當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的問題與對策

何偉

近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程的加快，農(nóng)村特別是城郊結(jié)合部的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)規(guī)模、成員身份及組織構(gòu)成都出現(xiàn)了新的變化。

一、存在的問題

問題一：如何劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍？

劃定集體資產(chǎn)折股量化范圍，首先要確定“集體”的邊界。從目前來看，“集體所有權(quán)”落實到哪一個層級的集體不清楚。人民公社時期，農(nóng)村土地和其他集體資產(chǎn)實行“三級所有，隊為基礎(chǔ)”，生產(chǎn)隊一級是農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，集體土地所有權(quán)主體究竟落實到哪一個層級，法律上并沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定。目前，農(nóng)村存在著村民小組、村集體經(jīng)濟組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織三種型態(tài)。在實踐中，農(nóng)村土地集體所有制的“集體”邊界已悄然發(fā)生變化：在一些地區(qū)土地的最終權(quán)屬已從生產(chǎn)隊（村民小組）一級過渡為村民委員會一級。當(dāng)農(nóng)村土地的權(quán)屬及用途發(fā)生變化（如農(nóng)地被征用）時，尤其是涉及到利益分配問題時，這種所有制變遷的后遺癥往往就會凸現(xiàn)出來。對于此類問題，迫切需要在今后的改革中進行探索和實踐，并納入到立法議題中。

問題二：如何界定集體經(jīng)濟組織成員資格？

2007年《中華人民共和國物權(quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。但農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員如何界定，法律并沒有明確的說法。從實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格界定多數(shù)處于鄉(xiāng)村自我管理的狀態(tài)，受當(dāng)?shù)剜l(xiāng)規(guī)民約、傳統(tǒng)觀念和歷史習(xí)慣等因素影響較大，“鄉(xiāng)土”色彩較濃。 隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)、地區(qū)之間的人口流動日益頻繁。在集體組織成員資格界定過程中，農(nóng)村居民在身份、戶口、土地等方面呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜性特征，諸如享有土地承包經(jīng)營權(quán)但戶口轉(zhuǎn)出仍在本村生活耕種、嫁入嫁出未轉(zhuǎn)戶、干部身份但戶口為本村并常住且還享有土地承包經(jīng)營權(quán)、學(xué)生畢業(yè)后無正式工作在外打工但戶口遷回本村的等情況。這些人員的特殊情況使村委會在認(rèn)定成員身份的工作中很難進行準(zhǔn)確把握和界定。

問題三：采用哪種集體資產(chǎn)折股量化方法？

由于農(nóng)村集體資產(chǎn)構(gòu)成具有復(fù)雜性、成員資格具有模糊性、村級組織具有多樣性等特點，各地關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)折股量化的方法也多種多樣。一些發(fā)達省（市）針對不同類型的村，在農(nóng)村資產(chǎn)量化改革中采取了不同的形式：一是在撤制村，對集體資產(chǎn)實行全額折股量化。二是在不撤制村，對集體資產(chǎn)實行部分折股量化。一些村將經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化，而對土地和非經(jīng)營性資產(chǎn)實行入臺賬不量化，在使用時提取資源占用費，由原所有集體成員共同享有。三是在以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，實行土地承包經(jīng)營權(quán)折股量化。集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟組織通過公開程序自主決定。 在股權(quán)管理方面，應(yīng)盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理辦法》，對人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴股以及新增資產(chǎn)股份量化等問題作出明確規(guī)定。通過股權(quán)管理做大做強集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟的競爭能力、發(fā)展活力和對成員的服務(wù)能力。在把集體財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞莸臅r候，對集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有。

問題四：改革后的集體資產(chǎn)管理組織如何構(gòu)建？

對于完成產(chǎn)權(quán)制度改革的新型集體經(jīng)濟組織，如何明晰和確定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革后的組織形式，各地的做法主要有三種：一是成立村級經(jīng)濟合作社，由縣級以上人民政府確認(rèn)并頒發(fā)證書；二是依據(jù)農(nóng)民專業(yè)合作社法，登記為社區(qū)股份合作社；三是按照公司法，登記為企業(yè)法人。

