聚合支付監(jiān)管問題研究

馬小華 張?zhí)m盟

（中國人民銀行蘭州中心支行，甘肅 蘭州 730000）

聚合支付最早可追溯至2010年在美國誕生的“獨(dú)角獸”公司Stripe，2015年前后被引入了中國。聚合支付集合了各類移動支付通道資源，很好的解決了支付領(lǐng)域碎片化、隔離化、分散化的問題，推出后受到商戶的廣泛歡迎，在市場上迅速得到推廣。截至2017年2月，提供聚合支付技術(shù)的企業(yè)已近百家。不少創(chuàng)業(yè)公司不斷獲得資本方的青睞，如Ping++、哆啦寶等公司已經(jīng)具備了一定規(guī)模。同時一些商業(yè)銀行如建行、工行也開始在該領(lǐng)域布局，推出二維碼支付，開展聚合支付收單業(yè)務(wù)。隨著人民銀行對于聚合支付產(chǎn)業(yè)的全方面規(guī)范，聚合支付在未來將會沿著更加創(chuàng)新、更加合規(guī)的方向發(fā)展，在多場景聚合、多金融并軌、多市場滲透等方面會有廣闊的前景。

一、聚合支付介紹

（一）聚合支付的概念及特點(diǎn)

人民銀行文件對聚合支付的描述，即“收單機(jī)構(gòu)運(yùn)用安全、有效的技術(shù)手段，集成銀行卡支付和基于近場通信、遠(yuǎn)程通信、圖像識別等技術(shù)的互聯(lián)網(wǎng)、移動支付方式，對采用不同交互方式、具有不同支付功能或者對應(yīng)不同支付服務(wù)品牌的多個支付渠道統(tǒng)一實(shí)施系統(tǒng)對接和技術(shù)整合，并為特約商戶提供一點(diǎn)式接入和一站式資金結(jié)算、對賬服務(wù)?！笨偨Y(jié)來說，聚合支付的本質(zhì)是一種解決通用問題的支付服務(wù)解決方案。

聚合支付介于第三方支付和商戶之間，從單一支付方式向多元支付方式演變，具有以下特點(diǎn)：一是低成本。聚合支付機(jī)構(gòu)不持有人民銀行頒布的支付牌照，不直接進(jìn)行支付、結(jié)算、清算服務(wù)；二是貼近市場需求。聚合支付立足小支付、微支付領(lǐng)域，消費(fèi)場景逐步覆蓋經(jīng)濟(jì)民生的各個領(lǐng)域；三是便捷性。聚合支付能根據(jù)商戶的需求進(jìn)行個性化定制、精細(xì)化服務(wù)，形成支付通道資源優(yōu)勢互補(bǔ)。

（二）聚合支付運(yùn)營模式和服務(wù)類型

聚合支付目前有兩種運(yùn)營模式。一是平臺租用模式。其特點(diǎn)是由聚合支付供應(yīng)商搭建平臺，向商家提供支付軟件以此實(shí)現(xiàn)各種支付方式的聚合，并通過提供聚合的平臺軟件，以API（調(diào)用接口）調(diào)用量向商家進(jìn)行收費(fèi)。二是流量分成模式。其特點(diǎn)是為支付機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)一支付接口，根據(jù)商家業(yè)務(wù)交易流水進(jìn)行支付手續(xù)費(fèi)分成，但不參與資金流轉(zhuǎn)。

聚合支付按服務(wù)方式的不同可以分為四類：技術(shù)集成類，只提供技術(shù)服務(wù)；機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)接類，為商戶申請支付方式接入而不觸碰資金；機(jī)構(gòu)直清類，一般是銀行和擁有支付牌照的第三方支付機(jī)構(gòu)，做信息和資金的清算；“二清”類，以大商戶的模式接入，再給小商戶清算，但是沒有牌照，屬于非法“二清”。

