關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的思考
——以內(nèi)蒙古巴彥淖爾市為例

趙 坤

（河套學(xué)院，內(nèi)蒙古 巴彥淖爾 015000）

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要性

城鎮(zhèn)化發(fā)展是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，關(guān)系到我國現(xiàn)代化發(fā)展的進(jìn)程，面對(duì)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，城市群成長(zhǎng)推進(jìn)城鎮(zhèn)化出現(xiàn)新形態(tài)。目前，必須深刻認(rèn)識(shí)城鎮(zhèn)化對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大意義，大力推進(jìn)巴彥淖爾市新型城鎮(zhèn)化，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式。內(nèi)蒙古巴彥淖爾市是半農(nóng)半牧地區(qū)，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化是推動(dòng)該市經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的切入點(diǎn)。截止2017年底，全市城鎮(zhèn)建成區(qū)面積達(dá)到128.6平方公里，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.2%；城鎮(zhèn)化的推進(jìn)帶來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，在“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”背景下進(jìn)一步做好新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)工作至關(guān)重要。

二、制約巴彥淖爾市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素

（一）城鎮(zhèn)建設(shè)缺乏前瞻性，發(fā)展定位不全面

通過目前發(fā)展來看，雖然巴彥淖爾市已取得新型城鎮(zhèn)化率的穩(wěn)步提升，但發(fā)展規(guī)劃方面仍然缺乏前瞻性。中國農(nóng)村未來的聚落格局發(fā)展趨勢(shì)怎樣？聚落大小及空間格局會(huì)呈現(xiàn)什么形態(tài)？在沒有科學(xué)研究并有令人信服的結(jié)論之前，如果按照統(tǒng)一模式規(guī)劃和建設(shè)，可能會(huì)帶來不可挽回的損失。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中一直伴隨“大拆大建”，而中國鄉(xiāng)村聚落是當(dāng)?shù)鼐用耖L(zhǎng)時(shí)期人地相互作用的結(jié)果，反映了人們適應(yīng)和利用環(huán)境的智慧，由此帶來的問題和隱患必須及時(shí)調(diào)整。

（二）城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺，投資環(huán)境不良

資金短缺是巴彥淖爾市新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要阻礙，近年來，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金支持力度弱、政府籌融資難，引起項(xiàng)目工程建設(shè)進(jìn)度慢、社會(huì)影響力較差等問題。部分項(xiàng)目推進(jìn)不能按時(shí)完工，存在舊城出不來，新城進(jìn)不去的問題，建設(shè)過程中，企業(yè)與城鎮(zhèn)化建設(shè)相脫節(jié)，企業(yè)參與積極性較低，導(dǎo)致城市建設(shè)與城市規(guī)劃很難按步推進(jìn)，造成城市建設(shè)投資環(huán)境不良現(xiàn)象。

（三）市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后

污水支管建設(shè)較干管建設(shè)緩慢，致使污水回收率偏低，污水處理廠處理技術(shù)不高，空氣污染嚴(yán)重；給水管網(wǎng)未能全部覆蓋整個(gè)城區(qū)，部分管網(wǎng)超期使用，跑冒滴漏現(xiàn)象嚴(yán)重，急需更新改造；城市雨污水排放總體框架雖已基本建立，但居民區(qū)巷道排水支管及其配套設(shè)施建設(shè)步伐緩慢，排水設(shè)施入戶率低；集中供熱、供氣率偏低，城市綠地的數(shù)量、規(guī)模及水平偏低等。

（四）城鎮(zhèn)管理水平滯后

城鎮(zhèn)管理體制不完善，例如城鎮(zhèn)養(yǎng)護(hù)、保潔及長(zhǎng)效協(xié)調(diào)機(jī)制乏力。城鎮(zhèn)管理更多依靠滯后性、突擊式整治，缺乏預(yù)見性管理，對(duì)城市管理頑癥的治理尚未取得根本性突破。在地方財(cái)政保障、城鄉(xiāng)土地管理、城鎮(zhèn)管理體制、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與社會(huì)保障等領(lǐng)域，存在著政策缺失或政策落實(shí)不到位的現(xiàn)象，特別是創(chuàng)業(yè)資金的后續(xù)貼息不到位，影響了創(chuàng)業(yè)積極性的發(fā)揮。保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項(xiàng)政策落實(shí)不到位，未能形成全社會(huì)支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的合力。

（五）城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)支撐薄弱

巴彥淖爾市是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市，轄區(qū)內(nèi)缺乏主產(chǎn)業(yè)支撐。工業(yè)化水平較低，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)以初級(jí)產(chǎn)品為主，且工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)模小，服務(wù)業(yè)發(fā)展水平較低，導(dǎo)致城鎮(zhèn)發(fā)展?jié)摿π?，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱，承載力不足，集聚能力有限。滿足城鎮(zhèn)集聚要求的二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的吸納能力不強(qiáng)，對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的推動(dòng)力不足，延緩了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

