移民綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理和獨立評估中的問題及對策

吳立恒，王銳林

(水電水利規(guī)劃設(shè)計總院，北京100120)

0 引 言

移民工作是水電工程建設(shè)的重要組成部分，是工程成敗的關(guān)鍵。在水利水電工程項目經(jīng)國家批準(zhǔn)(核準(zhǔn))建設(shè)后，移民安置工作便進入實施階段，移民安置實施階段以批準(zhǔn)的移民安置規(guī)劃為基本依據(jù)，是落實移民安置規(guī)劃、實現(xiàn)移民安置目標(biāo)、完成移民安置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為保障移民安置實施的順利開展，省級人民政府及其移民管理機構(gòu)負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)大中型水利水電工程移民安置的實施工作，會同項目法人委托移民綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理和獨立評估(以下簡稱“綜合設(shè)監(jiān)評”)單位開展實施階段的技術(shù)工作。其中，綜合設(shè)計單位負責(zé)移民安置實施規(guī)劃設(shè)計。其主要工作職責(zé)是承擔(dān)實施計劃編制、概算分解、階段性專題規(guī)劃設(shè)計、設(shè)計變更方案論證等技術(shù)服務(wù)工作，協(xié)調(diào)平衡設(shè)計變更方案和統(tǒng)籌兼顧移民安置全過程，綜合把控后續(xù)設(shè)計工作。綜合監(jiān)理單位負責(zé)移民安置實施技術(shù)工作的全過程監(jiān)督。其主要工作職責(zé)為全過程監(jiān)督和控制移民安置實施的質(zhì)量、進度、資金撥付和使用情況，檢查相關(guān)合同備案與履約情況，及時發(fā)現(xiàn)、報告和協(xié)調(diào)處理移民安置實施過程中的問題，做好移民安置項目規(guī)劃調(diào)整和設(shè)計變更處理等工作。獨立評估單位負責(zé)移民安置實施技術(shù)工作的全過程評價。其主要工作職責(zé)為對建設(shè)征地移民安置實施工作進行動態(tài)跟蹤評估，發(fā)現(xiàn)移民安置過程中的問題，提出整改意見和解決方案等工作。綜合設(shè)監(jiān)評是移民安置規(guī)劃付諸實踐的技術(shù)關(guān)鍵，其效果將直接影響移民安置目標(biāo)的實現(xiàn)程度，進而影響水電工程的建設(shè)。因此，規(guī)范水電工程移民綜合設(shè)監(jiān)評工作，提升移民工作的質(zhì)量和效率非常重要。

四川省水利水電資源豐富，境內(nèi)大中型電站眾多，是水電開發(fā)和移民工作大省，在建、新建工程裝機容量、建設(shè)征地移民人數(shù)均居全國前列。2013年以來，四川省逐步嘗試對水利水電工程移民綜合設(shè)監(jiān)評開展考核，水電水利規(guī)劃設(shè)計總院(以下簡稱“水電總院”)連續(xù)3年(2014年～2016年)中選四川省扶貧和移民工作局(以下簡稱“四川省移民局”)的移民設(shè)監(jiān)評考核技術(shù)服務(wù)工作。筆者以2015年四川省水利水電工程設(shè)監(jiān)評考核工作實踐為例，總結(jié)分析現(xiàn)階段水電工程移民綜合設(shè)監(jiān)評工作的開展情況及存在的問題，并對提升移民綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理、獨立評估工作質(zhì)量提出對策建議。

1 四川省2015年設(shè)監(jiān)評考核情況

考核工作流程：考核前集中培訓(xùn)、統(tǒng)一考核認識及標(biāo)準(zhǔn)→現(xiàn)場檢查了解工作情況及效果→會議評議聽取各方意見及建議→定性定量打分及測評。

