城市休閑公共服務(wù)供給多主體協(xié)同模式研究

張西林 陳梓俊

【摘 要】隨著城市化發(fā)展程度不斷提高，城市休閑公共服務(wù)發(fā)展也引起人們的關(guān)注與重視。城市休閑公共服務(wù)供給主體主要包括政府、市場和非盈利組織。本文以深圳市為例，從政府、市場、非盈利組織三大供給主體出發(fā)，分析三者之間的協(xié)同模式，提出相關(guān)建議以促進(jìn)休閑公共服務(wù)朝向更好的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】城市休閑；公共服務(wù)；多主體供給；協(xié)同；深圳

隨著城市化發(fā)展，人民生活水平相比從前也大大提升，對生活質(zhì)量也有了更高的追求。因此，城市休閑公共服務(wù)對城市居民生活水平和城市發(fā)展有著重要的推動作用。在以往較長的一段時間，受計劃經(jīng)濟(jì)制度支配，我國公共產(chǎn)品服務(wù)供給表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的單一的一元模式。隨著改革開放的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的供給模式無法在多個方面滿足城市居民休閑公共服務(wù)的需求，城市休閑公共服務(wù)供給也朝著政府、市場和第三方組織相結(jié)合的多元化發(fā)展，進(jìn)而向著多主體協(xié)同模式方向發(fā)展演變。本文以深圳市為例，從休閑公共服務(wù)多個供給主體出發(fā)，分析深圳市休閑公共服務(wù)多主體協(xié)同現(xiàn)狀，并分析存在的問題及問題產(chǎn)生的原因，從而為該市休閑公共服務(wù)的多主體協(xié)同模式提供相應(yīng)建議。

一、城市休閑公共服務(wù)供給概述

（一）休閑公共服務(wù)

喬治·托可爾岑認(rèn)為休閑服務(wù)由公共性、自給性、商業(yè)性三個特性組成；其中公共性是指依靠政府部門供應(yīng)的，不具備營利性質(zhì)的休閑服務(wù)，如博物館、圖書館、美術(shù)館、公園、活動中心等提供的服務(wù)[1]。國內(nèi)對休閑公共服務(wù)概念鮮有提及，只有少部分學(xué)者對這個概念進(jìn)行了簡單界定。華春媛（2011）提出休閑公共服務(wù)是政府和其相關(guān)部門向社會供給的非營利性的各項休閑類服務(wù)，有著使用上的非競爭性和受益上的非排他性的特點(diǎn)[2]，但隨著改革開放深入發(fā)展，以往我國休閑公共服務(wù)主體為政府單一提供逐漸轉(zhuǎn)變成為政府、市場、第三方組織多元化發(fā)展。彭璐璐（2014）認(rèn)為休閑公共服務(wù)是以政府為主導(dǎo)，對人民群眾提供各類休閑服務(wù)的總稱，目的是為了讓人們最大化地享有到應(yīng)有的休閑公共服務(wù)；其服務(wù)提供者可以是政府公共部門，也可以是政府授權(quán)的企業(yè)及公司或第三方非營利組織；服務(wù)的內(nèi)容包含各類直接面向城市居民或間接面向居民需求的有形或無形服務(wù)，如休閑環(huán)境、休閑設(shè)備、休閑場所、休閑教育等[3]。

（二）城市休閑公共服務(wù)

根據(jù)我國的《城市公共休閑服務(wù)與管理基礎(chǔ)術(shù)語》、《城市公共休閑服務(wù)與管理導(dǎo)則》規(guī)定，城市公共休閑服務(wù)的內(nèi)容主要涵蓋休閑公共空間、公共休閑環(huán)境、公共休閑場所與設(shè)備、公共休閑信息、公共休閑教育等多個方面[4]。公共休閑空間包括城市人行道路系統(tǒng)、公園系統(tǒng)（森林、綠地等）、商業(yè)娛樂商城、社區(qū)公共休閑空間等，公共休閑環(huán)境主要包括城市景觀、人文自然環(huán)境、交通環(huán)境等多個環(huán)境；公共休閑場地包括室內(nèi)外各種供城市居民休閑的公共場所及相關(guān)設(shè)施，如市區(qū)圖書館、歷史博物館、體育館；公共休閑信息指通過互聯(lián)網(wǎng)、電視、報紙等多種媒體類渠道發(fā)布的各種休閑服務(wù)產(chǎn)品與相關(guān)供給信息；公共休閑教育則包括休閑基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育、高等教育、普及教育等；而公共休閑項目則是在空間場地的基礎(chǔ)上，開展各類面向城市居民的文化體育活動、表演、節(jié)事等相關(guān)內(nèi)容。

