淺析我國城市化進(jìn)程中舊城改造問題

徐旸 廈門大學(xué)

隨著近幾年城市化進(jìn)程的日益加快，城市中匯集的人口也日益增多，城市的功能也需要得到優(yōu)化。舊城改造必須根據(jù)城市發(fā)展的現(xiàn)狀，有規(guī)劃、有步驟地對(duì)局部或整體老舊城市的全部物質(zhì)生活環(huán)境進(jìn)行升級(jí)和改造，以達(dá)到從根本改善城市中勞動(dòng)、生活、服務(wù)和休息等條件。本文作者根據(jù)近年來舊城改造工程案例，對(duì)現(xiàn)今城市化發(fā)展進(jìn)程中的舊城改造項(xiàng)目，提出了自己的見解。

一、我國城市化進(jìn)程中舊城改造的背景

20世紀(jì)70年代末至今，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，全國常住人口城鎮(zhèn)化率截至2017年末已經(jīng)達(dá)到58.52%。舊城改造是多方面力量的推進(jìn)，是歷史的必然，也受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度壓力的推動(dòng)。從80年代開始，中國開始住房私有化、基礎(chǔ)房產(chǎn)土地變革，到90年代中期的分稅制改革，中央將更多地財(cái)政權(quán)利下放給地方政府。地方政府有了更大的動(dòng)力和財(cái)權(quán)去進(jìn)行城市改造重建項(xiàng)目。這一積極的財(cái)政政策成為了近年來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的主要推動(dòng)力，各地改造活動(dòng)興起，舊城改造面積不斷增多。2008年后隨著政府投資的大幅增加，全國各地房價(jià)快速攀升，對(duì)于依靠“土地財(cái)政”的地方政府而言，舊城改造不但是對(duì)于舊城區(qū)進(jìn)行翻新重建提高居民居住環(huán)境與城市基礎(chǔ)設(shè)施的民心工程，同時(shí)也在城市用地規(guī)模限制的情況下成為了住宅用地的主要供應(yīng)渠道之一，提升了土地的價(jià)值，帶來了不菲的地方財(cái)政收入。目前我國城市化進(jìn)程中的舊城改造主要包括道路、管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施的更新升級(jí)以及棚改、城中村改造等住房拆遷搬遷兩種。受地方政府財(cái)政能力的限制以及項(xiàng)目征遷過程中居民個(gè)體利益與社會(huì)利益存在矛盾的影響，舊城改造項(xiàng)目暴露出較多問題。

二、我國城市化進(jìn)程中舊城改造存在的問題

1.過于重視土地升值帶來的利益，引發(fā)房價(jià)的抬升。城市基礎(chǔ)設(shè)施改造主要是城市公共道路、地下管廊等公益類項(xiàng)目，此類項(xiàng)目不產(chǎn)生直接收益，項(xiàng)目建設(shè)資金主要來源于財(cái)政支出，缺乏在銀行等渠道進(jìn)行再融資的能力，因此地方政府在每年財(cái)政收入穩(wěn)定的基礎(chǔ)上一般不會(huì)大舉投入。但是對(duì)于征遷項(xiàng)目，涉及到大量處于城市中心的棚戶區(qū)、城中村的改造，此類項(xiàng)目一旦實(shí)施，可以產(chǎn)生大量城市中心的優(yōu)質(zhì)地塊，為地方政府帶來“看得見”的收益，地方政府則是積極投入。大規(guī)模的市中心“舊城改造”不斷提升城市地價(jià)，從而使得城市房價(jià)水漲船高。

2.地方政府為政績大規(guī)模舉債。城市舊城改造投資金額較大，資金來源只有財(cái)政預(yù)算支出和舉債兩種手段。但是我國大部分三四線城市，地方財(cái)政收入每年僅夠支付剛性支出，如果要進(jìn)行城市舊城改造只能通過舉債來實(shí)行。2016年前，各地融資平臺(tái)一般以土地一級(jí)開發(fā)的名義完成舊城改造項(xiàng)目，建設(shè)資金主要是銀行的土地儲(chǔ)備貸款。但自2016年起，為清理地方政府隱性債務(wù)，財(cái)政部下發(fā)《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問題的通知》，自2016年1月1日起，各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款。于是2016年后在國開行的帶領(lǐng)下，各地舊城改造項(xiàng)目逐一“包裝”成為棚改，通過“政府購買服務(wù)”的形式完成舊城改造，將政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為期限長達(dá)25年的財(cái)政預(yù)算支出。但是實(shí)際上，我國《預(yù)算法》中地方人大的中長期預(yù)算權(quán)限僅為10年。“政府購買棚戶區(qū)改造服務(wù)”本質(zhì)上仍為一種隱性債務(wù)。

