生活垃圾終端處理設施 監(jiān)管與對策建議

佟宇競

一、生活垃圾處理終端設施監(jiān)管的重要意義

（一）生活垃圾處理設施監(jiān)管比建設更為重要

生活垃圾終端處理設施在建設過程中不僅面臨征地難、公眾反對聲音大等諸多問題，而且建設周期長，投入資金量巨大，如果監(jiān)管跟不上或者不到位，縱使再先進的垃圾焚燒（填埋）處理技術，也難以有效發(fā)揮作用。以往，各級地方政府更為強調(diào)和重視生活垃圾處理終端設施建設，動用大量人力物力資源搞生活垃圾處理設施建設，而對于監(jiān)管則重視程度遠遠不夠，因此，要牢固樹立管理重于建設的理念，切實加強生活垃圾處理設施監(jiān)管，通過監(jiān)管，極大地發(fā)揮生活垃圾處理設施的效用，讓廣大公眾受惠，從而不斷提高生活垃圾處理管理水平。

（二）倒逼企業(yè)提高生活垃圾處理技術水平和管理水平

目前，國內(nèi)先進城市的垃圾終端處理設施監(jiān)管體現(xiàn)了多元主體參與的監(jiān)管思路，通過構建建設方、運營方、代表政府行使行業(yè)管理職責的部門、媒體多方參與的監(jiān)管體系，以及廢棄物處理污染排放物信息全公開，既強化企業(yè)提高污染物排放水平，不斷改進優(yōu)化生活垃圾處理技術和完善運營管理的能力，也增加企業(yè)接受行業(yè)主管部門、公眾、媒體等社會監(jiān)督的壓力，讓企業(yè)變壓力為動力，倒逼企業(yè)提高生活垃圾處理技術水平，加強技術改造與創(chuàng)新，構建科學有效的管理機制，實施科學有效的管理措施，更好地服務社會、服務公眾。

（三）更好地確保和維護社會公共利益不受損失

政府對生活垃圾終端處理設施實施有效監(jiān)管，是生活垃圾終端處理設施建設及管理發(fā)展的必然趨勢，是為補充市場機制失靈，為更好地維護公共利益所做的一種制度安排。政府監(jiān)管體現(xiàn)的是政府責任，維護的是社會及公眾的公共利益，通過實施規(guī)范的監(jiān)管，更好地維護公共利益，增進社會福利，確保公眾利益不會因生活垃圾終端處理設施建設受到損失，實現(xiàn)效率、公平與可持續(xù)發(fā)展，確保生活垃圾處理無害化水平不斷提高，終端處理設施運營安全、達標，公共財政資金使用效益凸顯。

（四）促進生活垃圾處理設施監(jiān)管規(guī)范化、標準化

促進生活垃圾終端處理設施監(jiān)管科學化、規(guī)范化和標準化建設，是生活垃圾終端處理設施建成后，更好發(fā)揮使用效益的重要內(nèi)容。生活垃圾處理設施監(jiān)管的主要手段是通過制定各種規(guī)范性文件、規(guī)章制度及行業(yè)標準等制度建設，科學規(guī)范流程和程序，嚴格遵守行業(yè)標準，促進生活垃圾處理監(jiān)管水平不斷提高。隨著生活垃圾處理設施不斷建成，必須強化生活垃圾處理設施監(jiān)管體系建設，促進監(jiān)管規(guī)范化和標準化，使生活垃圾處理設施監(jiān)管與城市現(xiàn)代化建設與管理目標相適應，進而提高城市治理水平。

（五）生活垃圾處理的特殊性需要加強運營監(jiān)管

生活垃圾處理不同于其他產(chǎn)品的生產(chǎn)，運營和監(jiān)管與其他生產(chǎn)企業(yè)相比存在著本質(zhì)區(qū)別。生活垃圾處理直接關系到公眾利益和公共安全，具有特殊的“公共屬性”，提供的是社會公共產(chǎn)品。在處理過程中要嚴格執(zhí)行相應的技術路線和標準，對生活垃圾處理過程中產(chǎn)生的滲濾液、臭氣、粉塵等污染物防治，都要達到無害化的標準。生活垃圾處理行業(yè)的特性要求政府行業(yè)主管部門要承擔起“公共責任人”的責任和義務，保護好、維護好公眾利益，行使好行業(yè)監(jiān)管的重任，加強對生活垃圾處理設施運營、污染防治指導與檢查。

