建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保障礙因素調(diào)查研究—以河南省洛陽市為例

曾勉 姚家暢 柴若楠

中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院

一、建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的發(fā)展與現(xiàn)狀分析

（一）我國工傷保險(xiǎn)發(fā)展的歷史沿革

工傷保險(xiǎn)制度作為我國社會(huì)保險(xiǎn)制度的重要組成部分之一,對于預(yù)防職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生并且保障勞動(dòng)者在暫時(shí)或者永久喪失勞動(dòng)力等方面發(fā)揮了巨大的作用。它的發(fā)展和演變主要分為以下幾個(gè)階段：

工傷保險(xiǎn)制度的建立。1951年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度的正式建立。雖然這個(gè)條例會(huì)奏效傷保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍局限為機(jī)關(guān)事業(yè)單位等少數(shù)"市民"的專利[1]，但工傷保險(xiǎn)制度的初步建立具有十分重要的意義。此后,1953年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)實(shí)施細(xì)則》以及1957年至1966年國家對工傷保險(xiǎn)關(guān)于待遇、實(shí)施范圍、職業(yè)病范圍等的一系列調(diào)整,使我國工傷保險(xiǎn)制度得以不斷完善和發(fā)展。

工傷保險(xiǎn)制度的停滯。1966年文化大革命的疫情的爆發(fā)給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)造成了嚴(yán)重的破壞。1969年,財(cái)政部頒布了《國有企業(yè)財(cái)務(wù)工作若干制度改革意見(草案)》,使當(dāng)時(shí)的國有單位安全制度得以實(shí)施。度退化為單位保障制度,社會(huì)保障制度成為企業(yè)內(nèi)部的一項(xiàng)制度,完全由企業(yè)自己決定,致使工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展停滯。

工傷保險(xiǎn)制度改革。隨著20世紀(jì)80年代中國經(jīng)濟(jì)體制改革的深入,中國工傷保險(xiǎn)制度也開始改革。自上世紀(jì)90年代末以來,我國各地都在進(jìn)行工傷保險(xiǎn)制度的試點(diǎn)。根據(jù)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn),勞動(dòng)部于1996年頒布實(shí)施了《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》,明確規(guī)定了工傷保險(xiǎn)的適用范圍和工傷認(rèn)定。評(píng)估。該行政部分規(guī)章的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度由地方自發(fā)探索轉(zhuǎn)為有組織、有計(jì)劃的管理。此后,隨著《中華人民共和國職業(yè)病防治法》等法律的出臺(tái),我國工傷保險(xiǎn)制度的法律層次不斷上升、保護(hù)水平不斷提高,覆蓋范圍不斷擴(kuò)大。

工傷保險(xiǎn)制度的建立。2003年《工傷保險(xiǎn)條例》的頒布,標(biāo)志著我國工傷保險(xiǎn)制度的基本建立[2]。同時(shí)《工傷認(rèn)定辦法》等一系列規(guī)章制度的頒布實(shí)施,共同構(gòu)成了我國的工傷保險(xiǎn)制度框架。2011年1月1日,《工傷保險(xiǎn)條例》經(jīng)過重新修訂，頒布實(shí)施。

（二）建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)的發(fā)展

建筑行業(yè)因其風(fēng)險(xiǎn)高、勞動(dòng)強(qiáng)度大以及易發(fā)生事故,使其成為工傷保險(xiǎn)參保需求最高的行業(yè)之一,但是由于其流動(dòng)性大、成本高,同時(shí),在建筑業(yè)從事的工人大多數(shù)為農(nóng)民工這一弱勢群體,因此我國的建筑行業(yè)工傷保險(xiǎn)與其他行業(yè)的工傷保險(xiǎn)相比發(fā)展較為緩慢,無法很好地保障建筑業(yè)工人的安全、基本生活。2006年,國務(wù)院頒布了《關(guān)于農(nóng)民工問題的若干意見》,號(hào)召“加快建設(shè)行業(yè)和煤礦行業(yè)對農(nóng)民工集中參加工傷保險(xiǎn)工作的步伐”,這標(biāo)志著工傷保險(xiǎn)在建筑業(yè)中已經(jīng)開始受到重視。此后，06年原勞動(dòng)與社會(huì)保障部《關(guān)于實(shí)施農(nóng)民工“平安計(jì)劃”加快推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作的通知》以及2014年人社部頒布的《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》、2015年開展的建筑業(yè)“同舟計(jì)劃”─建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)專項(xiàng)擴(kuò)面行動(dòng)等都以建筑業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面行動(dòng)，使得我國的建筑行業(yè)工傷保險(xiǎn)問題得到大大的改善，但從目前來看我國建筑業(yè)的工傷保險(xiǎn)參?，F(xiàn)狀以及待遇水平仍不容樂觀。

