新時(shí)期基層文物保護(hù)現(xiàn)狀與對(duì)策再探討

近年來(lái)，隨著全社會(huì)文物保護(hù)意識(shí)的不斷加強(qiáng)，文物保護(hù)工作的地位也在逐步提升。同時(shí)，在廣大文物工作者的共同努力下，我國(guó)文物事業(yè)取得顯著成就。2011年第三次全國(guó)文物普查以后，面對(duì)文物家底數(shù)量增大、資金不足、人才短缺、管理體系不健全等諸多問(wèn)題，基層文物工作可謂艱難前行。而基層文物保護(hù)工作又是我國(guó)文物保護(hù)工作中的重中之重。為此，本文試就基層文物保護(hù)工作之現(xiàn)狀及其發(fā)展對(duì)策略呈淺見(jiàn)，權(quán)當(dāng)為推進(jìn)基層文物保護(hù)工作發(fā)展作芹獻(xiàn)之策。

一、基層文物保護(hù)面臨的現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.第三次全國(guó)文物普查成果帶來(lái)新的文物保護(hù)狀況和文物安全形勢(shì)不容樂(lè)觀

第三次全國(guó)文物普查摸清了我國(guó)不可移動(dòng)文物總量、分布、類(lèi)型等總體情況，取得了我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)資源及現(xiàn)狀的大量基礎(chǔ)信息和翔實(shí)數(shù)據(jù)，為全面掌握文物資源家底，科學(xué)制定文物保護(hù)政策和規(guī)劃，提高我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)管理水平，打下了良好的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，也揭示出我國(guó)文化遺產(chǎn)保護(hù)工作面臨的重大挑戰(zhàn)。一是從各地普查數(shù)據(jù)顯示，保存較好的占總數(shù)比例不到40%，保存一般或較差的占總數(shù)比例超過(guò)60%。大量分布在野外的文物得到有效保護(hù)的較少，整體保護(hù)狀況令人堪憂(yōu)；二是這次普查登錄文物總量的巨大增幅更是大于地方文物保護(hù)工作機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、經(jīng)費(fèi)投入、設(shè)施設(shè)備改善的增幅，兩者之間的巨大反差使基層文物保護(hù)舉步維艱；三是文物普查成果公布對(duì)于加大文物保護(hù)宣傳，科學(xué)利用資源，推動(dòng)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)發(fā)展具有重要意義，但同時(shí)也給文物盜竊犯罪提供了一些信息方便，從近年來(lái)全國(guó)文物犯罪活動(dòng)不斷頻發(fā)的態(tài)勢(shì)來(lái)看不得不引起我們對(duì)于三普成果所帶來(lái)的新的文物安全形勢(shì)給予高度警惕和重視。

2.新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與文物保護(hù)的矛盾依然突出

這些年隨著新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的不斷推進(jìn)，基層文物保護(hù)再次面臨新的沖擊和考驗(yàn)。由于部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)的工作重心主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，一味重視短期利益和政績(jī)至上，加之文物保護(hù)意識(shí)淡薄，《文物法》宣傳和執(zhí)行力度不夠，“五納入”的貫徹落實(shí)不到位，而致文物保護(hù)往往讓步于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，大量鄉(xiāng)村建筑、古宅老屋、古墓葬、古遺址等不可移動(dòng)文物遭到人為損毀和破壞，一些文化古跡被強(qiáng)制拆除。于是近年來(lái)在各地新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中破壞文物事件屢見(jiàn)不鮮，法人違法，政府違法的事時(shí)有發(fā)生。這也是當(dāng)前基層文物保護(hù)工作亟待解決的又一個(gè)重要問(wèn)題。