3.民營社會(huì)資本方參與度不高。舊城改造工程中，除了公益類項(xiàng)目，還不乏部分優(yōu)質(zhì)的項(xiàng)目，可以通過后期運(yùn)營收益滿足開發(fā)要資金需求。此類項(xiàng)目實(shí)際上可以通過PPP等形式引入民營社會(huì)資本方參與項(xiàng)目建設(shè)，一方面減少了政府資金投入，一方面也可以通過激勵(lì)政策和考核機(jī)制增加項(xiàng)目后期運(yùn)營方的積極性、競爭性，從而提升項(xiàng)目的公共服務(wù)水平。但由于各地城投公司的存在，“近水樓臺(tái)先得月”，使得目前舊城改造項(xiàng)目中民營社會(huì)資本方參與度較低。

三、我國城市化進(jìn)程中舊城改造的建議

（一）明確合理目標(biāo)定位，提高城市品位和活力

1.關(guān)于舊城的改造和二度開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文化相配套的原則必須遵守，大體布局上要先明確好該城市的主要功能、設(shè)施和生態(tài)布局、盡可能避開因?yàn)榻ㄔO(shè)布局不當(dāng)產(chǎn)生功能不全面、城市人口聚集度不平衡、道路等基礎(chǔ)設(shè)施反復(fù)開挖問題。在具體操作中，舊城改造需要適當(dāng)開擴(kuò)招標(biāo)范圍，將國際與國內(nèi)相結(jié)合，選出最佳方案，并加以地方特色進(jìn)行修改創(chuàng)新，努力做到“一低一高一加強(qiáng)”，降低舊城容積率、提高城市綠化率、加強(qiáng)相應(yīng)配套設(shè)施，嚴(yán)控建筑密度，加大力度改善城市面貌，創(chuàng)造出特色新穎的改造項(xiàng)目。

2.改善人居環(huán)境。舊城改造以改善人居環(huán)境為最終目標(biāo)。在舊城改造和城市建設(shè)之中，分別采取了貨幣化安置和安置房實(shí)物安置機(jī)制，前者為實(shí)行合法對(duì)應(yīng)合理的補(bǔ)償，后者是依據(jù)原住戶的合法產(chǎn)權(quán)按相對(duì)比例兌換新規(guī)劃建設(shè)區(qū)里的套房。但實(shí)際操作中，由于舊城改造項(xiàng)目的集中開工，實(shí)行貨幣化安置短時(shí)間內(nèi)將在一定區(qū)域范圍產(chǎn)生大量的剛性購房需求，對(duì)市場化的房地產(chǎn)市場帶來巨大的供需不平衡缺口，從而在短時(shí)間內(nèi)迅速拉高當(dāng)?shù)胤績r(jià)，不利于地方長期發(fā)展以及“房住不炒”的政策目標(biāo)。因此作為一項(xiàng)實(shí)際的民生工程，舊城改造項(xiàng)目不應(yīng)圖省事，大量開展貨幣化安置方式，而應(yīng)該按照整體城市化建設(shè)規(guī)劃的要求，采用安置房實(shí)物安置為主，貨幣化安置為輔的方式開展，同時(shí)，繼續(xù)加強(qiáng)安置地塊配套設(shè)施建設(shè)，以達(dá)到改善人居環(huán)境的最終目標(biāo)，同時(shí)也能部分抑制房價(jià)上升。

3.拓展存量空間。在舊城改造項(xiàng)目中，要為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展預(yù)留創(chuàng)造空間，這就要求改造中要根據(jù)地方特色，合理規(guī)劃新添的儲(chǔ)備土地，縮減單純的房地產(chǎn)建設(shè)面積，將剩余土地資源集約起來。合理的項(xiàng)目開發(fā)不能缺少與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的配合，這樣才能產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)和能維持可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)特色，城市的長遠(yuǎn)稅源才能有著落。例如中山火炬開發(fā)區(qū)，將產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市化相互配合，在調(diào)整行政區(qū)中心的同時(shí)，將土地等資源進(jìn)行優(yōu)化與重組，讓中心城區(qū)的發(fā)展空間得以拓展，實(shí)現(xiàn)了商貿(mào)、會(huì)展、物流配送、研發(fā)、軟件等多中心開發(fā)建設(shè)，提升城市品味的同時(shí)也引導(dǎo)著產(chǎn)業(yè)鏈的擴(kuò)展和集聚，促成商貿(mào)個(gè)性和特色產(chǎn)業(yè)的形成，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐力，提高產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的素質(zhì)與發(fā)展質(zhì)量，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力得以保持。

