歐美基本航空服務(wù)政策及其實(shí)施效益比較研究

武　珂　陳若瑋 /

(上海飛機(jī)設(shè)計(jì)研究院，上海201210)

0　引言

在美國(guó)，航空運(yùn)輸業(yè)放松管制法案的出臺(tái)是導(dǎo)致一系列補(bǔ)貼政策涌現(xiàn)的主要原因。在法案出臺(tái)以前，航空公司被要求為其服務(wù)范圍內(nèi)的社區(qū)提供定期往返航班，滿足這些地區(qū)居民的出行需求。1978年，美國(guó)對(duì)航空運(yùn)輸業(yè)實(shí)施放松管制后，取消了對(duì)國(guó)內(nèi)航線和國(guó)內(nèi)運(yùn)價(jià)的管制，最大程度地信任市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量，依靠實(shí)際及潛在的競(jìng)爭(zhēng)來提供市場(chǎng)所需的航空運(yùn)輸系統(tǒng)，鼓勵(lì)效率高、運(yùn)營(yíng)能力強(qiáng)的承運(yùn)人吸引資金并獲取足夠多的利潤(rùn)。但如果完全聽任市場(chǎng)力量的支配，航空承運(yùn)人就會(huì)退出貧瘠的市場(chǎng)，把運(yùn)營(yíng)轉(zhuǎn)向潛在的更大、更有利可圖的市場(chǎng)；許多小型和中型社區(qū)由于缺乏人口基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，旅客運(yùn)量不足以使航空公司實(shí)現(xiàn)持續(xù)盈利，將很難獲得或保持持續(xù)的商業(yè)航空客運(yùn)服務(wù)。長(zhǎng)此以往，偏遠(yuǎn)小型社區(qū)必然會(huì)面臨與國(guó)內(nèi)航空網(wǎng)絡(luò)脫節(jié)的前景，嚴(yán)重影響這些地區(qū)的通達(dá)性，從而影響當(dāng)?shù)鼐用竦某鲂屑暗胤桨l(fā)展。為了使這些小型社區(qū)在放松管制之后不失去航空服務(wù)，美國(guó)和歐洲相繼制定并頒布了基本航空服務(wù)計(jì)劃(Essential Air Service，簡(jiǎn)稱EAS)和歐洲公共服務(wù)計(jì)劃(Public Service Obligation，簡(jiǎn)稱PSO)。通過對(duì)兩種航空補(bǔ)貼政策的內(nèi)容與實(shí)施流程進(jìn)行梳理，研究分析政策效果，并對(duì)其成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納。

1　美國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃(EAS)

1.1 政策范圍

注：數(shù)據(jù)來源于美國(guó)交通部網(wǎng)站，2016年10月圖1　美國(guó)除阿拉斯加和夏威夷以外享受基本航空服務(wù)的社區(qū)及航線

基本航空服務(wù)計(jì)劃的補(bǔ)貼對(duì)象是那些為距離中型和大型樞紐機(jī)場(chǎng)超過70 mi(112.65 km)的社區(qū)提供基本航空服務(wù)的航空公司。美國(guó)交通部在經(jīng)過篩選后，指定一家航空公司在這些基本航空服務(wù)社區(qū)與某個(gè)樞紐機(jī)場(chǎng)之間開通航線，并利用財(cái)政專項(xiàng)基金，按月提供補(bǔ)貼。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2016年10月期間，除阿拉斯加和夏威夷地區(qū)以外，全美共有113個(gè)社區(qū)被劃定為基本航空服務(wù)社區(qū)，其中111個(gè)社區(qū)接受財(cái)政補(bǔ)貼(數(shù)據(jù)來源：美國(guó)交通部網(wǎng)站，2016)。如圖1所示，享有基本航空服務(wù)資格的社區(qū)分布在全美36個(gè)州，除阿拉斯加和夏威夷地區(qū)以外，密歇根州憑借9個(gè)基本航空服務(wù)社區(qū)在數(shù)量方面位居第一，蒙大納州和內(nèi)布拉斯加州緊隨其后，分別有7個(gè)社區(qū)享有基本航空服務(wù)資格(數(shù)據(jù)來源：美國(guó)交通部網(wǎng)站，2016)。

該補(bǔ)貼計(jì)劃對(duì)航空承運(yùn)人所用機(jī)型、航線和航班數(shù)量都做了明確規(guī)定，除特殊情況以外，只補(bǔ)貼使用以下機(jī)型并且保證每天提供兩班往返航班的航空承運(yùn)人，補(bǔ)貼機(jī)型見表1。

表1　美國(guó)EAS計(jì)劃指定機(jī)型

注：數(shù)據(jù)來源于美國(guó)交通部網(wǎng)站

1.2 政策實(shí)施流程

注：數(shù)據(jù)來源于美國(guó)交通局圖2　美國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃實(shí)施流程圖