二、聚合支付行業(yè)發(fā)展風(fēng)險分析

聚合支付在迅猛發(fā)展的同時，由于市場還未能形成統(tǒng)一的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，因此產(chǎn)生了許多問題，主要集中在以下三個方面：

（一）業(yè)務(wù)違規(guī)風(fēng)險

一是同質(zhì)化引發(fā)惡性競爭。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)聚合支付機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，各大銀行與第三方支付機(jī)構(gòu)也開始積極開展聚合支付業(yè)務(wù)。市場上聚合支付產(chǎn)品同質(zhì)化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，在有限的利潤空間中，運(yùn)營商為搶占市場進(jìn)行費(fèi)率戰(zhàn)，導(dǎo)致支付通道不穩(wěn)定。二是核心業(yè)務(wù)外包。部分持證機(jī)構(gòu)將特約商戶資質(zhì)審核、受理協(xié)議簽訂、收單業(yè)務(wù)、風(fēng)險監(jiān)測等核心業(yè)務(wù)外包給無證機(jī)構(gòu)。在開展業(yè)務(wù)過程中，部分聚合支付機(jī)構(gòu)自設(shè)資金池，從事特約商戶資金結(jié)算，還在無法明確合作商戶信息真實(shí)性情況下為其代理開戶申請服務(wù)，造成了虛假商戶入網(wǎng)，使得洗錢和套現(xiàn)等違法活動有機(jī)可乘，嚴(yán)重干擾了收單市場秩序。

（二）資金安全風(fēng)險

資金風(fēng)險主要存在于“二清”類聚合支付機(jī)構(gòu)[1]?！岸濉惫径嗤ㄟ^違規(guī)手段做低商戶收單成本，接入時間快，結(jié)算周期靈活等“優(yōu)勢”搶占市場，獲取大批商戶。據(jù)統(tǒng)計，“二清”類機(jī)構(gòu)的年交易量規(guī)模高達(dá)萬億元，其資金賬戶處于無監(jiān)管狀態(tài)，一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善的情況，就有可能挪用沉淀資金“跑路”，清算資金風(fēng)險巨大。其次風(fēng)險存在于支付鏈中。在二維碼類聚合支付中，前端只是簡單的掃一下二維碼，后端則要根據(jù)消費(fèi)者使用的支付工具將清算數(shù)據(jù)上送至銀聯(lián)或第三方支付機(jī)構(gòu)[2]，但在上傳過程中，可能存在交易信息丟失甚至被篡改，一旦發(fā)生資金風(fēng)險，交易很難追溯。

（三）網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險

一是信息安全。某些聚合支付機(jī)構(gòu)為了自身利益可能會違規(guī)采集、留存合作商戶的交易信息，另一方面有些機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制制度不夠完善，會存在內(nèi)部工作人員接觸商戶信息，泄露客戶信息的問題。二是系統(tǒng)安全。由于準(zhǔn)入門檻低，很多聚合支付機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的技術(shù)能力和安全性很難達(dá)標(biāo)，容易存在無法提供服務(wù)和系統(tǒng)被黑客侵入問題。聚合支付機(jī)構(gòu)將多個通道整合后向商戶提供服務(wù)，這就存在單點(diǎn)故障，如果出現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)中斷或是系統(tǒng)癱瘓會導(dǎo)致無法提供服務(wù)。另外，有些聚合支付機(jī)構(gòu)系統(tǒng)安全薄弱，加上聚合支付二維碼的移動支付終端環(huán)境復(fù)雜，受攻擊的渠道眾多，容易受到黑客侵入。

三、人民銀行對聚合支付監(jiān)管及方式

中國人民銀行對聚合支付在創(chuàng)新維度及為消費(fèi)者提升支付體驗(yàn)方面給予了肯定，但隨著聚合支付市場各種事故頻出，人民銀行緊急出臺了一系列監(jiān)管類文件，如《關(guān)于開展違規(guī)“聚合支付”服務(wù)清理整治工作的通知》、《中國人民銀行關(guān)于持續(xù)提升收單服務(wù)水平規(guī)范和促進(jìn)收單服務(wù)市場發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)無證經(jīng)營支付業(yè)務(wù)整治工作的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)條碼支付安全管理的通知》等，規(guī)范聚合支付市場健康發(fā)展。

