立水權(quán)交易平臺(tái)38個(gè)，達(dá)到農(nóng)戶與農(nóng)戶、村與村、灌區(qū)與灌區(qū)之間的交易常態(tài)化，水量能夠?qū)崿F(xiàn)由農(nóng)戶所定，達(dá)到自由交易定額內(nèi)的水量，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)化管理（圖1）。

4.農(nóng)業(yè)水價(jià)執(zhí)行情況

我州農(nóng)業(yè)國(guó)有水利工程水價(jià)按照《昌吉回族自治州人民政府關(guān)于印發(fā)自治州農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革方案的通知》（昌州政發(fā)〔2014〕105號(hào)）文件標(biāo)準(zhǔn)，2015年執(zhí)行2010年水利工程農(nóng)業(yè)供水成本的70%，價(jià)格在0.072—0.14元/m3，2020年執(zhí)行2010年完全成本100%，價(jià)格在0.102-0.2元/m3，昌吉州各縣（市）農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)執(zhí)行水價(jià)及未來(lái)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)如表1。從表1可知隨著農(nóng)業(yè)水價(jià)的執(zhí)行，農(nóng)業(yè)用水價(jià)格有著明顯的提高，規(guī)劃到2020年執(zhí)行農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，2020年平均農(nóng)業(yè)水價(jià)是2001年平均農(nóng)業(yè)水價(jià)的2倍，很大程度上提高了農(nóng)業(yè)水的節(jié)水意識(shí)。

隨著農(nóng)業(yè)水權(quán)、水價(jià)的不斷完善和執(zhí)行，從2014年到2016年州直屬各縣市穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)改革工作，農(nóng)業(yè)水權(quán)交易平臺(tái)的建立，廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到水權(quán)的重要性，并且將水看作一種可以有效交易的商品。農(nóng)業(yè)水的價(jià)值不斷提升，農(nóng)民開始認(rèn)可科學(xué)灌溉方式，主動(dòng)實(shí)施高效節(jié)水灌溉，使農(nóng)業(yè)灌溉用水量有一定程度的減少。圖2為2014年至2016年昌吉州直屬各縣市農(nóng)業(yè)灌溉用水量圖，從圖可知除瑪納斯縣和吉木薩爾縣外其余各縣市農(nóng)業(yè)灌溉用水量都有一定程度上的減少。

三、存在的問(wèn)題

（1）改革后農(nóng)業(yè)水價(jià)仍然低于供水成本，與水價(jià)形成機(jī)制相配套的制度有待完善。昌吉州水利工程農(nóng)業(yè)供水運(yùn)行維護(hù)成本為0.144元/m3，目前，二輪承包土地定額內(nèi)用水執(zhí)行水價(jià)0.101元/m3，運(yùn)行維護(hù)成本的70%，運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)不足，不能有效反映水資源的商品屬性和稀缺程度，價(jià)格杠桿對(duì)促進(jìn)節(jié)水的作用未充分發(fā)揮，難以保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行。新疆各地州市（縣）都存在同樣問(wèn)題。

（2）昌吉州一、二、三次產(chǎn)業(yè)的水價(jià)改革協(xié)調(diào)機(jī)制未形成，工業(yè)、城市水價(jià)改革沒(méi)有同步推進(jìn)，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的價(jià)格機(jī)制尚未形成，部分縣市農(nóng)業(yè)結(jié)余水量無(wú)法向工業(yè)、城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)節(jié)約用水向工業(yè)、城市轉(zhuǎn)移有通道無(wú)市場(chǎng)，農(nóng)戶節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼機(jī)制末到位，造成農(nóng)戶節(jié)水積極性不高。

（3）農(nóng)民用水合作組織規(guī)范化運(yùn)行有待加強(qiáng)。一些地方的農(nóng)民用水合作組織的運(yùn)作不規(guī)范，忽略了會(huì)員及會(huì)員代表的參與；有的只掛了牌子，但組織不健全，尤其是在灌溉管理方面的執(zhí)行力度不夠，未發(fā)揮實(shí)際作用。新疆各地州（市）縣都普遍存在類似的問(wèn)題。