美國(guó)基本航空服務(wù)的實(shí)施流程總共分為四個(gè)步驟，即發(fā)布申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)、接收投標(biāo)申請(qǐng)、篩選合格承運(yùn)人、簽署合同，如圖2所示。具體來講，在現(xiàn)有的基本航空服務(wù)合同到期90天前，美國(guó)交通部會(huì)給所有的定期航班承運(yùn)人發(fā)出申請(qǐng)邀請(qǐng)，任何有意愿為基本航空服務(wù)社區(qū)提供服務(wù)的航空承運(yùn)人需要向美國(guó)交通部提交密封的投標(biāo)申請(qǐng)，申請(qǐng)內(nèi)容應(yīng)包含補(bǔ)貼金額、航班頻率、飛機(jī)型號(hào)及最適合該基本航空服務(wù)社區(qū)的目的地樞紐機(jī)場(chǎng)。收到申請(qǐng)后，美國(guó)交通部會(huì)根據(jù)四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)選擇基本航空服務(wù)承運(yùn)人。首先，需要檢驗(yàn)該承運(yùn)人提供定期航班服務(wù)的可靠性；其次，確認(rèn)該承運(yùn)人是否同大型航空公司有營(yíng)銷方面的合同協(xié)議，以及是否在旅客需要轉(zhuǎn)機(jī)的中轉(zhuǎn)機(jī)場(chǎng)設(shè)置明確提示，這主要是為了確保承運(yùn)人在樞紐機(jī)場(chǎng)以外的航空服務(wù)水平；再次，檢查該承運(yùn)人在樞紐機(jī)場(chǎng)是否已經(jīng)與大型航空公司簽署運(yùn)力購買協(xié)議，如果已經(jīng)簽署協(xié)議，就可以保證該承運(yùn)人運(yùn)送到樞紐機(jī)場(chǎng)的乘客和貨物能夠得到及時(shí)轉(zhuǎn)運(yùn)，免去了乘客多次購買機(jī)票和行李安檢的麻煩；最后，則需要參考基本航空服務(wù)實(shí)際使用者，如偏遠(yuǎn)社區(qū)居民的意見。一旦美國(guó)交通部根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)選出合適的承運(yùn)人，則通常會(huì)與航空公司簽署為期兩年的基本航空服務(wù)合同，合同內(nèi)容將會(huì)明確航空承運(yùn)人的服務(wù)模式(航線、班次、機(jī)型)、補(bǔ)貼比例和有效的補(bǔ)貼期限。服務(wù)計(jì)劃執(zhí)行期間，根據(jù)合同約定，承運(yùn)人將提交上一月度的運(yùn)營(yíng)情況及補(bǔ)貼額度申請(qǐng)，包括所提供服務(wù)的日期、機(jī)型、航線、頻率，以及特殊情況說明(即與合同簽訂內(nèi)容相比發(fā)生變化的地方)；如果服務(wù)內(nèi)容與合同有出入，運(yùn)輸部將會(huì)與之協(xié)商減少補(bǔ)貼金額(例如航空公司擅自更換指定機(jī)型)；若因天氣原因取消航班，則不影響航空公司獲得補(bǔ)貼。綜上，美國(guó)交通運(yùn)輸部會(huì)每月考察航空公司的實(shí)際航班執(zhí)行情況，并且在月初向航空承運(yùn)人支付補(bǔ)貼金額。

2　歐洲公共服務(wù)計(jì)劃(PSO)

2.2 政策范圍

公共服務(wù)計(jì)劃的補(bǔ)貼對(duì)象是連接社區(qū)機(jī)場(chǎng)和偏遠(yuǎn)的、經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展中階段地區(qū)機(jī)場(chǎng)的航線，補(bǔ)貼對(duì)象選擇時(shí)主要考慮其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效用和社會(huì)效用。

2009年，公共服務(wù)計(jì)劃已經(jīng)涉及257條航線(Francesco、Pagliari，2012)，2012年，僅挪威運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)計(jì)劃航線61條，成為歐洲國(guó)家中擁有最多公共服務(wù)計(jì)劃航線的國(guó)家，人均補(bǔ)貼力度在60歐元左右(Brathen、Halpern，2012)。法國(guó)緊隨其后，擁有41條航線，其次是西班牙、葡萄牙和蘇格蘭，平均有10～12條航線。根據(jù)歐盟交通運(yùn)輸部提供的數(shù)據(jù)，2015年12月，公共服務(wù)計(jì)劃共覆蓋238條航線，其中挪威運(yùn)營(yíng)航線達(dá)到51條，是歐洲擁有最多公共服務(wù)計(jì)劃航線的國(guó)家，其次是法國(guó)，擁有45條航線，再次是希臘、意大利和英國(guó)，分別運(yùn)營(yíng)28條、22條和22條航線，如圖3所示。結(jié) 合航線網(wǎng)絡(luò)圖可以發(fā)現(xiàn)，由于存在連接法國(guó)本土和法屬群島的需求，法國(guó)運(yùn)營(yíng)的公共服務(wù)計(jì)劃航線航程最長(zhǎng)，連接圣丹尼斯機(jī)場(chǎng)和巴黎奧利機(jī)場(chǎng)的航線長(zhǎng)達(dá)9 352 km，飛行時(shí)間接近12 h。從航線類型來看，由于存在管理和資金分配難度，大部分為國(guó)內(nèi)航線，跨國(guó)航線僅有5條，由法國(guó)、芬蘭和塞浦路斯分別運(yùn)營(yíng)，約占受補(bǔ)貼航線總數(shù)的2.1%。如圖4所示。