二、深圳市休閑公共服務(wù)供給主體現(xiàn)狀分析

（一）政府供給方面

政府提供的服務(wù)具有公共性，是針對一定規(guī)模的人群所建立的，對深圳市休閑公共服務(wù)發(fā)展具有基礎(chǔ)性地位，其效益惠及整個社會。政府既是對城市某種休閑公共服務(wù)的提供者，又是某類休閑活動的領(lǐng)導(dǎo)者。供給的資金來源主要來自于政府的對休閑公共服務(wù)的財務(wù)規(guī)劃及撥款，投入資金較大，具有計劃性和普及性。深圳市目前在休閑公共服務(wù)方面有著較為完備的發(fā)展，涉及面積廣，涵蓋了文體休閑、城市建設(shè)及公用設(shè)施等多個領(lǐng)域。在文體休閑方面，目前配備的公共休閑資源有圖書館、博物館、美術(shù)館、文化廣場、文化館、體育館、演出場所、公共媒體單位、文化遺產(chǎn)及互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)等。據(jù)不完全統(tǒng)計，全市擁有8座群眾藝術(shù)文化館、公共圖書館623座、博物館和紀(jì)念館46座、電視臺兩個，電視人口覆蓋率100%。在休閑體育事業(yè)上，舉辦1000人以上的群體健身活動達(dá)145次，參加人數(shù)統(tǒng)計達(dá)246萬人。在城市建設(shè)及公用設(shè)施方面，全市擁有公園綠地面積達(dá)19588公頃，公園數(shù)量達(dá)921個。

（二）市場供給方面

如果說政府是對城市某種休閑公共服務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)者，那么市場的身份則是一個配合者，企業(yè)集團(tuán)提供的休閑公共服務(wù)更具有針對性，服務(wù)面對的人群相對集中，以營利為目的，提供付費(fèi)服務(wù)，是城市休閑公共服務(wù)的一類補(bǔ)充。一些企業(yè)公司單位通過建設(shè)購物商城，滿足城市居民休閑購物的需要；通過建設(shè)電影院，滿足人們休閑娛樂體驗；大型主體公園、水上樂園等各類公園也是市場供給的休閑公共服務(wù)之一。通過門票收益，為游客提供游玩的休閑服務(wù)。在付費(fèi)類休閑公共服務(wù)中，市場占據(jù)主導(dǎo)且比重最大。市場所提供的休閑公共服務(wù)具有針對性和營利性，通過提供有償服務(wù)，滿足城市居民的某些休閑服務(wù)需求，同時獲取一定收入，維持休閑服務(wù)設(shè)施、場所的運(yùn)轉(zhuǎn)，進(jìn)而達(dá)到企業(yè)營利和發(fā)展目的。在城市生活緊張忙碌且休閑化、體驗化消費(fèi)需求日益增多背景下，城市人們已不滿足于城市繁華暄鬧中的消費(fèi)體驗，對環(huán)境寬松、主題鮮明，集購物、餐飲、娛樂、休閑為一體的都市郊區(qū)型休閑文化中心有明確的需求，吸引了大量企業(yè)投資建設(shè)該類主題型休閑中心[5]。受益于改革開放政策的影響，經(jīng)過30多年的發(fā)展，深圳發(fā)展成為我國的一線城市，吸引了大量的企業(yè)集團(tuán)進(jìn)駐在休閑公共服務(wù)上發(fā)展較為好的集團(tuán)眾多，如卓越集團(tuán)、華潤集團(tuán)、華僑城集團(tuán)等等。截至2016年，電影放映企業(yè)數(shù)達(dá)到188個，電影觀眾人數(shù)達(dá)5303萬人次；規(guī)模以上服務(wù)業(yè)數(shù)量達(dá)到5239個；在城市商業(yè)綜合體提供休閑方面，零售業(yè)（如百貨店、超市等）商戶數(shù)達(dá)1076個，餐飲業(yè)205個，服務(wù)業(yè)（如電影院、游樂游藝等）51個。