（三）我國建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參?，F(xiàn)狀

農(nóng)民工作為我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)勞動(dòng)力流動(dòng)的產(chǎn)物，是從事“建筑業(yè)”的主力軍。在我國，社會(huì)保障制度統(tǒng)籌層次低、碎片化程度嚴(yán)重、部門利益分割等，使得農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)利無法得到很好的保障。

從需求側(cè)看，根據(jù)2017年度國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2017年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》的有關(guān)數(shù)據(jù)，農(nóng)民工總量繼續(xù)增加，達(dá)到28652萬人，增速為1.7%，為近五年新高，其中從事建筑業(yè)的農(nóng)民工比重雖然較去年下降，但仍占到29.9%，為農(nóng)民工從事行業(yè)比重第二高的行業(yè)。從事建筑業(yè)的農(nóng)民工人數(shù)之多，使得建筑業(yè)成為我國工傷保險(xiǎn)擴(kuò)面的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。從供求側(cè)看，根據(jù)人社部發(fā)布的《2017年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國參加工傷保險(xiǎn)的工人數(shù)量達(dá)2272萬人，其中農(nóng)民工人數(shù)為7807萬人，僅占參加工傷保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的27.24%，加之建筑業(yè)自身的特點(diǎn)，使得建筑業(yè)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的人數(shù)占比更低。

供需之間的不平衡使得我國建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保情況不甚理想，無法保障建筑業(yè)農(nóng)民工在勞動(dòng)過程中的生命安全、合法權(quán)益以及康復(fù)。加之我國目前企業(yè)拖繳欠繳社會(huì)保障的情況嚴(yán)重以及農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)薄弱等原因，也使得我國的工傷保險(xiǎn)特別是建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)的發(fā)展和完善緩慢，無法很好地維護(hù)建筑業(yè)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（四）河南省農(nóng)民工參?，F(xiàn)狀

河南省農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的比例低于全國平均水平。從2007年的433萬增加到今天的6253萬,農(nóng)民工參與保險(xiǎn)的比例從17.99%上升到24.88%。雖然參保人數(shù)有一定的增加,但增長仍然緩慢。在我國每年發(fā)生的數(shù)以萬計(jì)的工傷事故中,農(nóng)民工工傷事故所占比例高達(dá)40%,真正得到補(bǔ)償和救助的農(nóng)民工比例不到5%。鑒于這種情況,河南省于2017年出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的意見》,其中對于建筑施工項(xiàng)目"先參保、后開工",農(nóng)民工遭遇工傷事故"先搶救、后結(jié)賬",切實(shí)維護(hù)了農(nóng)民工的合法權(quán)益,著力解決農(nóng)民工在發(fā)生工傷事故后,勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)難、工傷認(rèn)定難、工傷待遇落實(shí)難等突出問題。對此,河南省采取了一系列措施保障農(nóng)民工群體的權(quán)益,首先,我們要及時(shí)確定勞動(dòng)關(guān)系。通知明確規(guī)定,用人單位應(yīng)當(dāng)依法與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同,加強(qiáng)勞動(dòng)就業(yè)管理。事故發(fā)生后,以勞動(dòng)合同為基礎(chǔ)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系。未簽訂勞動(dòng)合同的,按照規(guī)定處理。對于申請確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系的爭議案件,各級(jí)勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)作出處理。

二、洛陽市建筑業(yè)農(nóng)民工現(xiàn)狀

（一）洛陽市建筑業(yè)

2017年洛陽市建筑企業(yè)登記在冊公司622家,建筑行業(yè)有6家特級(jí)資質(zhì)企業(yè),2家年產(chǎn)值超過50億元的建筑企業(yè)。截至2017年底建筑產(chǎn)值達(dá)1119億元。此外,《洛陽市人民政府辦公室關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的實(shí)施意見》(洛政辦[2018]18號(hào))明確提出將"推動(dòng)洛陽市建成與中原城市群副中心城市地位相匹配的建筑業(yè)強(qiáng)市。"因此,建筑業(yè)對于洛陽市是必不可少的一部分。但與建筑從業(yè)活動(dòng)的主要人員農(nóng)民工相關(guān)的保障狀況不容樂觀,仍存很大的問題。