圖3　2015年歐洲各國(guó)公共服務(wù)航線數(shù)量排名

注：數(shù)據(jù)來源于歐盟交通運(yùn)輸部圖4　2015年歐洲公共航空服務(wù)計(jì)劃航線網(wǎng)絡(luò)

2.3 計(jì)劃實(shí)施方法

歐洲公共服務(wù)計(jì)劃的適用范圍僅限于那些能夠提供連續(xù)定期航班且票價(jià)和航班頻率符合標(biāo)準(zhǔn)的航空承運(yùn)人，而不包括單純以盈利為目的的航空運(yùn)輸服務(wù)。當(dāng)某一個(gè)歐盟成員國(guó)希望實(shí)施公共服務(wù)計(jì)劃時(shí)，它應(yīng)就其實(shí)施計(jì)劃的具體需求與公共服務(wù)計(jì)劃管理委員會(huì)、其他可能涉及到的成員國(guó)家、機(jī)場(chǎng)以及航空承運(yùn)人進(jìn)行溝通。之后，應(yīng)由管理委員會(huì)將信息公布在歐盟官方平臺(tái)上，列明航線需連接的起始地和目的地機(jī)場(chǎng)、經(jīng)停點(diǎn)、航線開始運(yùn)營(yíng)的日期等相關(guān)信息，并啟動(dòng)該服務(wù)項(xiàng)目的招標(biāo)。

盡管統(tǒng)稱為公共服務(wù)計(jì)劃，但歐洲不同國(guó)家對(duì)于公共服務(wù)計(jì)劃航線(簡(jiǎn)稱PSO航線)的管理方式不盡相同。芬蘭、希臘、愛爾蘭、葡萄牙和瑞典由國(guó)家政府部門直接管理PSO航線；而法國(guó)、德國(guó)、意大利和西班牙則由地區(qū)政府管理；蘇格蘭行政院負(fù)責(zé)管理格拉斯哥出發(fā)的PSO航線，而相應(yīng)地方政府負(fù)責(zé)管理奧克尼群島、設(shè)得蘭群島和西部群島的PSO航線。

具體來講，以法國(guó)為例，作為歐洲的航空大國(guó)，法國(guó)政府非常重視對(duì)PSO航線的管理。在歐盟的法律框架下，法國(guó)通過國(guó)家立法形式，對(duì)本國(guó)PSO航線做出了諸多限制條款，包括：PSO航線的票價(jià)必須遵守民航行政主管部門(即DGAC——法國(guó)民航局)制定的規(guī)則和限額；獨(dú)飛航線的航班頻率必須保證在每個(gè)工作日有2班以上，且為了滿足工作通勤需求，航班間隔應(yīng)在6 h以上；PSO航線的淡旺季航班比例應(yīng)達(dá)到4∶1，即旺季如為每日4班，則淡季必須至少保證每日1班；各機(jī)場(chǎng)(包括戴高樂機(jī)場(chǎng)等繁忙樞紐機(jī)場(chǎng))必須對(duì)PSO航線的時(shí)刻予以保證；執(zhí)行這些航線的航空公司必須嚴(yán)格按照規(guī)定時(shí)刻和航班密度執(zhí)行航班計(jì)劃。

歐洲公共服務(wù)計(jì)劃雖然與美國(guó)基本航空計(jì)劃一樣，都采用投標(biāo)的形式，不同的是公共服務(wù)計(jì)劃的實(shí)施是分兩階段進(jìn)行的。第一階段是對(duì)某條PSO航線的獨(dú)家運(yùn)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，參與該階段競(jìng)標(biāo)的航空承運(yùn)人必須提交符合公共服務(wù)計(jì)劃管理委員要求的運(yùn)營(yíng)計(jì)劃，保證航班票價(jià)和班次都在合理范圍之內(nèi)。值得注意的是，計(jì)劃的第一階段并沒有涉及補(bǔ)貼，只有當(dāng)該階段缺乏令人滿意的投標(biāo)者時(shí)，管理委員會(huì)才會(huì)啟動(dòng)計(jì)劃的第二階段，對(duì)帶有補(bǔ)貼的航線獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行招標(biāo)。一旦中標(biāo)，航空公司可以連續(xù)擁有該航線三年的運(yùn)營(yíng)權(quán)。

所有PSO航線都要求承運(yùn)人在服務(wù)期限內(nèi)必須滿足穩(wěn)定的服務(wù)水平。大多數(shù)情況下，管理當(dāng)局都對(duì)航空公司每天提供的航班數(shù)量以及座位數(shù)有最低要求。有時(shí)還會(huì)要求承運(yùn)人必須遵守特定時(shí)間，以便旅客可以當(dāng)天往返和轉(zhuǎn)機(jī)。另外，各國(guó)還對(duì)所使用的機(jī)型有一定要求，有時(shí)還會(huì)要求機(jī)組人員中包含具有某種語言技能的乘務(wù)員。