四、監(jiān)管困境

在人民銀行的監(jiān)管下，聚合支付市場逐步規(guī)范發(fā)展，部分違規(guī)機(jī)構(gòu)被清理出場，但是整個市場仍有支付亂象的存在，監(jiān)管面臨著一些難題。

（一）監(jiān)管手段滯后

聚合支付機(jī)構(gòu)的市場準(zhǔn)入門檻低，有很多違規(guī)的“二清”機(jī)構(gòu)沒有在所在地人民銀行或工商管理部門備案，使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以對其進(jìn)行準(zhǔn)確地統(tǒng)計，也無法對其挪用沉淀資金等行為實(shí)施有效的監(jiān)控，出現(xiàn)問題之后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)才會去進(jìn)行查證，監(jiān)管手段滯后。聚合支付的監(jiān)管主要是依靠人民銀行，商業(yè)銀行起到協(xié)助監(jiān)督的作用，但是有些商行不但不履行職責(zé)，還會為無證機(jī)構(gòu)開立內(nèi)部過渡戶，并建立貨幣資金轉(zhuǎn)移服務(wù)合作關(guān)系，對無證機(jī)構(gòu)的大額可疑交易監(jiān)測不力，且未嚴(yán)格落實(shí)客戶備付金管理制度[3]。

（二）聚合支付機(jī)構(gòu)管理不規(guī)范

按照監(jiān)管要求，支付機(jī)構(gòu)分公司在異地開展業(yè)務(wù)前，需向所在地人民銀行分支機(jī)構(gòu)報備相關(guān)情況。但是，部分聚合支付機(jī)構(gòu)無視監(jiān)管要求，跨省設(shè)立分公司并開展支付業(yè)務(wù)時，未向所在地人民銀行履行備案手續(xù)。有的“二清”類聚合支付機(jī)構(gòu)在注冊地本地沒有服務(wù)對象，服務(wù)對象全都在異地，導(dǎo)致人民銀行分支機(jī)構(gòu)難以對其業(yè)務(wù)實(shí)行有效監(jiān)管。有些聚合支付機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度缺失，從業(yè)人員守法合規(guī)意識淡漠，甚至無視監(jiān)管規(guī)定，導(dǎo)致法規(guī)制度難以執(zhí)行到位。

（三）支付機(jī)構(gòu)監(jiān)管力量薄弱

聚合支付交易鏈長、信息透明度低且交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜。要弄清聚合支付每筆交易的資金流和信息流對監(jiān)管人員的專業(yè)背景和業(yè)務(wù)素養(yǎng)要求較高?；鶎尤嗣胥y行監(jiān)管人員少且學(xué)習(xí)培訓(xùn)不到位，支付監(jiān)管中不會管、不服管、管不住、帶管不管、放任自流的狀況亟待改變。

（四）監(jiān)管職能面臨法律困境

聚合支付的監(jiān)管依據(jù)主要是人民銀行支付結(jié)算司與辦公廳下發(fā)的一系列通知和指導(dǎo)意見，這些均為部門規(guī)章及規(guī)范性文件，法律效力層級較低。在監(jiān)管檢查執(zhí)行過程中，一些非銀行支付機(jī)構(gòu)不主動配合，不提供真實(shí)全面的資料信息。一些第三方支付機(jī)構(gòu)由于自身利益也不會主動監(jiān)測、上報可疑的交易。雖然有公安、工商部門協(xié)同進(jìn)行監(jiān)管檢查，但在缺乏有力的法律支持下，無法對聚合支付違規(guī)行為進(jìn)行有效的監(jiān)管。