首先對于農(nóng)民工的用工渠道主要包括：一是建筑公司同勞務(wù)公司簽合同建立長期的合作關(guān)系，簽的是勞務(wù)分包合同，從勞務(wù)工公司聯(lián)系隊(duì)伍來完成作業(yè)；二是經(jīng)別的建筑公司介紹，比如在乙建筑公司干得不錯(cuò)的一支隊(duì)伍，完工后，乙建筑公司將該隊(duì)伍直接介紹給甲建筑公司進(jìn)行作業(yè)。甲乙公司間可以相互幫忙介紹作業(yè)的隊(duì)伍；對于農(nóng)民工的選擇隨意化，所以違法分包現(xiàn)象普遍存在，掛靠經(jīng)常發(fā)生[3]。針對建筑業(yè)的分包體系結(jié)構(gòu)，從開發(fā)商到農(nóng)民工中間基本有四層合同關(guān)系。例如，開發(fā)商招標(biāo)新的建筑項(xiàng)目，與一個(gè)建筑公司簽訂合同，那么建筑公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的開發(fā)，而建筑公司不會(huì)自己完成這個(gè)項(xiàng)目，而是把項(xiàng)目分包出去給勞務(wù)公司，勞務(wù)公司再給一些包工頭去找農(nóng)民工去實(shí)際做這個(gè)項(xiàng)目。所以建筑公司主要是監(jiān)督和管理項(xiàng)目實(shí)施，即形成開發(fā)商─建筑公司─勞務(wù)公司─包工頭─農(nóng)民工的體系。

（二）洛陽市建筑業(yè)農(nóng)民工概況

本調(diào)查根據(jù)公司所屬類型，抽樣選取3個(gè)建筑公司共發(fā)放500張問卷，回收有效問卷372份，回收率達(dá)74.4%。在有效問卷中，共有350名男性和22名女性。在年齡上，調(diào)查對象大多在46歲及以上，有167人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的44.9%，36到45歲的有105人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的28.2%，26到35歲的有68人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的18.3%，16到25歲的人數(shù)較少，有32人，占被調(diào)查總?cè)藬?shù)的8.6%。在學(xué)歷上，調(diào)查對象的文化程度普遍偏低，60.4%為初中學(xué)歷，其次是高中、職高。小學(xué)及以下學(xué)歷的調(diào)查對象占調(diào)查總數(shù)的13.2%。此外,本文對農(nóng)民工的流動(dòng)性也進(jìn)行了調(diào)查,發(fā)現(xiàn)有72%的人基本是干完一期工程就選擇離開。建筑部門通常雇傭剛來城市又找不到合適工作的男性農(nóng)民工,建筑工地通常具有很高的不穩(wěn)定性和流動(dòng)性,通常跟著工程移動(dòng),所以他們在一個(gè)地方不會(huì)滯留很久,因而對于建筑行業(yè)的農(nóng)民工勞動(dòng)保障的監(jiān)管更為困難,但由于建筑行業(yè)農(nóng)民工和其他行業(yè)相比具有更高安全風(fēng)險(xiǎn),保障需求更為迫切。對此,以下總結(jié)了幾項(xiàng)農(nóng)民工的自身情況以供參考。

1.文化程度相對較低

在受教育程度方面，調(diào)查對象中有52%是初中學(xué)歷，其次是小學(xué)、高中和大專，占比最少的是是文盲，為2.57%。調(diào)查結(jié)果呈現(xiàn)建筑農(nóng)民工整體受知識(shí)水平偏低的局面。而建筑農(nóng)民工有限的文化水平將使其對職業(yè)能力和崗前培訓(xùn)的必要性認(rèn)識(shí)不足，這恰對應(yīng)有些包工頭和用工單位為了縮減成本、提高利益，不愿進(jìn)行安全教育工作的心理。且在客觀層面上，由于農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)，組織他們進(jìn)行崗前培訓(xùn)實(shí)屬不易。這些均使建筑業(yè)農(nóng)民工發(fā)生受傷的概率大大增加[4，5]。