3　政策效益評(píng)估方法及數(shù)據(jù)說明

圍繞基本航空服務(wù)計(jì)劃的爭(zhēng)議自其出現(xiàn)以來就持續(xù)不斷。支持方認(rèn)為該政策所提供的補(bǔ)貼保證了偏遠(yuǎn)地區(qū)航空運(yùn)輸服務(wù)的持續(xù)性，確保了當(dāng)?shù)鼐用竦幕境鲂行枨蟆７磳?duì)方則認(rèn)為受補(bǔ)貼航線運(yùn)營(yíng)效率低下，使用率低，實(shí)際上是在浪費(fèi)納稅人金錢。不過，即使基本航空服務(wù)計(jì)劃存在一定程度的利用率不足和直接經(jīng)濟(jì)收益微薄，但其帶來的社會(huì)效益卻是不容忽視的。為了更好地分析美國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃和歐洲公共服務(wù)計(jì)劃的政策效果，本文采用效益機(jī)制分析方法對(duì)政策利益相關(guān)方進(jìn)行分析，理解航空補(bǔ)貼政策的深層影響。效益機(jī)制分析方法在2004年由兩位學(xué)者Idris和Evans共同提出，當(dāng)時(shí)作為一種決策輔助工具，被用于量化分析美國(guó)國(guó)家空域系統(tǒng)的潛在效益。在本論文中，利益相關(guān)方被默認(rèn)為參與政策的目的是為提升自身價(jià)值，筆者通過對(duì)各個(gè)利益相關(guān)方功能進(jìn)行梳理，分析其在政策中所起到的作用，并且制定相應(yīng)的系統(tǒng)效益計(jì)量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)美國(guó)和歐洲的基本航空服務(wù)計(jì)劃的政策效果進(jìn)行比較研究。

3.1 利益相關(guān)方確認(rèn)

1)納稅人和基本航空服務(wù)社區(qū)以外的居民

指所有納稅公民以及居住地在基本航空服務(wù)社區(qū)以外地區(qū)的公民，他們通過納稅為基本航空服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作提供資金支持，是該政策的資金來源方，同時(shí)，共享該政策所帶來的社會(huì)效益。

2)聯(lián)邦/中央政府

在該研究中特指政府機(jī)構(gòu)系統(tǒng)中的管理、立法和司法機(jī)構(gòu)，具體為美國(guó)聯(lián)邦政府交通運(yùn)輸部和歐盟交通運(yùn)輸部等管理機(jī)構(gòu)下的政策制定和監(jiān)管部門。

其主要負(fù)責(zé)制定基本航空服務(wù)的具體規(guī)章制度，包括航空公司所能夠獲得的補(bǔ)貼金額，是該政策的管理方。

3)EAS航空公司

特指那些接受政府補(bǔ)貼，并為基本航空服務(wù)社區(qū)提供航空運(yùn)輸服務(wù)的承運(yùn)人。

其通過使用機(jī)場(chǎng)公共設(shè)施運(yùn)營(yíng)基本航空服務(wù)航線，是該政策的實(shí)施對(duì)象和服務(wù)提供方。

4)基本航空服務(wù)社區(qū)、地方政府和偏遠(yuǎn)地區(qū)機(jī)場(chǎng)

特指基本航空服務(wù)社區(qū)所在地居民、當(dāng)?shù)卣约皺C(jī)場(chǎng)。

負(fù)責(zé)為基本航空服務(wù)計(jì)劃的實(shí)施提供機(jī)場(chǎng)等相關(guān)公共設(shè)施，是該政策的實(shí)施平臺(tái)。

3.2 利益相關(guān)方功能

利益相關(guān)方確認(rèn)后可以整理其對(duì)應(yīng)功能。本研究具體結(jié)合利益相關(guān)方在補(bǔ)貼偏遠(yuǎn)地區(qū)航空服務(wù)項(xiàng)目中所扮演的角色，梳理他們的使命與目標(biāo)。

表2　利益相關(guān)方功能

3.3 計(jì)量化效益指標(biāo)

政策評(píng)估的第三步是根據(jù)利益相關(guān)方在基本航空服務(wù)政策體系中所發(fā)揮的功能確認(rèn)計(jì)量化效益指標(biāo)，判斷政策效果是否與政策目的相一致，具體指標(biāo)如下表所示。

表3　利益相關(guān)方功能及效益計(jì)量化指標(biāo)

3.4 數(shù)據(jù)說明

由于數(shù)據(jù)采集條件所限，歷年美國(guó)接受基本航空服務(wù)補(bǔ)貼的社區(qū)航班數(shù)量和旅客運(yùn)輸量無法完全獲得，考慮到偏遠(yuǎn)地區(qū)社區(qū)航班數(shù)量與美國(guó)國(guó)內(nèi)支線航班數(shù)量近似成正比，因而本研究中使用美國(guó)支線航班數(shù)量和旅客運(yùn)輸量作為替代指標(biāo)。同時(shí)，歐洲的公共服務(wù)社區(qū)航班數(shù)量和旅客運(yùn)輸量數(shù)據(jù)也存在較大的采集難度，因而，使用歐盟各國(guó)的國(guó)內(nèi)及歐盟內(nèi)部航班數(shù)量和旅客運(yùn)輸量代替。其中，美國(guó)支線航班數(shù)量和旅客運(yùn)輸量的數(shù)據(jù)來源為美國(guó)支線航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)(Regional Airline Association，簡(jiǎn)稱RAA)，基本航空服務(wù)社區(qū)數(shù)量和補(bǔ)貼金額數(shù)據(jù)來源為美國(guó)交通部，歐盟各國(guó)的國(guó)內(nèi)及歐盟內(nèi)部航班數(shù)量和旅客運(yùn)輸量從歐洲統(tǒng)計(jì)局獲得。