3.“重公布輕保護(hù)”的基層文物保護(hù)現(xiàn)象制約著文物保護(hù)事業(yè)的健康發(fā)展

第三次全國(guó)文物普查后各地不可移動(dòng)文物數(shù)量增幅更大，而且都是以政府文件正式公布，按照新修訂《文物保護(hù)法》規(guī)定，這些文物點(diǎn)與國(guó)、省、縣（市）級(jí)文物保護(hù)單位同樣受法律保護(hù)，而事實(shí)上這些不可移動(dòng)文物的保護(hù)狀況相對(duì)更為嚴(yán)峻，將近95%沒(méi)有也無(wú)法納入保護(hù)體系，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加快，它們隨時(shí)可能面臨人為和自然破壞甚至消失的風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，要使三普后大量新增的不可移動(dòng)文物的維修保護(hù)從經(jīng)費(fèi)上得到落實(shí)解決則更是難上加難，加之各地對(duì)各級(jí)文物保護(hù)單位的申報(bào)公布也是逐年加大力度，這就使得文物保護(hù)公布數(shù)量與實(shí)際保護(hù)搶救之間的反差越來(lái)越大，“重公布輕保護(hù)”在各級(jí)政府和社會(huì)層面已經(jīng)形成一種“現(xiàn)象”，成為當(dāng)前基層文物保護(hù)工作的又一新的困惑。

4.文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，人才隊(duì)伍建設(shè)滯后，保護(hù)體系不健全成為基層文物保護(hù)的癥結(jié)所在

按照《文物法》和國(guó)家相關(guān)規(guī)定，地方政府負(fù)責(zé)基層文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)，然而大多數(shù)地方政府都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為重，完全忽視文物工作，財(cái)政的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及文物保護(hù)費(fèi)用開(kāi)支。有些地方就連基本的文物安全經(jīng)費(fèi)也無(wú)法保障，甚至于除了人頭經(jīng)費(fèi)就根本沒(méi)有文物業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算。因此，對(duì)基層文物保護(hù)的經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足和缺失，使得基層文物保護(hù)工作步履艱難。

文物保護(hù)工作的專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，人才隊(duì)伍建設(shè)至關(guān)重要。目前基層文管所干部隊(duì)伍普遍存在“數(shù)量不足、學(xué)歷偏低、專(zhuān)業(yè)空白”等問(wèn)題。專(zhuān)業(yè)人員的缺乏使文物保護(hù)管理工作受到了極大限制，嚴(yán)重制約著基層文物事業(yè)的發(fā)展。再者，基層文物工作涉及相關(guān)部門(mén)較多，需要形成一個(gè)有效的保護(hù)體系。過(guò)去相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，遇到違法違規(guī)的文物案件，各相關(guān)執(zhí)法部門(mén)大多偏于軟弱，大多存在文物保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主觀傾向，這也是基層文物保護(hù)始終處于被動(dòng)局面且難于破解的一個(gè)難題。

二、加強(qiáng)基層文物保護(hù)工作的幾點(diǎn)思考

1.落實(shí)政府主體責(zé)任，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，建立文物保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制

國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》再次明確了地方政府的文物保護(hù)主體責(zé)任。而且提出要把文物保護(hù)工作列入重要的議事日程，并作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要參考。因此，在政府主體責(zé)任得以加強(qiáng)的情況下，公安、國(guó)土、建設(shè)等相關(guān)職能部門(mén)就能夠形成一套文物保護(hù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并嚴(yán)格按照文物法律法規(guī)賦予的職能和職責(zé)，各盡其責(zé)，切實(shí)履行監(jiān)督管理職責(zé)。一是嚴(yán)厲打擊文物違法犯罪活動(dòng)，通過(guò)處理一批有影響的典型違法違規(guī)案件，及時(shí)向社會(huì)公布，形成威懾力和震撼力，全力維護(hù)文物法律的權(quán)威；二是地方政府以及建設(shè)、發(fā)改、國(guó)土等部門(mén)要將文物保護(hù)“五納入”真正落實(shí)到具體工作中；三是努力構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級(jí)文物安全保護(hù)體系，逐級(jí)落實(shí)安全監(jiān)管和防護(hù)責(zé)任，最終形成政府主體責(zé)任落實(shí)，部門(mén)職責(zé)明確，社會(huì)力量廣泛參與的文物保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。