2.工作強(qiáng)度大，持續(xù)時(shí)間長

我國《勞動(dòng)法》第四章第三十六條明確規(guī)定“國家實(shí)行勞動(dòng)者每日工作時(shí)間不超過八小時(shí)、平均每周工作時(shí)間不超過四十四小時(shí)的工時(shí)制度”。但對建筑農(nóng)民工來說，他們難以自由支配工作時(shí)間，也基本不存在休息日，延長勞動(dòng)時(shí)間已成為常態(tài)。經(jīng)調(diào)查，每天工作時(shí)間為8小時(shí)以上的人數(shù)為235人，占調(diào)查對象總?cè)藬?shù)的63.2%。且在趕工期時(shí)，建筑農(nóng)民工甚至人均一天工作12小時(shí)以上，實(shí)屬超負(fù)荷勞動(dòng)。由于建筑農(nóng)民工工資是按天結(jié)算，大部分建筑農(nóng)民工為增加收入會(huì)大大減少休息時(shí)間。工作時(shí)間過長也極有可能增加了安全事故發(fā)生的概率[6]。

3.建筑農(nóng)民工高齡化現(xiàn)象嚴(yán)重

新生代農(nóng)民工是伴隨我國改革開放、我國初等教育的普及和九年制義務(wù)教育的實(shí)施一起長大的群體。比起第一代農(nóng)民工，他們文化素質(zhì)相對較高，善于吸納新事物，職業(yè)技能的學(xué)習(xí)能力較強(qiáng)，所以，他們更傾向于自主創(chuàng)業(yè)或到比包工隊(duì)更有發(fā)展的地方從事制造業(yè)、服務(wù)業(yè)的工作。經(jīng)過訪談20歲左右的建筑農(nóng)民工，他們選擇從事建筑業(yè)多出于工資和工作靈活度的考慮，并無長期從事建筑業(yè)的打算。且他們所占人數(shù)較少，因此與高齡化現(xiàn)象并不矛盾。

三、調(diào)查結(jié)果分析

（一）建筑農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)存在的問題

隨著中國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力持續(xù)進(jìn)城就業(yè)態(tài)勢的加劇，完善與農(nóng)民工相關(guān)的社會(huì)保障制度顯得尤為重要。但制度的建立與完善是曲折的，充滿著各種問題和挑戰(zhàn)[7]。2014年《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》發(fā)布后，要求建筑施工企業(yè)只有為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)用才能拿到由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)放的施工許可證，這從理論上阻止了不為建筑農(nóng)民工參保的行為。但實(shí)際上農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保率依然較低，仍存許多亟待解決的問題和需要克服的困難。如存在建筑農(nóng)民工勞動(dòng)合同簽訂率低造成其在遭受到工傷后索賠難的局面[8]。

1.勞動(dòng)合同簽訂比率較低

經(jīng)調(diào)研，建筑業(yè)工程關(guān)系十分復(fù)雜，承包、轉(zhuǎn)包、分包等一些不規(guī)范的工作方式導(dǎo)致建筑業(yè)勞動(dòng)關(guān)系尤為混亂。根據(jù)我國《勞動(dòng)合同法》規(guī)定勞動(dòng)合同簽訂必須由具備用工主體資格的用人單位與農(nóng)民工本人直接簽訂，不得由他人代簽。但實(shí)際情況是，與建筑公司簽訂勞動(dòng)合同的是那些不具備用工主體資格的包工頭或沒有資質(zhì)的施工隊(duì)。且87%的調(diào)查對象表示對勞動(dòng)合同并不了解，都是聽從包工頭的安排與支配，根本談不上自主要求簽訂勞動(dòng)合同。在這樣的情況下，勞動(dòng)合同低簽訂率既成常態(tài)[9]。