1.1 考核工作組織

考核工作成立了考核領(lǐng)導(dǎo)小組和考核工作組。考核領(lǐng)導(dǎo)小組由四川省移民局領(lǐng)導(dǎo)和項目法人單位負責(zé)人任組長、副組長，四川省移民局相關(guān)處室負責(zé)人、市(州)縣負責(zé)人、項目法人單位移民工作部門負責(zé)人、綜合設(shè)計單位、綜合監(jiān)理單位、獨立評估單位負責(zé)人為成員單位?？己斯ぷ鹘M由水電總院專家組成員、項目法人、市(州)移民部門、縣政府及移民部門、綜合設(shè)計、綜合監(jiān)理、獨立評估等相關(guān)各方組成。

1.2 考核方法及內(nèi)容

按照“科學(xué)、公正、公平、合理、規(guī)范”的原則，從“責(zé)、能、勤、績”4個方面設(shè)置并量化考核指標(biāo)，對綜合設(shè)監(jiān)評工作實行以績效為中心的定性和定量全面考核?？己祟I(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)定性考核打分，考核工作組負責(zé)現(xiàn)場定量考核打分。定性考核為工作績效綜合評價；定量考核包括組織機構(gòu)及人員責(zé)任分工、履職能力、出勤狀況、工作績效、遵守廉政規(guī)定情況五項(見表1)。

表1 考核分值分布

2 綜合設(shè)計、監(jiān)理及獨立評估工作現(xiàn)狀

從2015年四川省綜合設(shè)監(jiān)評考核情況來看，總體而言，現(xiàn)階段我國水利水電工程移民綜合設(shè)計投入的技術(shù)力量、發(fā)揮的作用要強于綜合監(jiān)理，獨立評估的作用稍弱。

2.1 綜合設(shè)計總體工作情況

綜合設(shè)計基本都能積極參加實施階段移民工作中的重大問題研究，掌握現(xiàn)場的工作質(zhì)量和進度要求，及時解決現(xiàn)場移民安置和移民工程建設(shè)中存在的問題，協(xié)調(diào)處理好移民安置有關(guān)各方的關(guān)系，積極參與有關(guān)移民信訪事項的處理，為移民安置工作的順利開展提供了有力的技術(shù)支撐，基本達到了工作目標(biāo)。如XJB水電站綜合設(shè)計項目部在2015年中牽頭負責(zé)移民實施規(guī)劃設(shè)計變更清理，工作任務(wù)繁重，針對庫區(qū)移民安置實施的實際情況，將問題歸類為“設(shè)計變更項目依據(jù)充分”、“待協(xié)調(diào)確定”、“另行處理”等3大類，并提出了處理意見建議；在房屋補償、企事業(yè)單位補償、影響區(qū)處理等方面均開展了深入的研究探討，并提出了房屋隔熱保溫、基礎(chǔ)超深等專題成果，為有關(guān)各方研究、協(xié)調(diào)、處理和決策相關(guān)問題提供了可靠的基礎(chǔ)；僅2015年度該項目部就提交設(shè)計文件63本，設(shè)計通知106份，工作簡報12份。

2.2 綜合監(jiān)理總體工作情況

綜合監(jiān)理對于現(xiàn)場出現(xiàn)的變更、質(zhì)量、進度等問題，基本都能積極參加實施工作中的重大問題研究，及時解決現(xiàn)場移民安置和移民工程建設(shè)中存在的問題，協(xié)調(diào)處理好移民安置有關(guān)各方的關(guān)系，積極參與有關(guān)移民信訪事項的處理，為移民安置工作的順利開展提供了技術(shù)支持，基本達到了工作目標(biāo)。如WDD水電站綜合監(jiān)理項目部以規(guī)范的制度促管理，制定了現(xiàn)場巡查制度、臺賬(圖表)管理制度、微信推送制度、現(xiàn)場工作人員日常行為規(guī)范、定期交流匯報制度、參會管理制度等13項工作制度以及防洪度汛、消防應(yīng)急、節(jié)假日期間應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)等8項應(yīng)急預(yù)案，信息管理上響應(yīng)潮流形勢創(chuàng)建了微信公眾平臺，及時推送任務(wù)計劃、移民工作實施動態(tài)和監(jiān)理工作情況，提升監(jiān)理工作宣傳手段。