（六）形成建設、運營、監(jiān)管、公眾多元互動機制

由于生活垃圾處理行業(yè)的特殊性，社會公眾及輿論媒體都十分關注設施建設及運營監(jiān)管，因而構建多元主體參與的監(jiān)管模式十分重要。通過實施科學有效的監(jiān)管，有利于協(xié)調(diào)建設、運營、監(jiān)管、公眾等多方利益，形成良性互動機制。特別是生活垃圾處理設施同時作為環(huán)境教育宣傳基地，更是拉近了政府與公眾溝通的距離，推進了政府環(huán)境監(jiān)測信息公開，讓公眾更加了解生活生活垃圾處理設施運營情況，消除各種疑慮，從社會公眾監(jiān)督的角度促進建設方、運營方提高管理水平，促進生活垃圾處理設施監(jiān)管實現(xiàn)新的跨越和提升。

二、垃圾終端處理設施監(jiān)管面臨的形勢分析

（一）國家高度重視城市執(zhí)法體制改革及管理工作

2015年12月24日，中共中央國務院發(fā)布了《關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發(fā)〔2015〕37號）文件， 表明了國家對城市管理工作的高度重視?，F(xiàn)階段改進和提升城市管理工作，是提高政府城市管理和治理能力的內(nèi)在要求，是促進城市管理轉型升級的必然趨勢，是近年來第一次比較清晰地界定城市管理的職責與執(zhí)法邊界，生活垃圾處理設施監(jiān)管將按照指導意見要求，深化改革創(chuàng)新，本著服務社會、服務公眾的宗旨，加快形成與經(jīng)濟社會發(fā)展相匹配的城市管理能力。

（二）生活垃圾處理設施運營將更加標準化和規(guī)范化

2014年5月16日，國家環(huán)境保護部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局聯(lián)合發(fā)布了《生活垃圾焚燒污染控制標準（18485-2014）》。新的國家標準提高了生活垃圾焚燒廠排放煙氣中顆粒物、重金屬及其化合物、二氧化硫、二噁英、氯化氫、氮氧化物等污染物排放控制要求。規(guī)定了垃圾焚燒廠的技術要求、入爐廢物要求、運營要求、排放控制要求、監(jiān)測要求、實施與監(jiān)督等內(nèi)容。新國標的頒布使監(jiān)管要求和標準更加明確清晰，要求生活垃圾焚燒運營企業(yè)要對污染物排放及處理情況，及其對周邊區(qū)域環(huán)境質(zhì)量影響主動開展自行監(jiān)測，建立運營企業(yè)監(jiān)測制度，提高運營企業(yè)污染物排放標準。

（三）未來城市生活垃圾排放量將持續(xù)增長

一般而言，隨著生活水平的不斷提高，居民產(chǎn)生的垃圾量持續(xù)增長是正常發(fā)展趨勢，生活垃圾減量是指進入垃圾場焚燒處理的垃圾減少，通過實施科學的分類管理，使具有再利用價值的垃圾分流出去。從目前國內(nèi)大城市垃圾產(chǎn)生量的發(fā)展趨勢來看，隨著居民生活水平的不斷提高，未來垃圾排放量將持續(xù)增長，而且垃圾成分也會有所改變，為更好地應對這一發(fā)展趨勢，應進一步做好垃圾分類工作，減輕焚燒處理壓力，同時加強生活垃圾處理設施運營監(jiān)管，讓設施更好地發(fā)揮作用。

（四）社會公眾將更加關注生活垃圾處理設施運營

生活垃圾處理選址建設及運營歷來就是廣大社會公眾關注的焦點、熱點、難點問題，隨著生活垃圾處理設施的建成及投入運營后，如何實施科學有效的監(jiān)管成為比建設更為重要的議題。除了政府監(jiān)管部門的監(jiān)管外，新聞媒體、人大代表、政協(xié)委員、市民等不同社會主體對生活垃圾處理設施監(jiān)管會更加關注，因此，監(jiān)管部門要努力營造良好的社會監(jiān)管氛圍，通過發(fā)動社會公眾積極參與監(jiān)管，形成生活垃圾終端處理設施科學監(jiān)管新格局。