二、對策措施

推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，需要做好以下幾個方面的工作：

1、民主確定成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在對集體產(chǎn)權(quán)制度進行改革的過程中，進一步明晰和確定集體經(jīng)濟組織的成員資格，澄清集體所有權(quán)主體和行使主體之間的關(guān)系。明晰和確定集體經(jīng)濟組織成員資格，對于推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革具有重要意義。集體經(jīng)濟組織成員身份界定應(yīng)在堅持尊重歷史、權(quán)利義務(wù)對等、標(biāo)準(zhǔn)一致、程序公開的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)情況、對集體積累作出的貢獻以及有關(guān)法律政策規(guī)定等條件，由集體經(jīng)濟組織全體成員民主決定。同時，還應(yīng)妥善處理外嫁女、義務(wù)兵、遷入戶等特殊群體的成員身份界定問題，防止多數(shù)人侵犯少數(shù)人權(quán)益。

2、規(guī)范農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)管理辦法。 應(yīng)盡快出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織股權(quán)管理辦法》，對人員界定、股權(quán)結(jié)構(gòu)、增資擴股以及新增資產(chǎn)股份量化等問題作出明確規(guī)定。通過股權(quán)管理做大做強集體經(jīng)濟，增強集體經(jīng)濟的競爭能力、發(fā)展活力和對成員的服務(wù)能力。盡快研究出臺《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織收入分配管理辦法》，對于改制后的集體經(jīng)濟組織收入分配進行規(guī)范，逐步縮小集體福利分配的范圍。在把集體財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐钟泄煞莸臅r候，對集體組織共同的持有股份應(yīng)分配給集體成員持有。對實行股份合作制進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革的，對股份分紅征收的稅收給予返還或減免，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)階段，集體資產(chǎn)股權(quán)設(shè)置應(yīng)以個人股為主，是否設(shè)置集體股，歸根結(jié)底要尊重農(nóng)民群眾的選擇，由集體經(jīng)濟組織通過公開程序自主決定。但當(dāng)一些農(nóng)村完成“村轉(zhuǎn)居”，集體經(jīng)濟組織的社會性負(fù)擔(dān)逐步剝離后，應(yīng)當(dāng)取消集體股以達到產(chǎn)權(quán)的徹底清晰。

3、完善農(nóng)村集體資產(chǎn)法人治理結(jié)構(gòu)。 科學(xué)合理的法人治理結(jié)構(gòu)，是實行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的保障。應(yīng)研究制定《農(nóng)村新型集體經(jīng)濟組織章程》，建立包含股東大會、理事會、監(jiān)事會的“三會”治理結(jié)構(gòu)，以及包含法人財產(chǎn)權(quán)、出資者所有權(quán)、出資者監(jiān)督權(quán)、法人代理權(quán)的“四權(quán)”制衡機制。我國《公司法》規(guī)定，股份制企業(yè)應(yīng)當(dāng)把利潤作為紅利分配給股東。但多數(shù)地區(qū)的村集體經(jīng)濟組織提取了30%的利潤，只把70%的利潤分配給了股份持有人。針對上述問題，推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要依照現(xiàn)行法律的規(guī)定，規(guī)范利潤分配行為。此外，還應(yīng)當(dāng)改善法人治理結(jié)構(gòu)的外部體制環(huán)境，理順村黨支部、村委會與新型集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，使農(nóng)民群眾真正成為集體經(jīng)濟的投資主體、決策主體和受益主體，成為集體經(jīng)濟組織名副其實的主人。

4、培育和發(fā)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)市場。建立農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，也是鞏固集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利的重要保障。一是加快開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)和集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，賦予和維護農(nóng)民和集體對土地應(yīng)該擁有的財產(chǎn)權(quán)利。二是探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價機制，加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺建設(shè)。三是探索實行征占地集體留用制度，為集體經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型提供制度保障。四是積極探索農(nóng)民宅基地集約化使用辦法，保障農(nóng)民擁有穩(wěn)定可靠的資產(chǎn)收益。

（作者單位：157000黑龍江省牡丹江市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理總站）