五、監(jiān)管建議

（一）完善監(jiān)管規(guī)定，加強(qiáng)風(fēng)險管理

一是在重點(diǎn)整頓“二清”的同時，提高市場準(zhǔn)入門檻。對聚合支付機(jī)構(gòu)實(shí)行準(zhǔn)入認(rèn)證，并且繳納信用保證金，并界定好商業(yè)銀行、聚合支付機(jī)構(gòu)以及第三方支付機(jī)構(gòu)在聚合支付業(yè)務(wù)中的權(quán)利、義務(wù)和風(fēng)險責(zé)任,避免接口套用和違規(guī)從事清算業(yè)務(wù)[4]。二是加快網(wǎng)聯(lián)平臺的系統(tǒng)建設(shè)與功能完善，盡快將支付機(jī)構(gòu)的網(wǎng)絡(luò)支付業(yè)務(wù)全部納入網(wǎng)聯(lián)平臺[5]，充分利用網(wǎng)聯(lián)平臺，結(jié)合大數(shù)據(jù)及云計算等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對聚合支付各個環(huán)節(jié)的有效監(jiān)控，加強(qiáng)支付全流程風(fēng)險管理。

（二）加強(qiáng)支付機(jī)構(gòu)內(nèi)控管理及監(jiān)管報備工作

一是加強(qiáng)聚合支付機(jī)構(gòu)的內(nèi)控管理。定期評估支付機(jī)構(gòu)內(nèi)控執(zhí)行情況，對內(nèi)控管理薄弱，違規(guī)問題頻出機(jī)構(gòu)，出具監(jiān)管指導(dǎo)意見。督促聚合支付機(jī)構(gòu)加強(qiáng)人員的培訓(xùn)和后續(xù)教育，改善人員配置問題，增強(qiáng)其維護(hù)信息安全意識。二是切實(shí)加強(qiáng)報備管理?；鶎尤嗣胥y行應(yīng)明確專人負(fù)責(zé)報備資料審查，深入報備機(jī)構(gòu)經(jīng)營現(xiàn)場，面對面開展監(jiān)管問詢，強(qiáng)化支付業(yè)務(wù)的屬地化管理要求，提高報備工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。

（三）加強(qiáng)監(jiān)管業(yè)務(wù)培訓(xùn)

一是建議人民銀行完善對聚合支付機(jī)構(gòu)現(xiàn)場檢查手冊。收集近期各省市支付業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查中發(fā)現(xiàn)的典型違規(guī)案例和處罰案例，完善聚合支付業(yè)務(wù)現(xiàn)場檢查操作規(guī)程，匯編成冊，指導(dǎo)基層人民銀行深入有效地開展支付業(yè)務(wù)監(jiān)管工作。二是加強(qiáng)對支付監(jiān)管人員的培訓(xùn)。緊緊圍繞履行支付監(jiān)管職責(zé)的需要，結(jié)合不同時期監(jiān)管政策要求加強(qiáng)監(jiān)管培訓(xùn)，不斷提升監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和對政策導(dǎo)向掌握水平。

（四）完善支付法規(guī)體系

在支付監(jiān)管制度法律位階低，支付市場監(jiān)管缺乏可靠法律支撐的情況下，建議人民銀行積極推進(jìn)支付相關(guān)規(guī)定的立法工作。建議圍繞其支付通道的本質(zhì)出臺基本法，建立以人民銀行監(jiān)管為主，商務(wù)部、銀監(jiān)會、信息產(chǎn)業(yè)部等管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管為輔、行業(yè)自律監(jiān)管、商業(yè)銀行委托監(jiān)管為補(bǔ)充的層次分明、職責(zé)明確的監(jiān)管法律體系。其次，建議在刑法等其他部門法中增設(shè)對利用第三方支付平臺實(shí)施犯罪予以處罰的法律條款，有效遏制邊緣犯罪在第三方支付平臺的滋生蔓延。