淺析中國(guó)流域水環(huán)境管理體制

【摘 要】 近年來(lái)，水、大氣等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出，成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙。本文結(jié)合行政學(xué)的研究成果，認(rèn)為在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)下，中央與地方關(guān)系成為我國(guó)流域水環(huán)境管理體制的主導(dǎo)因素。通過(guò)分析流域水環(huán)境管理的政策執(zhí)行過(guò)程，提出我國(guó)流域水環(huán)境管理體制應(yīng)當(dāng)就中央與地方關(guān)系、政府與社會(huì)的關(guān)系、河長(zhǎng)“制”付諸于河長(zhǎng)“治”這三個(gè)方面分別做出相應(yīng)的改進(jìn)。

【關(guān)鍵詞】 流域 水環(huán)境 管理體制 河長(zhǎng)制

引 言

1 背景

（1）時(shí)代背景

黨的十九大報(bào)告指出：“在新時(shí)代背景下，必須樹(shù)立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國(guó)策。我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，要著力解決突出環(huán)境問(wèn)題，堅(jiān)持全民共治，加快水污染防治，實(shí)施流域環(huán)境綜合治理?！?/p>

從以上黨的重大決定、舉措來(lái)看，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體把不僅生態(tài)環(huán)境放在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要位置，更加開(kāi)始關(guān)注制度性缺陷。筆者認(rèn)為如果不對(duì)這些制度性缺陷進(jìn)行研究與改進(jìn)，流域水環(huán)境政策效果就難以體現(xiàn)，諸多問(wèn)題將持續(xù)存在。

（2）理論背景

從流域水環(huán)境保護(hù)政策看，我國(guó)早已形成比較系統(tǒng)的環(huán)境政策體系，甚至采用了在西方國(guó)家獲得巨大成功的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證以及排污權(quán)交易等政策手段。這些政策手段的設(shè)計(jì)程序和運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)比較成熟，應(yīng)當(dāng)能夠有效防治水污染和保護(hù)水環(huán)境。然而，這些政策手段并沒(méi)有發(fā)揮預(yù)期效果。許多實(shí)際工作者和專(zhuān)家學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了理論探究，認(rèn)為水質(zhì)惡化根源是流域水環(huán)境保護(hù)政策執(zhí)行不力，其原因有地方政府的自利行為、環(huán)境管理體制不順等。

1、中國(guó)流域水環(huán)境管理體制的現(xiàn)狀

政策執(zhí)行研究表明，政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)整合狀況對(duì)于政策執(zhí)行成敗具有重要影響。中國(guó)流域水環(huán)境管理體制的弊端表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

（1）層級(jí)節(jié)制弱化。流域水環(huán)境管理體制如同其它類(lèi)型的環(huán)境管理體制一樣，涉及到不同層級(jí)政府之間的關(guān)系問(wèn)題。這種關(guān)系集中表現(xiàn)為中央與地方在流域水環(huán)境管理方面的職責(zé)權(quán)限關(guān)系。從實(shí)踐看，地方政府很多情況下并沒(méi)有有效執(zhí)行中央政策法令，導(dǎo)致我國(guó)流域水環(huán)境日趨惡化。

（2）地方政府以鄰為壑。在我國(guó)各大流域范圍內(nèi)，流域水環(huán)境跨界污染的事情屢見(jiàn)不鮮。在淮河流域，河南、山東、江蘇等省分別位于上中下游，安徽埋怨河南省政府沒(méi)有嚴(yán)格管理排污企業(yè)而導(dǎo)致污水流入安徽境內(nèi)，江蘇埋怨安徽和山東沒(méi)有履行水環(huán)境保護(hù)職責(zé)而導(dǎo)致淮河污水給江蘇生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重威脅。

（3）公眾參與舉步維艱。我國(guó)流域水環(huán)境管理過(guò)程中公眾參與困難的原因是多方面的，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下、公眾參與意識(shí)薄弱、公眾參與能力不強(qiáng)等。從實(shí)踐看，流域水環(huán)境管理體制封閉是導(dǎo)致公眾參與困難的重要原因之一。