政府還與相關(guān)休閑企業(yè)合作，通過簽訂合同將公共用地或公共設(shè)施等租賃或銷售給以盈利目的企業(yè)集團(tuán)，由其提供免費(fèi)或付費(fèi)的休閑公共服務(wù)。如各種一站式休閑購物商城，卓越集團(tuán)旗下的卓越匯、卓越·INT OWN世紀(jì)中心、卓越·INT OWN后海中心、深圳四季酒店等；保利集團(tuán)擁有的海岸城購物娛樂中心；各大娛樂集團(tuán)旗下的電影院，典型如嘉禾集團(tuán)旗下嘉禾橙天電影院、萬達(dá)集團(tuán)旗下的萬達(dá)電影院、保利集團(tuán)的保利電影院等。這些企業(yè)通過與政府合作，為深圳市民提供了各種各樣的城市公共休閑服務(wù)。

（三）非盈利組織供給方面

非營利部門具有良好的自適應(yīng)性，起到連接政府和市場兩類主體的作用，一定程度上減少公共服務(wù)的供給成本，從而提高公眾利益。在政府和市場提供公共服務(wù)中，必然存在一些供給不足的情況，非營利組織的出現(xiàn)對這部分空缺的補(bǔ)充不可或缺，在很大程度上完善了城市休閑公共服務(wù)中所出現(xiàn)的不足。其供給內(nèi)容偏重于對弱勢群體提供非營利性，且具有公益性的公共服務(wù)，服務(wù)多帶有社會援助的特色。其中最具代表性的當(dāng)為深圳獅子會（助學(xué)助殘、社會服務(wù)等一系列公益性慈善活動）、深圳市義工聯(lián)合會（立足于社區(qū)，定期舉辦社區(qū)休閑公共服務(wù)活動）、深圳市青少年發(fā)展基金會等等。同時，志愿者群體也可作為城市休閑公共服務(wù)的來源之一。深圳目前擁有注冊志愿者1614000名、志愿組織11418個、志愿項目716953個。同時，公共管理、社會保障和社會組織持續(xù)增長?？傮w來看，深圳市第三組織的休閑公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r良好。

深圳市休閑公共服務(wù)供給成效最具代表性的第三方組織為深圳義工聯(lián)合會，積極舉辦休閑教育活動，通過招募志愿老師，與相關(guān)學(xué)校進(jìn)行合作，對社區(qū)居民開展一定的休閑教育活動，如香梅社區(qū)四點(diǎn)半課堂、社區(qū)心里講座等；同時組織舉辦體育類休閑公共活動，如迷你馬拉松等體育活動。通過一些慈善收入，同時招募活動志愿者使得活動順利進(jìn)行。第三方組織所提供的休閑公共服務(wù)主要為無償服務(wù)，參與工作人員主要為城市志愿者，資金來源主要為政府資金支持、企業(yè)單位資助和社會捐款，對資金需求有較強(qiáng)的依賴性，所提供的社會休閑公共服務(wù)具有無償性。

三、深圳市城市休閑公共服務(wù)供給主體間協(xié)同情況分析

（一）政府與市場協(xié)同情況

經(jīng)過一段時間的探索，深圳市政府將城市休閑公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)分離，改變了以往由政府提供公共服務(wù)的單一模式，將一定程度的競爭引入市場供給，同時采用了企業(yè)管理方法并將其納入某些公共服務(wù)中，以此提高了服務(wù)效率。在某些休閑公共服務(wù)上，政府通過授權(quán)的方式，給予企業(yè)一定的權(quán)力去建設(shè)相關(guān)的休閑公共服務(wù)設(shè)施，一定程度上滿足了居民休閑需求，也使企業(yè)能夠營利來維持其服務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。典型成功案例包括寶安區(qū)的海雅繽紛城、南山區(qū)海岸城廣場、羅湖區(qū)萬象城等等一站式購物休閑娛樂中心。