4　美國(guó)及歐洲基本航空服務(wù)政策比較分析

伴隨著美國(guó)和歐洲支線航空市場(chǎng)的發(fā)展，基本航空服務(wù)的政策目的已經(jīng)被逐步實(shí)現(xiàn)，下文以系統(tǒng)效益計(jì)量化指標(biāo)的具體數(shù)值比較兩國(guó)(地區(qū))的基本航空服務(wù)政策效應(yīng)。

4.1 聯(lián)邦/中央政府

作為政策的管理方，美國(guó)的聯(lián)邦政府交通部和歐盟交通運(yùn)輸部制定基本航空服務(wù)政策的目的是保障偏遠(yuǎn)社區(qū)居民的出行需求，具體計(jì)量化指標(biāo)為偏遠(yuǎn)地區(qū)航班數(shù)量，其數(shù)量越多，居民出行愈便利。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，美國(guó)支線航班起降架次從1980年的226萬次上升至2005年的543萬次，之后因支線機(jī)型座級(jí)增加，航班起降架次出現(xiàn)小幅度回落，至2015年達(dá)到387萬次，如圖5所示。整體而言，基本航空服務(wù)政策在保證偏遠(yuǎn)地區(qū)航空網(wǎng)絡(luò)連通性方面起到了積極作用。

注：數(shù)據(jù)來源于美國(guó)支線航空公司協(xié)會(huì)(RAA)圖5　1980-2015年美國(guó)支線航班起降架次

鑒于歐洲各國(guó)加入歐盟的時(shí)間各不相同，因而在統(tǒng)計(jì)時(shí)本研究重點(diǎn)關(guān)注挪威、法國(guó)、西班牙和葡萄牙等四個(gè)享受公共航空服務(wù)計(jì)劃補(bǔ)貼航線數(shù)量較多的國(guó)家。歐盟統(tǒng)計(jì)局(Eurostat)數(shù)據(jù)顯示，自公共航空服務(wù)計(jì)劃推出以來，西班牙國(guó)內(nèi)及歐盟內(nèi)部航班數(shù)量從2000年的99.26萬上升至2015年的110.12萬，葡萄牙則從2001年的2 703增加至2015年的24.17萬，年均增長(zhǎng)率37.84%。挪威、法國(guó)國(guó)內(nèi)及歐盟境內(nèi)航班數(shù)量從1999年至2007年均呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，說明該政策在一定程度上促進(jìn)了兩國(guó)航線網(wǎng)絡(luò)完善化。2008年開始，受金融危機(jī)及地面交通方式發(fā)展的影響，四國(guó)商業(yè)航班數(shù)量開始下降。截至2011年，挪威、葡萄牙航班數(shù)量經(jīng)歷小幅度下跌后繼續(xù)持續(xù)增長(zhǎng)，而受高鐵、公路等地面交通方式競(jìng)爭(zhēng)力影響較大的西班牙和法國(guó)航班數(shù)量則呈現(xiàn)波動(dòng)態(tài)勢(shì)，如圖6所示。

圖6　1999-2015年挪威、西班牙、法國(guó)、葡萄牙國(guó)內(nèi)及歐盟內(nèi)部商業(yè)航班數(shù)量

從管理機(jī)制方面比較，美國(guó)的基本航空服務(wù)由聯(lián)邦政府統(tǒng)一管理，項(xiàng)目操作和開支都相對(duì)比較透明，每年能夠滿足超過170萬乘客的出行需求，為偏遠(yuǎn)地區(qū)提供與國(guó)家航空網(wǎng)絡(luò)連接的橋梁。相比較而言，歐洲公共航空服務(wù)計(jì)劃是適用于多個(gè)國(guó)家的政策，它的管理和操作需要多個(gè)國(guó)家相關(guān)機(jī)構(gòu)地積極配合，因而在運(yùn)營(yíng)效率方面存在一些不足，但同樣也起到了重要促進(jìn)作用，保證了偏遠(yuǎn)社區(qū)的連通性。