（4）“河長(zhǎng)制”面臨的問(wèn)題與不足。如同任何一項(xiàng)新生事物一樣，河長(zhǎng)制工作雖然彰顯了強(qiáng)大生機(jī)，但也存在一些問(wèn)題與不足。從各地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)際問(wèn)題來(lái)看，落實(shí)河長(zhǎng)制度，做好河長(zhǎng)工作，必須正確處理好治河和治源，治源和黨政主體責(zé)任，傳統(tǒng)河道治理和流域綜合治理，河道和區(qū)域這四個(gè)方面的關(guān)系。處理好這些關(guān)系，需統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)布局、科學(xué)決策，方能奏效，然而，這些關(guān)系恰恰被一些地方忽視或做得不好。

2、流域水環(huán)境管理的中央與地方關(guān)系

中央與地方關(guān)系的實(shí)質(zhì)是特殊利益與共同利益的關(guān)系。在流域水環(huán)境管理

體制中，地方政府作為局部特殊利益的總代表出現(xiàn)，中央政府作為全國(guó)共同利益的總代表出現(xiàn)。由于特殊利益主體的確定性和共同利益主體的不確定性，地方政府追逐特殊利益的愿望較之中央政府追逐共同利益的愿望更為強(qiáng)烈?！蔼M路相逢勇者勝?！痹诹饔蛩h(huán)境管理的中央與地方博弈中，地方政府總是能夠?qū)覍覄俪?。這就使得中央政策執(zhí)行在利益沖突層面遭遇困境。

地方政府分級(jí)管理作為中央與地方劃分事權(quán)的形式，為地方政府劃出大量

流域水環(huán)境管理權(quán)力。地方政府則可以利用分級(jí)管理的便利條件，為滿(mǎn)足局部特殊利益服務(wù)，甚至不惜歪曲和對(duì)抗中央政策法令。中央政府職能部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一管理的權(quán)力有限，基本上不存在有效的統(tǒng)一管理。中央政策執(zhí)行在權(quán)力配置層面遇到制度性障礙。

3、中國(guó)流域水環(huán)境管理體制改進(jìn)思路

（1）中央與地方關(guān)系。改進(jìn)流域水環(huán)境管理中央與地方關(guān)系主要包括兩個(gè)方面，一是維護(hù)中央權(quán)威，二是調(diào)動(dòng)地方積極性。維護(hù)中央權(quán)威主要通過(guò)對(duì)前述中央權(quán)威保障機(jī)制的改進(jìn)而達(dá)到，其核心在于提高權(quán)威保障鏈條的強(qiáng)度。地方積極性的根源在于地方政府利弊權(quán)衡的結(jié)果，調(diào)動(dòng)地方積極性的關(guān)鍵在于調(diào)整地方政府行為的利益格局。

（2）政府與社會(huì)關(guān)系。流域水環(huán)境管理體制改進(jìn)需要推進(jìn)流域水環(huán)境公共治理，實(shí)行政府信息公開(kāi)，同時(shí)，執(zhí)政黨和政府應(yīng)當(dāng)致力于增強(qiáng)公眾參與意愿、提高公眾參與能力。社會(huì)公眾在地方政府間關(guān)系中的作用是隱性的。流域水環(huán)境管理中的社會(huì)公眾參，通過(guò)對(duì)地方政府形成壓力，導(dǎo)致地方政府間競(jìng)爭(zhēng)目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，并促使地方政府間就共同利益開(kāi)展合作。

（3）河長(zhǎng)“制”要成河長(zhǎng)“治”。河長(zhǎng)制讓地方政府有了治河“良方”，并不斷強(qiáng)化了水環(huán)境防治責(zé)任，尤其是《意見(jiàn)》的實(shí)施，更給地方河流及流域環(huán)境防治提供了有力保障。但如何施策，將河長(zhǎng)“制”付諸于河長(zhǎng)“治”，應(yīng)重視在系統(tǒng)決策、一河一策、精準(zhǔn)施策三個(gè)方面用好功、使好招。

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作者簡(jiǎn)介：田芳（1988-），女，漢族，山西太原人，管理學(xué)碩士在讀，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)，研究方向：行政管理倫理。