（二）政府與非盈利組織協(xié)同情況

深圳市政府注重公益性服務(wù)的建設(shè)，與非盈利組織形成了授權(quán)、委托、合作等方式或者與非盈利組織聯(lián)袂的合作關(guān)系，以填補(bǔ)休閑公共服務(wù)的空缺。如政府協(xié)助深圳義工聯(lián)合會舉行迷你馬拉松義跑活動，聯(lián)合沙頭角街道文化站舉辦左鄰右里音樂會；福田區(qū)政府聯(lián)合志愿組織舉辦美麗深圳志愿者種植向日葵志愿服務(wù)活動。在政府的支持推動下，不但滿足人們對于休閑服務(wù)的需求，也提高了志愿組織的知名度，同時在經(jīng)濟(jì)上給予了非營利性組織一定的支持，兩者之間協(xié)同關(guān)系和諧。

（三）市場與非盈利組織協(xié)同情況

深圳當(dāng)?shù)匾恍┘瘓F(tuán)企業(yè)自發(fā)成立了自己的非營利性組織，如騰訊集團(tuán)建立的騰訊公益慈善基金會，組織基金來自騰訊集團(tuán)的部分利潤。隨著政府的宣傳推廣，第三方非營利組織的公益性引起了社會重視，相繼有越來越多的企業(yè)集團(tuán)投資支持提高非盈利組織提供休閑公共服務(wù)的能力。社會影響大的有深圳義工聯(lián)合會協(xié)助華僑城集團(tuán)舉行世界之窗義務(wù)演出活動，舉行老年人免費(fèi)觀看電影活動等。市場推動了相對弱勢的非營利性組織發(fā)展，同時非盈利組織也反過來促進(jìn)了企業(yè)的社會聲望。

四、深圳城市休閑公共服務(wù)供給主體協(xié)助中存在的不足

（一）市場門檻低且有一定管理難度

隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，公共服務(wù)領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，單靠政府財力與管理是難以支撐深圳市目前的休閑公共服務(wù)系統(tǒng)，需要政府與社會各界力量的合作，也是目前深圳市政府正在進(jìn)行的職能轉(zhuǎn)變。將相關(guān)職能下放給企業(yè)集團(tuán)，市場進(jìn)入公共服務(wù)供給的門檻降低，有著一定的管理難度。

（二）服務(wù)疊加但出現(xiàn)服務(wù)空隙

市場集團(tuán)企業(yè)進(jìn)入休閑公共服務(wù)領(lǐng)域后，在選擇上常常以經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先，就出現(xiàn)了在某些服務(wù)上重復(fù)提供服務(wù)疊加的情況，對深圳市休閑公共服務(wù)完善發(fā)展不利。此外，市場提供的休閑公共服務(wù)滿足的人群相比政府而言范圍較小，受眾程度人數(shù)不多。同時出現(xiàn)的無覆蓋現(xiàn)象主要指社會公共服務(wù)的空缺，例如針對殘疾人、貧困者等特殊弱勢群體的休閑公共服務(wù)。這一部分服務(wù)純屬公益性，部分企業(yè)集團(tuán)不愿意涉足參與，而公益性休閑服務(wù)的提供是完善深圳市休閑公共服務(wù)水平的重要環(huán)節(jié)。

（三）市場間的競爭激烈

在降低市場進(jìn)入休閑公共服務(wù)供給的門檻后，企業(yè)集團(tuán)呈涌入之勢。多數(shù)集團(tuán)以經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)先原則進(jìn)入，以圖獲得良好的地理位置，如區(qū)域中心建立商業(yè)商城等。市場競爭激烈也引起了社會休閑公共服務(wù)的區(qū)域重合，但受眾程度小且效率不高。