三、垃圾終端處理設施監(jiān)管對策建議

（一）落實政府監(jiān)管責任，進一步提升監(jiān)管能力

1.健全監(jiān)管制度，充實監(jiān)管內(nèi)容

一是健全監(jiān)管制度。根據(jù)生活垃圾處理終端設施建設形勢需要及城市精細化管理的要求，進一步制定、修訂、完善一系列使用性強和針對性強的制度，建立健全現(xiàn)場巡查檢查、監(jiān)督考核、質(zhì)量評定、信息披露等機制，引入和推進第三方社會監(jiān)督和公眾參與，進一步豐富監(jiān)管方式。二是重點充實監(jiān)管內(nèi)容。各級政府監(jiān)管部門要切實負起有效監(jiān)管的重任，在實施監(jiān)管上既不能管得過細及過多干預，也不能放任無為，要合理界定監(jiān)管的邊界。及時全面掌握生活垃圾處理設施運營情況，不斷完善監(jiān)管辦法，嚴格監(jiān)管制度，加強監(jiān)管能力建設。

2.進一步強化監(jiān)管機構隊伍建設

有效提升各級政府的監(jiān)管能力，必須構建嚴謹完善的監(jiān)管組織管理體系，依靠有責任心的專業(yè)化監(jiān)管隊伍，實施規(guī)范、陽光、透明的監(jiān)管程序。要進一步完善和提升監(jiān)管職能，依法依規(guī)明確監(jiān)管機構的地位、權力及職責，強化監(jiān)管隊伍建設，提高監(jiān)管人員專業(yè)技能。建議屬地建設有生活垃圾終端處理設施的行政區(qū)，適當考慮設立監(jiān)管機構，確保監(jiān)管工作經(jīng)費，建立包括行業(yè)技術專家、法律專家、政策專家、經(jīng)濟學家、財務專家等在內(nèi)的監(jiān)管專家?guī)?，借助專家學者的專業(yè)知識和影響力，促進監(jiān)管工作水平不斷提升。

（二）構建監(jiān)管方和運營方之間順暢的協(xié)調(diào)機制

1.監(jiān)管方要掌握合理的監(jiān)管尺度

隨著生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的迅速發(fā)展，將有越來越多的企業(yè)參與到生活垃圾處理行業(yè)中來，因此，要做好監(jiān)管方與運營方的溝通協(xié)調(diào)，特別是生活垃圾處理行業(yè)逐步走向市場化過程中，雖然政府相關部門的監(jiān)管非常必要，但監(jiān)管過細容易造成政府干預行為，束縛企業(yè)手腳，影響企業(yè)積極性；監(jiān)管不嚴無法達到監(jiān)管要求和相關標準，因此一定要把握政府監(jiān)管的合理尺度，尋求一個合理的平衡點，實現(xiàn)政府監(jiān)管與企業(yè)運營的“雙贏”。

2.運營方要持續(xù)不斷地提升運營水平

運營單位要積極配合監(jiān)管方的監(jiān)管，努力與監(jiān)管方形成一種良性互動機制。一方面，積極引導和推進企業(yè)加大技術創(chuàng)新步伐，不斷改進和創(chuàng)新終端處理設施工藝，努力提高設施運營水平，在技術、工藝、計量、污染物處理、環(huán)保排放標準、智能監(jiān)控設備上不斷完善以達到更高標準要求。另一方面，垃圾焚燒企業(yè)新建、擴建和改建生活垃圾終端處理設施，必須同步建設動態(tài)在線運行監(jiān)測系統(tǒng)。在線運行監(jiān)測系統(tǒng)要包括計量稱重、環(huán)境監(jiān)測等內(nèi)容，對終端處理設施的主要運行工藝參數(shù)及主要工藝設施運行情況要通過視頻實時上傳，并與環(huán)保部門、城管部門的運行監(jiān)管平臺相銜接，共同做好監(jiān)管工作。