（二）妥善解決征遷過程中的資金問題

如今舊城改造中農(nóng)村拆遷工作的實(shí)施難度日益增大，拆遷改造工作要順利實(shí)施，城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)需要實(shí)現(xiàn)，同時(shí)又要兼顧拆遷住戶的合法利益，兩者之間產(chǎn)生了補(bǔ)償金額預(yù)期差異的矛盾。

1.解決項(xiàng)目建設(shè)資金問題。舊城改造項(xiàng)目資金來源主要有三個(gè)：通過財(cái)政預(yù)算支出獲得、發(fā)行政府專項(xiàng)債獲得和通過平臺(tái)公司舉債獲得。財(cái)政預(yù)算支出和發(fā)行政府專項(xiàng)債要求較高，一個(gè)需要通過人大批準(zhǔn)，一個(gè)需要省級(jí)以上政府發(fā)行，存在規(guī)模限制。因此此類資金一般用于城市公共道路、海綿城市等公益類項(xiàng)目，受近兩年政府去隱形債務(wù)政策的影響，PPP形式對(duì)于完全無現(xiàn)金流的項(xiàng)目已經(jīng)很難實(shí)行、政府購買服務(wù)已經(jīng)叫停除棚改和易地扶貧以外的其他工程類項(xiàng)目（受財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)文、財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)文、財(cái)金〔2018〕23號(hào)文等影響較難開展）。目前主要操作形式為委托城投公司，通過政府補(bǔ)助或代建的形式完成。

平臺(tái)公司自主操作較為靈活，只要項(xiàng)目建設(shè)有足夠的現(xiàn)金流能夠覆蓋，即使回報(bào)期限較長，在金融機(jī)構(gòu)中也不乏對(duì)應(yīng)產(chǎn)品。從早期的土地儲(chǔ)備貸款（受國發(fā)〔2014〕43號(hào)文、財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文影響目前已停止）、到PPP方式（合規(guī)要求較高）、安置房購房款A(yù)BS、信托非標(biāo)融資、發(fā)行城投債等無疑大力推動(dòng)了全國各地城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

2.解決居民征遷安置費(fèi)用與社會(huì)經(jīng)濟(jì)之間的矛盾。積極保護(hù)村民利益。拆遷居民之所以會(huì)猶豫擔(dān)憂，主要是害怕改造建設(shè)項(xiàng)目會(huì)對(duì)自身利益造成損害。為此，需要設(shè)計(jì)好具體可操作的辦法和合理意見，讓村民能夠有更多的參考和選擇方向。公開、公正、透明原則必須堅(jiān)守。拆遷居民除在意自身利益外，對(duì)平等待遇問題也相當(dāng)關(guān)注。改造區(qū)域內(nèi)應(yīng)該多設(shè)置公示欄，將產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)、安置房條件等給予公布和公開。拆遷面積、相應(yīng)賠償金額、農(nóng)村改造問題，尤其是貧困戶享受的優(yōu)惠政策等一律公示。安置房的分配也必須遵循公平公正原則，樓房與樓層的選擇用抽簽方式?jīng)Q定。允許并加強(qiáng)居民對(duì)安置房工程的監(jiān)督，貫徹公開公正、陽光透明要求。保障維護(hù)群眾合法利益，依據(jù)法律辦事。加強(qiáng)法律法制宣傳力度，設(shè)立法律咨詢點(diǎn)，安排人員解答民眾的疑問，及時(shí)解決村民關(guān)于產(chǎn)權(quán)方面（包括產(chǎn)權(quán)糾紛）的問題。同時(shí)有針對(duì)性的解決問題，例如苗頭性問題加以個(gè)別教育、聚眾鬧事問題堅(jiān)持走法律渠道解決。

四、結(jié)語

總結(jié)上文，城市若要有新發(fā)展，舊城改造必不可少，其對(duì)于推動(dòng)我國現(xiàn)今城市化發(fā)展的更是功不可沒，同時(shí)也實(shí)質(zhì)上帶動(dòng)了近年來的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。但受資金、急進(jìn)觀念、經(jīng)濟(jì)效益和政府去隱性債務(wù)等多方面因素的制約，現(xiàn)今我國舊城改造問題較多，例如城市改造規(guī)劃不合理、地方政府財(cái)政支出安排不合理、社會(huì)參與度不高、規(guī)劃建設(shè)不合規(guī)等，舊城改造工作需要城市部門多依據(jù)地區(qū)的具體情況進(jìn)行，這樣才能做到科學(xué)有序、合理推進(jìn)，才能給予人民更優(yōu)越的居住環(huán)境，讓城市向更美更好發(fā)展。