4.2 EAS航空公司

盡管基本航空服務(wù)計(jì)劃制定的初衷是為了保證偏遠(yuǎn)地區(qū)居民的出行需求，但是對(duì)于支線航空公司而言，基本航空服務(wù)計(jì)劃補(bǔ)貼也是一筆重要的收入來源，保證其在提供航空運(yùn)輸服務(wù)的同時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)收入的增加。以較早參加EAS計(jì)劃的美國(guó)SkyWest公司為例，該公司旗下目前共有兩家航空公司SkyWest和ExpressJet，是美國(guó)航空、聯(lián)合航空、達(dá)美航空和阿拉斯加航空公司的支線合作伙伴，與這四家干線航空公司簽訂了高達(dá)652架機(jī)的運(yùn)力購買協(xié)議。2016年，該公司共有25條航線享受基本航空服務(wù)計(jì)劃補(bǔ)貼，總補(bǔ)貼金額高達(dá)1.66億美金。根據(jù)公司年報(bào)，其2016年全年總收入為31.21億美金，補(bǔ)貼收入占到公司年收入的5.3%，是一筆重要的收入來源(數(shù)據(jù)來源：美國(guó)交通部網(wǎng)站；SkyWest公司年報(bào))。

不僅在美國(guó)，歐洲的支線航空公司也從運(yùn)營(yíng)公共服務(wù)航線上獲取了穩(wěn)定收益。英國(guó)愛爾蘭航空(Flybe)旗下的洛根航空(Loganair)作為最早參與歐洲公共服務(wù)計(jì)劃的航空公司之一，2017年3月拿到倫敦至敦提(英國(guó)蘇格蘭東部港口城市)往返航班2017至2019年的三年獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，同時(shí)獲得由英國(guó)政府、蘇格蘭交通部門和當(dāng)?shù)卣峁┑墓灿?jì)370萬英鎊補(bǔ)貼(英國(guó)政府網(wǎng)，2017)。

因?yàn)榇嬖谥欢ǖ牟町愋?，美?guó)基本航空服務(wù)和歐洲公共服務(wù)計(jì)劃在操作模式方面難以相互比較。例如，PSO采用兩階段的合同招標(biāo)程序，服務(wù)時(shí)間相較于EAS也較長(zhǎng)(EAS通常為2年，而PSO通常為3年)。相較于EAS兩年的持續(xù)服務(wù)時(shí)間要求，加入PSO對(duì)新進(jìn)入者意味著要承擔(dān)更長(zhǎng)時(shí)間的風(fēng)險(xiǎn)成本，即必須在三年內(nèi)將有限的資源投入某條特定航線且無法更改。除此之外，公共服務(wù)計(jì)劃只有一個(gè)月的投標(biāo)申請(qǐng)期，短于基本航空服務(wù)的90天，這對(duì)于有能力調(diào)配運(yùn)力的大型航空公司較為有利。再次，多條航線的招標(biāo)通常是打包合并在一起進(jìn)行的，例如挪威境內(nèi)的PSO航線，這對(duì)于資源豐富的大型航空公司來說，無疑又是非常有利的。

4.3 基本航空服務(wù)社區(qū)、地方政府、機(jī)場(chǎng)

航空運(yùn)輸活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)作用通常被分為四類，直接作用、間接作用、誘發(fā)性作用和催化作用，其中直接作用主要指機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)及零售、租車等非航空性活動(dòng)給機(jī)場(chǎng)所在地帶來的收入(Brathen、Johansen、Lian，2006)。對(duì)于偏遠(yuǎn)社區(qū)、地方政府和機(jī)場(chǎng)而言，參與基本航空服務(wù)計(jì)劃的主要目的是希望激發(fā)航空運(yùn)輸?shù)闹苯咏?jīng)濟(jì)作用，通過提升客流量從而帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

根據(jù)美國(guó)支線航空協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)，1980年美國(guó)支線航線旅客人數(shù)為1 469萬，到2010年已增至1.64億，增長(zhǎng)超過十倍，如圖7所示。

注：數(shù)據(jù)來源于RAA圖7　1980-2015年美國(guó)支線旅客人數(shù)

加入公共服務(wù)計(jì)劃以來，挪威、西班牙、法國(guó)、葡萄牙國(guó)內(nèi)及歐盟境內(nèi)旅客人數(shù)均呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，其中漲幅最明顯的是西班牙，從2002年的1億人次增至2015年的1.49億，年均增長(zhǎng)率達(dá)到2.98%，如圖8所示。

注：數(shù)據(jù)來源于Eurostat圖8　2002-2015年挪威、西班牙、法國(guó)、葡萄牙國(guó)內(nèi)及歐盟內(nèi)部乘客數(shù)量