（三）充分調(diào)動企業(yè)積極性，提高工藝技術標準

1.推進企業(yè)工藝及環(huán)保指標信息公開

一是要繼續(xù)加大信息公開力度，只要不涉及企業(yè)運行商業(yè)秘密和核心技術，而社會、公眾又密切關注的信息，都要盡可能向全社會公開。通過信息公開，樹立企業(yè)良好的社會責任形象，把政府的監(jiān)管轉變成企業(yè)的自覺行動。二是引導企業(yè)摒棄“遮掩文化”的弊端，不怕暴露問題，關鍵是要找出解決問題的辦法和良策。如果總是對設施運行采取“遮掩”，小問題積累成大問題，無論對企業(yè)還是對監(jiān)管部門而言都是百害而無一利，讓企業(yè)形象受損。

2.督促企業(yè)不斷提高技術標準和管理水平

運營企業(yè)工藝技術標準和管理水平的高低代表著城市生活垃圾處理設施運營監(jiān)管水平，也代表著城市管理的水平。一是在選擇運營企業(yè)以及進行合同管理時，都要把這一內(nèi)容放在突出地位，如果企業(yè)沒有按照招標合同履行義務，要采取必要措施要求企業(yè)予以整改。二是在監(jiān)管部門對運營企業(yè)考核指標體系中，適當加重提高工藝技術標準和管理水平的指標分值權重，促進企業(yè)提高工藝技術標準和管理水平。三是引導企業(yè)重視技術改造和設備維護管養(yǎng)。企業(yè)在追求運營效益的同時，必須舍得投入，推進技術創(chuàng)新，加強技術改造，對設備進行必要的維護管養(yǎng)，實現(xiàn)企業(yè)運營可持續(xù)發(fā)展。

（四）加強運營監(jiān)管等人員培訓

1.加強運營企業(yè)員工技能培訓

一是不定期組織員工參加各種業(yè)務訓練與學習。要提高員工的技術與技能水平，企業(yè)必須組織相應的業(yè)務訓練與學習活動，可以邀請專家或行業(yè)主管部門人員到企業(yè)為員工講授相關知識。同時強化工作人員嚴格作業(yè)意識，提高垃圾無害化處理效果。二是組織各種勞動競賽活動，通過比技能、比技術、比操作，激發(fā)企業(yè)員工的工作熱情和積極性，樹立先進典型和標桿，讓員工有學習的榜樣，進而提升技術技能水平。

2.加強監(jiān)管人員業(yè)務知識培訓

一是落實一崗雙責。監(jiān)管部門要組織監(jiān)管人員開展生活垃圾處理業(yè)務知識培訓，使監(jiān)管人員成為既懂技術、又懂管理的雙肩挑人員，督促管理人員加強專業(yè)知識學習，熟知本行業(yè)相關法規(guī)、標準。二是組織監(jiān)管人員赴國內(nèi)先進城市生活垃圾處理企業(yè)參觀學習，對照先進找出問題，加快培育責任心強、專業(yè)化水平高的監(jiān)管隊伍，提高監(jiān)管隊伍人員專業(yè)技術水平，更好地適應監(jiān)管工作。

參考文獻

[1]環(huán)境保護部.國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫局.生活垃圾焚燒污染控制標準.（GB18485-2014）.2014.5.16.

[2]中共中央國務院.關于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導意見.（中發(fā)〔2015〕37號）.2015.12.24.

[3]劉敏.北京市生活垃圾處理設施運營監(jiān)管現(xiàn)狀與對策.〔J〕環(huán)境衛(wèi)生工程.2014（5）：16-21.

[4]吳氏如霞.周興求.林霞亮.深圳市生活垃圾處理監(jiān)管現(xiàn)狀與對策研究.〔J〕.中國資源綜合利用.2014（4）：31-34.

[5]王磊.生活垃圾焚燒處理設施運營監(jiān)管方案探討.〔J〕環(huán)境衛(wèi)生工程.2014（2）：25-26.

[6]龔佰勛.高虹.周興求.周凱.深圳市生活垃圾處理設施運營監(jiān)管對策.〔J〕環(huán)境衛(wèi)生工程.2014（3）：22-25.

[7]王坦.李玉春.張躍升.科學監(jiān)管生活垃圾處理設施 構筑首都綠色城市.〔J〕城市管理與科技.2010（4）：23-25.

[8]吳文慶.王輝.上海市生活垃圾處理設施運營監(jiān)管現(xiàn)狀及對策. 〔J〕環(huán)境衛(wèi)生工程.2009（2）：58-60.

（責任編輯： 冷中華）