2.3 獨立評估總體工作情況

獨立評估基本上能夠?qū)σ泼癜仓靡?guī)劃實現(xiàn)程度和安置效果等進行客觀的評價，并能對評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題提出改進建議，積極參與協(xié)調(diào)移民安置相關(guān)工作，取得的調(diào)查數(shù)據(jù)也為電站移民實施過程和后期扶持規(guī)劃以及庫區(qū)后續(xù)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃等工作提供指導(dǎo)，逐步發(fā)揮評估的作用。如DGS水電站獨立評估項目部配置無人機一架，實現(xiàn)對庫區(qū)移民生產(chǎn)生活水平狀況的實時監(jiān)控，并根據(jù)建設(shè)征地區(qū)的特點，增加了生產(chǎn)結(jié)構(gòu)影響收入的分析內(nèi)容，量化了各項評價指標(biāo)，優(yōu)化了獨立評估的指標(biāo)體系，積極引入了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、全景技術(shù)等新技術(shù)手段，改進了調(diào)查、歸檔和現(xiàn)場查勘方法，提高了工作效率。

3 綜合設(shè)監(jiān)評工作中存在的問題

(1)綜合設(shè)計：一是，主體責(zé)任作用落實不到位。作為移民安置規(guī)劃設(shè)計技術(shù)責(zé)任主體，部分綜合設(shè)計單位對于施工圖設(shè)計成果以及其他設(shè)計單位提出的設(shè)計成果未進行符合性檢查，對于交通、水利、城鎮(zhèn)等移民專業(yè)項目設(shè)計部分，沒有凸顯移民專業(yè)龍頭主導(dǎo)作用，對設(shè)計規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)未嚴格把關(guān)。二是，未能嚴格遵守規(guī)劃設(shè)計原則。部分綜合設(shè)計單位在設(shè)計過程中，全局把控能力較差，缺乏設(shè)計獨立性，完全依照委托方、地方政府意圖開展設(shè)計(主要是施工圖設(shè)計)，移民政策、規(guī)劃原則堅持不夠。一些個別項目設(shè)計成果標(biāo)準(zhǔn)過高，甚至有的超出了移民政策允許的范圍。三是，骨干技術(shù)力量投入不足，設(shè)計成果提交不及時。移民安置工作涉及面廣，政策性強。有些項目年青設(shè)計人員比例較大，工作經(jīng)驗不足、政策敏感性差，面對復(fù)雜的移民工作，尤其是緊急和棘手的問題，處理意見不合理。個別項目設(shè)計成果質(zhì)量差或不能及時提交，嚴重影響了移民安置的實施進度。

(2)綜合監(jiān)理：一是，技術(shù)力量不足，不能正常發(fā)揮作用。部分項目綜合監(jiān)理技術(shù)力量嚴重不足，項目監(jiān)理部主管和人員變動頻繁，現(xiàn)場溝通協(xié)調(diào)工作的延續(xù)性差，監(jiān)督管控效果不理想。部分從業(yè)人員對移民政策理解有偏差、把控不到位，設(shè)計變更的鑒別歸類和工作流程不熟悉，協(xié)調(diào)溝通能力弱，沒能發(fā)揮出綜合監(jiān)理的監(jiān)管作用。二是，現(xiàn)場工作不深入。部分綜合監(jiān)理存在一人掛名多個項目的情況，對現(xiàn)場情況極不熟悉，對考核工作組提出的問題無法應(yīng)答。三是，任務(wù)和目的不明確，工作流于形式缺乏針對性。多數(shù)綜合監(jiān)理未針對省局下達的年度計劃開展相應(yīng)的監(jiān)理工作，多停留在履職能力、出勤率、監(jiān)理報告份數(shù)等基本要求上，對于資金、進度等重要績效指標(biāo)卻監(jiān)督較少。四是，進度、資金管理力度不夠。設(shè)計變更和資金管控弱，個別項目在設(shè)計變更的把控和監(jiān)管上不到位。五是，溝通協(xié)調(diào)不到位。對移民規(guī)劃設(shè)計實施中發(fā)現(xiàn)的問題，向業(yè)主、地方政府、設(shè)計等有關(guān)方面溝通匯報不及時，現(xiàn)場協(xié)調(diào)處理力度不夠。