同時(shí)，基本航空服務(wù)計(jì)劃的變更會(huì)對(duì)機(jī)場(chǎng)獲取其他投資產(chǎn)生影響。Vaishnav研究發(fā)現(xiàn)基本航空服務(wù)計(jì)劃對(duì)于小型機(jī)場(chǎng)維持其它的基礎(chǔ)設(shè)施支持項(xiàng)目(如機(jī)場(chǎng)升級(jí)計(jì)劃AIP)資金很有必要?；谖鍌€(gè)不同基本航空服務(wù)機(jī)場(chǎng)的對(duì)比分析表明，基本航空服務(wù)計(jì)劃補(bǔ)貼和其他的聯(lián)邦機(jī)場(chǎng)資助項(xiàng)目之間存在一定的因果關(guān)系，基本航空服務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的影響和基本航空服務(wù)社區(qū)居民對(duì)當(dāng)?shù)亻_通商業(yè)航空服務(wù)的支持力度之間也存在一定的因果關(guān)系(Vaishnav，2011)。機(jī)場(chǎng)在保證每年1萬名旅客吞吐量的前提下就可以維持“初級(jí)商業(yè)機(jī)場(chǎng)”的地位，從而有資格申請(qǐng)機(jī)場(chǎng)升級(jí)計(jì)劃項(xiàng)目100萬美元的基礎(chǔ)資金。該資金能夠同時(shí)用于機(jī)場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)，比如修復(fù)跑道和機(jī)坪，購買除雪設(shè)備，支付野生動(dòng)物管理開銷等。一旦機(jī)場(chǎng)失去基本航空服務(wù)計(jì)劃的補(bǔ)貼，其年旅客吞吐量很有可能會(huì)下降至1萬名以下，直接影響其機(jī)場(chǎng)升級(jí)計(jì)劃的申請(qǐng)資格?？偠灾M管基本航空服務(wù)補(bǔ)貼只占地方社區(qū)開支很小的一部分，但是大部分社區(qū)均認(rèn)為這一補(bǔ)貼起著關(guān)鍵性的撬動(dòng)作用，能夠確保機(jī)場(chǎng)運(yùn)營(yíng)、航空運(yùn)輸服務(wù)以及人員流動(dòng)進(jìn)入良性循環(huán)。美國(guó)基本航空服務(wù)計(jì)劃和機(jī)場(chǎng)升級(jí)計(jì)劃的關(guān)聯(lián)性如圖9所示。

圖9　美國(guó)偏遠(yuǎn)地區(qū)機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼項(xiàng)目關(guān)系圖

4.4 納稅人和基本航空服務(wù)社區(qū)以外居民

作為政策出資方，納稅人和基本航空服務(wù)社區(qū)以外居民最為關(guān)心的是基本航空服務(wù)計(jì)劃能否做好成本控制，保證每一筆補(bǔ)貼落到實(shí)處。

通過對(duì)美國(guó)政府基本航空服務(wù)補(bǔ)貼計(jì)劃最近15年的統(tǒng)計(jì)可以發(fā)現(xiàn)，享有基本航空服務(wù)資格的社區(qū)數(shù)量在2000-2006年呈快速上升趨勢(shì)，從106個(gè)增加至152個(gè)，而2006-2015年10年間，社區(qū)數(shù)量在經(jīng)歷了兩輪波動(dòng)后實(shí)現(xiàn)小幅增長(zhǎng)，但數(shù)量始終維持在145～162個(gè)之間。相較于社區(qū)數(shù)量，美國(guó)政府每年針對(duì)基本航空服務(wù)劃撥的年度財(cái)政補(bǔ)貼數(shù)額除了在2003年有小幅降低以外，其他年份始終保持增長(zhǎng)，在2015年達(dá)到2.61億美金，是2000年補(bǔ)貼金額的5倍，如圖10所示。社區(qū)數(shù)量和補(bǔ)貼金額的變化表明美國(guó)政府對(duì)于基本航空服務(wù)計(jì)劃的政策范圍在不斷做出調(diào)整，在加大補(bǔ)貼力度的同時(shí)不斷篩選補(bǔ)貼對(duì)象，以保證最需要幫助的社區(qū)能夠獲得足夠政策和經(jīng)濟(jì)支持。其中最近的一個(gè)例子是2014年10月，美國(guó)交通部頒發(fā)通知，取消部分機(jī)場(chǎng)的基本航空服務(wù)補(bǔ)貼資格，這些機(jī)場(chǎng)集中在48個(gè)州，距離中型或大型樞紐機(jī)場(chǎng)小于338 km，同時(shí)人均補(bǔ)貼力度高于200美元，這些政策的調(diào)整也從側(cè)面反映了美國(guó)政府對(duì)政策經(jīng)濟(jì)性的重視(Jao，2016)。

注：數(shù)據(jù)來源于美國(guó)交通部網(wǎng)站圖10　美國(guó)政府基本航空服務(wù)財(cái)政撥款額和基本航空服務(wù)社區(qū)數(shù)量(2000-2015年)

截至2015年12月，歐盟公共服務(wù)計(jì)劃共有航線238條，其中21.5%為開放航線，即任何符合條件的航空公司都可以參與運(yùn)營(yíng)，但是不享有獨(dú)家運(yùn)營(yíng)權(quán)和補(bǔ)貼。另外，78.5%的限制性航線雖然有獨(dú)家運(yùn)營(yíng)權(quán)和補(bǔ)貼，但也受到嚴(yán)格限制，比如航空承運(yùn)人必須為歐盟成員國(guó)注冊(cè)航空公司，合同簽署期限為4～5年，補(bǔ)貼金額不得超過航空公司凈利潤(rùn)額等，可以說在政策層面最大程度保證了補(bǔ)貼資金的使用效率(PSO route in Europe by ERA，2016)。

5　結(jié)論

本研究通過對(duì)美國(guó)、歐洲基本航空服務(wù)政策進(jìn)行比較分析，總結(jié)了兩者普遍成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)各國(guó)政策與航空市場(chǎng)特點(diǎn)做了歸納，為制定中國(guó)基本航空服務(wù)政策提出科學(xué)合理的政策建議。研究得出如下結(jié)論：