2.加強(qiáng)基層文物保護(hù)人才隊(duì)伍建設(shè)，努力開(kāi)創(chuàng)文物事業(yè)新局面

人才短缺、隊(duì)伍老化、人手不足是基層文物工作的又一個(gè)真實(shí)寫(xiě)照。鑒于此，政府部門(mén)應(yīng)加大傾斜力度，一方面需要引進(jìn)一些大學(xué)應(yīng)屆畢業(yè)生，適時(shí)補(bǔ)充新鮮血液，促進(jìn)隊(duì)伍更新?lián)Q代，不斷優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)；另一方面需要加強(qiáng)現(xiàn)有隊(duì)伍的培訓(xùn)工作，依托全國(guó)高職院校，通過(guò)在職教育、培訓(xùn)等途徑，不斷提高隊(duì)伍的專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)和技能，培育和打造一支年齡比例適中、學(xué)歷結(jié)構(gòu)合理、專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)過(guò)硬的人才隊(duì)伍。其次，適當(dāng)提高縣（區(qū)）文博單位的中、高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員比例，實(shí)現(xiàn)人才總量增長(zhǎng)、專(zhuān)業(yè)素質(zhì)明顯提高。同時(shí)，支持社會(huì)力量參與文博人才培養(yǎng)，依托民辦高校、中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校和藝術(shù)學(xué)院，協(xié)同培養(yǎng)文物專(zhuān)業(yè)型人才。

3.夯實(shí)基礎(chǔ)工作，推進(jìn)基層文物保護(hù)工作有序發(fā)展

第三次全國(guó)文物普查使各地文物數(shù)量大幅增加，但這些新增的不可移動(dòng)文物又大部分都還沒(méi)有申報(bào)公布為縣級(jí)以上文物保護(hù)單位，大量的文物點(diǎn)面臨著保護(hù)問(wèn)題。為此，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)管理，落實(shí)未核定文物的保護(hù)措施，盡快建立起第三次全國(guó)文物普查登錄文物評(píng)估管理機(jī)制，在文物普查成果轉(zhuǎn)化利用的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)文物資源管理的數(shù)字化、信息化，及時(shí)全面掌握所有不可移動(dòng)文物保存狀況和保護(hù)需求。

同時(shí)，加強(qiáng)不可移動(dòng)文物分級(jí)管理，完善文物日常養(yǎng)護(hù)巡查和監(jiān)測(cè)保護(hù)工作機(jī)制。不可移動(dòng)文物比較集中的市、縣（區(qū)）應(yīng)編制不可移動(dòng)文物保護(hù)利用專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，并納入當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃之中，以確保文物安全。

4.加大財(cái)政投入，合理利用并多渠道拓展經(jīng)費(fèi)渠道，促進(jìn)文物保護(hù)工作可持續(xù)發(fā)展

經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，已經(jīng)成為當(dāng)前基層文物保護(hù)面臨的一個(gè)最為困惑的老大難問(wèn)題，把文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，同時(shí)將尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)納入基本公共文化服務(wù)范疇，是基層文物保護(hù)工作的基本保障。

在不斷完善和加大財(cái)政以及事業(yè)性文物經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，還要不斷拓寬社會(huì)資金進(jìn)入文物保護(hù)利用領(lǐng)域的渠道，進(jìn)一步創(chuàng)新經(jīng)費(fèi)籌措思路。一是鼓勵(lì)和引導(dǎo)城鄉(xiāng)自治組織積極參與區(qū)域文物保護(hù)工作，比如借助老年協(xié)會(huì)等自治組織，通過(guò)宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)他們保護(hù)區(qū)域內(nèi)不可移動(dòng)文物，特別是尚未公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物；二是鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資金進(jìn)入，比如對(duì)于自愿投入資金保護(hù)修繕市、縣級(jí)文物保護(hù)單位和尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物的組織或個(gè)人，在不改變所有權(quán)的前提下，可依法依規(guī)給予其一定期限的使用權(quán)。使文物保護(hù)成果更多惠及人民群眾，切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展，在發(fā)展中保護(hù)，增強(qiáng)公眾對(duì)于文物工作的參與感、成就感；三是充分利用文物資源優(yōu)勢(shì)，借助旅游開(kāi)發(fā)、宗教信仰、傳統(tǒng)文化傳承等多種形式，讓民間資金、社會(huì)資金注入文物保護(hù)體系之中，并達(dá)到“以文物養(yǎng)文物”的目的，逐步改變文物保護(hù)只能依賴(lài)財(cái)政投入的被動(dòng)局面。

基層文物保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)。對(duì)此，我們必須切實(shí)增強(qiáng)憂(yōu)患意識(shí)和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，在“保護(hù)為主、搶救第一、合理利用、加強(qiáng)管理”的文物工作方針指導(dǎo)下，切實(shí)加大保護(hù)力度，推進(jìn)文物合理適度利用，不斷創(chuàng)新、勇于探索，努力走出一條具有地方特色的基層文物保護(hù)發(fā)展之路。