（四）非盈利組織運(yùn)作資金不穩(wěn)定且缺乏獨(dú)立性

非營利性組織機(jī)構(gòu)提供的社會休閑公共服務(wù)具有公益性，是深圳市休閑公共服務(wù)體系中不可缺少的重要組成部分。但非盈利組織正常運(yùn)作也需要一定的資金支持，現(xiàn)有資金來源主要為政府支持、企業(yè)捐助和城市居民自主捐贈等。這些資金來源有著一定的不穩(wěn)定性，尤其是企業(yè)捐助受到市場波動影響。非盈利組織對資金有一定的依賴性，缺乏自主獨(dú)立性。

（五）非盈利組織有被商業(yè)機(jī)構(gòu)同化的危險

較之企業(yè)，非盈利組織成立的門檻更低。目前深圳市非盈利組織數(shù)量眾多，管理起來有一定的難度。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，非盈利組織生存條件相較以往提高許多，迫于經(jīng)濟(jì)壓力，現(xiàn)在開始出現(xiàn)了一些非盈利組織被商業(yè)機(jī)構(gòu)同化的現(xiàn)象，一些非盈利組織出現(xiàn)了一定的營利性。

五、結(jié)論與對策

（一）結(jié)論

深圳市城市休閑公共服務(wù)經(jīng)過了較長一段時間探索，形成了以政府為主承擔(dān)休閑公共服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)者，以市場為輔承擔(dān)配合者和非盈利組織承擔(dān)完善者的服務(wù)供給體系。政府是普遍性義務(wù)服務(wù)供給主體，市場企業(yè)為差異性服務(wù)供給主體，非盈利組織為公益性服務(wù)供給主體，形成了在分配合理基礎(chǔ)上的競合供給一種較優(yōu)組合。深圳市政府正在積極轉(zhuǎn)變職能，推行部分公共服務(wù)市場化。但在市場規(guī)范方面，出現(xiàn)了一些企業(yè)集團(tuán)過分追求經(jīng)濟(jì)利益而在休閑公共服務(wù)上出現(xiàn)了供給過剩，同時在一些休閑公共服務(wù)領(lǐng)域供給不足的不平衡現(xiàn)象。

從志愿者規(guī)模、志愿組織數(shù)量以及相關(guān)休閑活動的組織來看，目前深圳市非盈利組織所提供的休閑公共服務(wù)發(fā)展良好。但非盈利組織建立的門檻較低，容易被盈利組織同化。當(dāng)前非盈利組織維持正常運(yùn)行的資金來源不穩(wěn)定，所供給的休閑公共服務(wù)有一定脆弱性，且對政府和市場企業(yè)集團(tuán)有一定的依賴性。

（二）對策

公共服務(wù)體系是多目標(biāo)的復(fù)雜綜合體，各供給主體應(yīng)該在各自能力內(nèi)履行社會休閑公共服務(wù)建設(shè)的職能。政府應(yīng)調(diào)查分析深圳的休閑公共服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r，明確休閑公共服務(wù)中的不足和完善之處。對休閑市場供給進(jìn)行必要管理，維持市場供給的健康發(fā)展，盡量避免惡性競爭。政府重視扶持非盈利組織健康發(fā)展，通過提高他們影響力來擴(kuò)大休閑服務(wù)領(lǐng)域，讓休閑公共服務(wù)惠及更多市民，從而改善城市休閑公共服務(wù)短板。

（肇慶學(xué)院旅游學(xué)院，廣東 肇慶526061）

參考文獻(xiàn)：

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[5]韓凝春，王春娟.現(xiàn)代城市城郊主題型休閑中心的發(fā)展與建設(shè)[J].時代經(jīng)貿(mào)，2017（22）.

基金項目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目《珠三角城市新市民休閑公共服務(wù)管理研究》（項目編號：GD15XGL56）。

作者簡介：張西林（1973—），男，四川彭山人，副教授，碩士，研究方向為休閑游憩和旅游管理。