三、新形勢(shì)下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的路徑思考

這些問題主要形成于實(shí)際操作過程中。但之所以產(chǎn)生這些問題，主要在于其指導(dǎo)理論薄弱。因此，在深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，堅(jiān)持“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大理念，借力“一帶一路”發(fā)展新機(jī)遇，根據(jù)國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）的總體目標(biāo)，提出以下新型城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑建議：

（一）合理調(diào)整城鎮(zhèn)布局，完善集約用地體系

增強(qiáng)城鎮(zhèn)規(guī)劃布局的預(yù)見性能力，從建設(shè)規(guī)劃用地利用結(jié)構(gòu)、效率以及影響因素作為切入點(diǎn)。一方面，結(jié)合土地利用強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)用地彈性、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)耗地量和土地利用管理績(jī)效等方面篩選指標(biāo)，構(gòu)建區(qū)域建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。另一方面，實(shí)行節(jié)約集約用地目標(biāo)責(zé)任制，將集約用地考核結(jié)果作為地方政府考核的依據(jù)，鼓勵(lì)從規(guī)劃時(shí)期注重集約用地，建立節(jié)約集約用地專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)基金。

促進(jìn)城鎮(zhèn)化的集約有序發(fā)展、資源的集約利用、公共服務(wù)的社會(huì)共享和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。堅(jiān)持市區(qū)共建，加大中心城區(qū)建設(shè)力度，發(fā)展聯(lián)動(dòng)城鄉(xiāng)的特色小城鎮(zhèn)，通過有序組織、整合發(fā)展，科學(xué)定位市域城鎮(zhèn)職能和發(fā)展方向。根據(jù)市情實(shí)際及發(fā)展優(yōu)勢(shì)，著力增強(qiáng)城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)、承載人口和帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展等方面的能力，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。

（二）完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機(jī)制

整體規(guī)劃包括基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)居民點(diǎn)及產(chǎn)業(yè)布局等城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，做到全域性及統(tǒng)一性。增加對(duì)農(nóng)牧業(yè)農(nóng)牧區(qū)的財(cái)政支持力度，強(qiáng)化農(nóng)村金融改革制度。完善農(nóng)村金融支持體系，例如豐富農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支持方式，推進(jìn)金融資源向農(nóng)村集聚。明確新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的等級(jí)細(xì)分，從規(guī)模大小和功能差異的角度分為若干等級(jí)，例如大城市、大城市、中等城市、小城市、縣城、建制鎮(zhèn)、中心集鎮(zhèn)、一般集鎮(zhèn)、中心村、基層村等。

具體而言，聚落等級(jí)差別，整體概括為城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村兩部分。在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)差別明顯的情況下，這一定義可以用來衡量人民生活水平及社會(huì)進(jìn)步。但也帶有重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村的價(jià)值判斷。隨著社會(huì)的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，農(nóng)村聚落的基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，而城市的擁擠和環(huán)境問題，使一些居民向往農(nóng)村居住環(huán)境。在有些發(fā)達(dá)國家，已經(jīng)出現(xiàn)了逆城市化現(xiàn)象。所以，從本質(zhì)上講，新型城鎮(zhèn)化并不單單是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，而應(yīng)該是全面整合城鄉(xiāng)聚落體系，使大小不同、功能差別、環(huán)境各異的各類聚落，形成統(tǒng)一和諧的整體。

（三）加快現(xiàn)代城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城鎮(zhèn)承載能力

積極推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村牧區(qū)延伸，加強(qiáng)農(nóng)村公路建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)道路交通、給排水、水利、電力、通信、信息、供熱、供氣等各類基礎(chǔ)設(shè)施的一體化建設(shè)，不斷滿足城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活的更高需求。全面提高全市交通運(yùn)輸能力，改善城區(qū)居民出行條件。完善高速公路路網(wǎng)，升級(jí)改造干線公路，重視城市內(nèi)外道路的協(xié)調(diào)銜接。加強(qiáng)綜合運(yùn)輸通道和交通樞紐建設(shè)，統(tǒng)籌各種運(yùn)輸方式發(fā)展，建立起對(duì)接內(nèi)蒙古中東部地區(qū)以及我國西部地區(qū)、蒙古的開放型綜合交通運(yùn)輸體系。以推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)寬帶化和應(yīng)用智能化為核心，推動(dòng)信息技術(shù)與城鎮(zhèn)發(fā)展全面深入融合。

總體來說，我國的城鎮(zhèn)化必須遵循循序漸進(jìn)的原則。而巴彥淖爾市的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平應(yīng)當(dāng)與城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和新增就業(yè)崗位的能力保持一致，與水土資源和環(huán)境承載力保持一致。要根據(jù)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的吸納能力，基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力，資源環(huán)境的承載能力，城鎮(zhèn)管理水平提高的程度等逐步提高中國城鎮(zhèn)化水平。因此，城鎮(zhèn)化速度不能過快。和諧發(fā)展是巴彥淖爾市新型城鎮(zhèn)化的主題。