（4）灌區(qū)末級(jí)渠系節(jié)水改造工程建設(shè)滯后，末級(jí)渠系防滲率低，量水設(shè)施不配套，灌區(qū)供水的“最后一公里”沒(méi)有完全打通，存在“上通下堵”的現(xiàn)象，使灌區(qū)續(xù)建配套能力與節(jié)水改造效益沒(méi)有充分得到體現(xiàn)。

四、解決措施

寫實(shí)際做法，舉具體例子

（1）完善水權(quán)水價(jià)形成機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)縣市結(jié)合實(shí)際，先行先試，突破政策壁壘，提倡基層首創(chuàng)，適時(shí)出臺(tái)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的用水補(bǔ)償政策和機(jī)制。利用市場(chǎng)機(jī)制激勵(lì)需水企業(yè)投資節(jié)水獲得水權(quán)，走出一條以農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)發(fā)展用水，以工業(yè)發(fā)展反哺農(nóng)業(yè)的節(jié)水型社會(huì)發(fā)展道路，促進(jìn)我州經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。如寧夏、內(nèi)蒙古等農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)移給工業(yè)企業(yè)后，通過(guò)渠道防滲措施提高了農(nóng)業(yè)用水效率，同時(shí)解決了工業(yè)用水的問(wèn)題，創(chuàng)立了工業(yè) 農(nóng)業(yè)“雙贏”的新局面，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)；但也必須清楚地認(rèn)識(shí)到，這需要一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，需要經(jīng)過(guò)不斷的探索研究才能逐步完善，切忌盲目推進(jìn)?？偨Y(jié)凝練現(xiàn)有的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，加大對(duì)相關(guān)改革的探索和研究，為突破現(xiàn)有的制度瓶頸提供理論支撐，使水權(quán)水價(jià)改革有章可循、穩(wěn)步推進(jìn)[4]。

（2）積極培育水市場(chǎng)，提搞水資源保障能力。圍繞工業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，加快配套工程建設(shè)，打通農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)、城市發(fā)展的通道，逐步實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)水戰(zhàn)略，提搞水資源保障能力。

（3）提高用水戶協(xié)會(huì)管理水平。在農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革實(shí)施過(guò)程中，社會(huì)各界團(tuán)體和用水戶群體是關(guān)鍵，上級(jí)有關(guān)部門要加大投入農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)能力建設(shè)扶持力度，積極培育協(xié)會(huì)人員綜合性技術(shù)能力，提高用水戶協(xié)會(huì)運(yùn)行管理水平。

（4）創(chuàng)新工作思路，制定相關(guān)政策。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，農(nóng)業(yè)的發(fā)展包括農(nóng)田水利的發(fā)展，首要的是靠政策。當(dāng)前各地農(nóng)田水利建設(shè)與管理面臨的問(wèn)題，迫切需要上級(jí)政府制定和出臺(tái)有關(guān)政策，指導(dǎo)抓好農(nóng)田水利建設(shè)與管理。提出新形勢(shì)下搞好農(nóng)田水利建設(shè)與管理的新思路、新政策。特別要針對(duì)稅費(fèi)改革后如何在保護(hù)農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民的同時(shí)又加快農(nóng)田水利發(fā)展，作出明確規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)田水利可持續(xù)發(fā)展。

改革的效果？

五、結(jié)語(yǔ)

我國(guó)水資資源不足等問(wèn)題制約著現(xiàn)將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新疆昌吉州建立農(nóng)業(yè)初始水權(quán)登記管理制度，完善價(jià)格形成機(jī)制，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，堅(jiān)持以水定地、以水定城、以水定產(chǎn)業(yè)、以水定規(guī)模等思路。該州農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)綜合改革措施可以為我國(guó)各地區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)水價(jià)的確定提供參考。

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（作者單位：1.新疆昌吉州水利管理總站；2.武漢大學(xué)水資源與水電工程科學(xué)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）