2.工傷認(rèn)定程序繁瑣

工傷認(rèn)定是農(nóng)民工遭受工傷后進(jìn)行工傷保險(xiǎn)索賠的前提與核心，只有被認(rèn)定為工傷才能按照流程進(jìn)行索賠。工傷認(rèn)定按照《工傷保險(xiǎn)條例》，條件是該農(nóng)民工與用人單位簽訂勞動(dòng)合同或該農(nóng)民工雖未簽訂勞動(dòng)合同，但用人單位承認(rèn)其遭受傷害為工傷。然后，依據(jù)工傷保險(xiǎn)條例，用人單位支付有關(guān)工傷醫(yī)療費(fèi)，生活護(hù)理費(fèi)等。如果沒有簽訂勞動(dòng)合同，農(nóng)民工在遭受工傷后，用人單位基于后續(xù)賠付費(fèi)用的考慮，往往不配合工傷認(rèn)定的系列程序如不承認(rèn)雇傭關(guān)系。在此情況下，人社部門會(huì)要求農(nóng)民工自主申請勞動(dòng)仲裁以確定勞動(dòng)關(guān)系。而仲裁環(huán)節(jié)至少要45天。如果勞動(dòng)者或用人單位中任何一方對結(jié)果不認(rèn)同，還可以向法院起訴，一審、二審又得至少6個(gè)月。這些程序走完，如果能確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，才可進(jìn)行工傷認(rèn)定。但在農(nóng)民工、用人單位和政府之間的三方博弈中[10]，農(nóng)民工處于弱勢地位，他們幾乎沒有能力和企業(yè)進(jìn)行“拉鋸戰(zhàn)”，且有些農(nóng)民工為了自身利益，不想與包工頭和用人單位起沖突，不愿去作證而選擇私下處理，最終導(dǎo)致事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系的確定較為困難。

（二）原因分析

1.工傷預(yù)防的相關(guān)法律制度不完善

建筑業(yè)農(nóng)民工作為社會(huì)弱勢群體，其負(fù)工傷風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它人群，完善工傷預(yù)防機(jī)制尤為重要。我國在工傷保險(xiǎn)法律制度研究方面起步較晚，現(xiàn)行立法重補(bǔ)償、輕預(yù)防,不符合現(xiàn)代工傷保險(xiǎn)制度良性發(fā)展的要求。雖然2010年最新修訂的《工傷保險(xiǎn)條例》[11]中有提到過工傷保險(xiǎn)基金可用于工傷預(yù)防的相關(guān)工作，如用于預(yù)防相關(guān)的宣傳和培訓(xùn)等方面，但是條例中對基金的投入比例未作出明確的規(guī)定。因此，工傷預(yù)防仍然是工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展中的短板。

2.建筑業(yè)用工不規(guī)范

長期以來，用工不規(guī)范是我國建筑業(yè)的積弊之一。由于建筑業(yè)門檻較低，一些沒有經(jīng)驗(yàn)的工人也可直接上崗，這不僅給施工帶來了風(fēng)險(xiǎn)，也給工程質(zhì)量埋下了隱患。且基于建筑行業(yè)的特殊性，在整個(gè)工程的施工期間，建筑工人的種類，人數(shù)都存在階段性的差異。有的工種工作周期和項(xiàng)目周期一致，有的工種工作周期僅為幾天，而有的農(nóng)民工只在工地作業(yè)一天。建筑農(nóng)民工的高流動(dòng)性使得用人單位只能選擇對整個(gè)項(xiàng)目參加工傷保險(xiǎn)，無法具體到每個(gè)工人，因此給建筑農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)參保帶來一定的障礙。

3.農(nóng)民工自身原因

大多數(shù)農(nóng)民工在城市工作不是為了實(shí)現(xiàn)市民化,而是為了掙錢養(yǎng)家。此外,農(nóng)民工的受教育程度普遍不高，對相關(guān)政策了解不夠,使得自身安全意識(shí)較低,在危險(xiǎn)的工作環(huán)境中存有僥幸心理,不顧可能產(chǎn)生的嚴(yán)重后果而違規(guī)操作。且囿于知識(shí)水平的限制,農(nóng)民工難以自主獲取與職業(yè)危險(xiǎn)防范的相關(guān)知識(shí)。對建筑作業(yè)過程自身安全的不重視、對職業(yè)危險(xiǎn)防范知識(shí)的疏忽均使得農(nóng)民工參與工傷保險(xiǎn)積極性處在相對較低的水平。

四、結(jié)論與建議

建筑業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)問題是一個(gè)較為突出的問題，只有妥善解決該問題才能使建筑農(nóng)民工務(wù)工更有安全感，改善他們因傷返貧的現(xiàn)象。為提升建筑農(nóng)民工社會(huì)保障水平、提高其工傷保險(xiǎn)參與率，本文認(rèn)為應(yīng)在不斷規(guī)范建筑業(yè)的用工制度，簡化工傷賠付程序，提高社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理水平，強(qiáng)化工傷預(yù)防地位，提升農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)等方面加大力度。通過這些舉措，使農(nóng)民工獲取合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。