1)國(guó)外的支線航空發(fā)展補(bǔ)貼政策相比較中國(guó)都經(jīng)歷了較長(zhǎng)的發(fā)展時(shí)期，為航空運(yùn)輸業(yè)的發(fā)展做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。結(jié)合各國(guó)和各地區(qū)航空運(yùn)輸市場(chǎng)的特點(diǎn)，分析政策對(duì)利益相關(guān)方產(chǎn)生的影響，可以總結(jié)出國(guó)外支線航空發(fā)展補(bǔ)貼政策的6個(gè)特點(diǎn):補(bǔ)貼目的明確，使航空更加普遍化；補(bǔ)貼政策穩(wěn)定，補(bǔ)貼對(duì)象廣泛；補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)明確，申請(qǐng)及評(píng)審程序化；補(bǔ)貼支付及時(shí)，保證當(dāng)?shù)睾娇辗?wù)持續(xù)性；補(bǔ)貼資金來源穩(wěn)定；政策體系完善，法律、監(jiān)管機(jī)制健全。

2)通過分析美國(guó)支線航空市場(chǎng)可以發(fā)現(xiàn)如下特點(diǎn)：(1)支線航空是支持輪輻式航線網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，經(jīng)過幾十年的發(fā)展，支線航空公司為骨干航空公司的樞紐機(jī)場(chǎng)輸送客源的合作模式仍是支線航空公司的主要生存方式；(2)基本航空服務(wù)計(jì)劃是確保美國(guó)的小社區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)能夠持續(xù)享受到航空服務(wù)的主要保障，以此帶動(dòng)的支線航空市場(chǎng)發(fā)展是美國(guó)支線航空市場(chǎng)不可忽視的一部分。

目前，中國(guó)的支線機(jī)場(chǎng)、航線網(wǎng)絡(luò)和支線機(jī)數(shù)量都已初具規(guī)模，想要吸引航空公司去運(yùn)營(yíng)，保證航空公司有利可圖，需要依靠政策的大力支持，歐洲和美國(guó)的基本航空服務(wù)同樣可以為中國(guó)支線航空政策的制定提供參考建議：

1)考慮支線機(jī)場(chǎng)的特殊性—公共性、不以盈利為目的，對(duì)干、支線發(fā)展的資源進(jìn)行分類管理，在航線審批、時(shí)刻分配等方面向支線進(jìn)行傾斜。

2)借鑒美國(guó)和歐洲的做法，推出基本航空服務(wù)計(jì)劃，偏遠(yuǎn)地區(qū)機(jī)場(chǎng)和發(fā)展?jié)摿π〉臋C(jī)場(chǎng)都應(yīng)列入該服務(wù)計(jì)劃之內(nèi)。該計(jì)劃一旦實(shí)施，不僅可以保證小機(jī)場(chǎng)周邊居民能夠享受到持續(xù)的航空服務(wù)，而且可以帶動(dòng)一批支線航空公司的發(fā)展。

3)針對(duì)我國(guó)支線機(jī)場(chǎng)虧損問題，應(yīng)區(qū)別政策性虧損和經(jīng)營(yíng)性虧損。對(duì)以提供“必需品”服務(wù)為主的政策性虧損(如安全標(biāo)準(zhǔn)提高、氣候惡劣機(jī)場(chǎng)、老少邊窮地區(qū)機(jī)場(chǎng)、高高原機(jī)場(chǎng)、海島機(jī)場(chǎng))應(yīng)當(dāng)給予足夠的補(bǔ)貼，使其能夠經(jīng)營(yíng)下去；對(duì)于經(jīng)營(yíng)性虧損(如管理水平低下、航站樓規(guī)模過大)民航發(fā)展基金應(yīng)不給予補(bǔ)貼，更多地利用地方資金解決問題。

4)鼓勵(lì)航空公司增加運(yùn)力投放的補(bǔ)貼政策導(dǎo)向。把機(jī)場(chǎng)和航線補(bǔ)貼結(jié)合起來，鼓勵(lì)一家或幾家航空公司扎扎實(shí)實(shí)在某機(jī)場(chǎng)投入運(yùn)力，對(duì)這樣的航空公司的補(bǔ)貼采取加速補(bǔ)貼方式，即每年的補(bǔ)貼有一定的增長(zhǎng)率。航空公司保證一定的運(yùn)力密度和航線網(wǎng)絡(luò)，保證有持續(xù)的客源，促進(jìn)支線機(jī)場(chǎng)通過增加流量走出虧損境地。補(bǔ)貼與航權(quán)掛鉤，給予航空公司開辟新航線獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)3年有效期常態(tài)化，并提高到至少5年。

5)補(bǔ)貼方向應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樯?jí)版的方式補(bǔ)貼。用支線飛機(jī)的支線航空要重點(diǎn)補(bǔ)貼；符合支線發(fā)展規(guī)律和符合國(guó)計(jì)民生的支線運(yùn)營(yíng)應(yīng)加大補(bǔ)貼力度；重點(diǎn)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，創(chuàng)新運(yùn)營(yíng)模式的航空公司和機(jī)場(chǎng)；大規(guī)模提高補(bǔ)貼額度。