(3)獨立評估：一是，任務(wù)和目標(biāo)針對性不夠。目前獨立評估的內(nèi)容只是對搬遷前后生產(chǎn)生活進行初步分析，對于移民安置實施單位的績效、移民安置規(guī)劃實施中等關(guān)鍵問題關(guān)注不夠，評估內(nèi)容涵蓋不全，評估的目的性不夠明確。二是，對于計劃滯后、項目過渡時間長等移民安置規(guī)劃實施相關(guān)問題的影響分析不夠。三是，工作方式生硬，缺乏必要的溝通交流。獨立評估工作仍屬于探索階段，大部分評估單位在開展工作時與有關(guān)各方缺乏溝通和交流，對安置的效果、評估工作中發(fā)現(xiàn)的問題及處理建議未能及時向各實施單位通報，有關(guān)各方對獨立評估工作的內(nèi)容、方法、作用不了解。

4 改進綜合設(shè)監(jiān)評工作的對策建議

(1)堅持規(guī)劃設(shè)計原則，強化綜合設(shè)計責(zé)任意識。一是，發(fā)揮主體設(shè)計單位職責(zé)，在移民綜合設(shè)計工作中要加強與地方溝通，注重移民政策宣傳，認真開展技術(shù)交底，充分了解實際情況，把握好設(shè)計變更標(biāo)準(zhǔn)。二是，堅持政策規(guī)范，依法依規(guī)，維護已審批移民安置規(guī)劃設(shè)計成果的嚴肅性和連續(xù)性，減少規(guī)劃設(shè)計方案隨意變更現(xiàn)象；加強同流域各項目之間的溝通、協(xié)調(diào)，做到政策執(zhí)行統(tǒng)一，減少攀比、相互影響等現(xiàn)象的發(fā)生。三是，要充分發(fā)揮大型甲級設(shè)計單位的技術(shù)優(yōu)勢，優(yōu)化現(xiàn)場項目部人員專業(yè)配置，加大人員投入，加強項目部日常管理；對現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)的問題及時響應(yīng)，盡快提交設(shè)計成果。

(2)優(yōu)化現(xiàn)場人員配備結(jié)構(gòu)，注重綜合監(jiān)理工作實效，加大設(shè)計變更管控。一是，要加大現(xiàn)場人員配備，加強監(jiān)理人員業(yè)務(wù)能力培訓(xùn)，提高職業(yè)素養(yǎng)，以便能夠滿足現(xiàn)場移民工作的需要。二是，要加強項目部日常管理，現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)問題及時溝通，有效化解問題和矛盾。三是，加大綜合監(jiān)理計劃管理力度提高綜合監(jiān)理的工作實效。四是，要充分理解移民安置規(guī)劃設(shè)計意圖，做好設(shè)計變更審核工作，嚴控新增項目；配合省局和業(yè)主做好資金用度管控。五是，要強化綜合監(jiān)理單位組織溝通協(xié)調(diào)能力，積極協(xié)調(diào)各方關(guān)系，幫助地方移民部門做好溝通、銜接。

(3)加強綜合影響分析，完善評估指標(biāo)體系，充分發(fā)揮獨立評估綜合分析作用。一是，獨立評估應(yīng)緊緊圍繞移民安置規(guī)劃的要求和目標(biāo)進行評價，加強調(diào)查結(jié)果分析，適當(dāng)調(diào)整與移民安置無關(guān)的評估指標(biāo)。二是，加大調(diào)查結(jié)果分析的深度，實時反映移民動態(tài)，為移民安置實施工作提供信息。三是，調(diào)整工作方法，加強現(xiàn)場評估人員培訓(xùn)，積極參與移民工作協(xié)調(diào)，加強與綜合設(shè)計和綜合監(jiān)理的溝通，深入了解現(xiàn)場實際工作和成效，更好地發(fā)揮獨立評估的作用。