新時(shí)代縣級政府 城市治理能力現(xiàn)代化的路徑選擇

何福平 劉銘蔚

黨的十九大報(bào)告中明確指出要“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生”。對于城市治理而言，保障和改善民生就是要用新時(shí)代治國理政思想來推動(dòng)城市治理現(xiàn)代化。新時(shí)代背景下，縣級城市作為本地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)、文化和政治中心，其現(xiàn)代化進(jìn)程直接關(guān)系到區(qū)域現(xiàn)代化和國家現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度。而縣級城市的城市治理能力同樣考量著縣級政府治理能力的發(fā)展水平是否能夠滿足“人民日益增長的美好生活需要”?？h級政府是縣域范圍內(nèi)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維持社會穩(wěn)定和增進(jìn)人民福祉的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系到縣級城市治理現(xiàn)代化能否貫徹和實(shí)現(xiàn)。城市治理現(xiàn)代化包括城市治理能力和治理體系現(xiàn)代化兩個(gè)方面，而城市治理能力的現(xiàn)代化最終影響著城市治理的整體效能?？h級城市治理能力的現(xiàn)代化不僅僅關(guān)系著縣級城市治理的最終成效，也關(guān)系著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與國家城市治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向。

一、縣級城市治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵

（一）縣級政府城市治理能力現(xiàn)代化是縣級城市“智慧化”治理的過程

隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，逐漸顯現(xiàn)出的“城市病”已經(jīng)不僅僅是靠傳統(tǒng)的人工方式進(jìn)行解決，還需要借助信息化手段來提高治理效率。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）提出，推進(jìn)智慧城市建設(shè)，促進(jìn)城市規(guī)劃管理信息化、基礎(chǔ)設(shè)施智能化、公共服務(wù)便捷化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化、社會治理精細(xì)化。“智慧城市”應(yīng)運(yùn)而生，逐漸成為大中小城市的建設(shè)目標(biāo)之一。然而，從目前智慧城市建設(shè)的實(shí)際情況來看，聚力大城市較多，對于小城市的研究相對較少，而且大多數(shù)停留在引進(jìn)與模仿的階段。然而，城市“智慧化”不僅僅是代表著技術(shù)手段的“智慧”——即先進(jìn)的技術(shù)，更重要的是治理觀念與治理理念的“智慧”——即“城市是人的城市”。江蘇省如皋市正處在城市化發(fā)展的加速期，探索推進(jìn)城市管理智慧化建設(shè)已有6年時(shí)間。其在城市治理過程中智慧化手段的運(yùn)用取得了一定成效，提升了縣級城市治理能力的現(xiàn)代化水平。

（二）縣級政府城市治理能力現(xiàn)代化是檢驗(yàn)縣級政府重塑城市治理的能力

縣級政府的城市治理能力是縣級政府滿足縣級城市居民公共物品需求的能力集合。根據(jù)縣域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和國家城市化發(fā)展戰(zhàn)略的需要，應(yīng)該從理順“政府—市場—社會”關(guān)系、城市治理制度化建設(shè)、城市治理法治化等視角來認(rèn)識政府城市治理能力及其現(xiàn)代化?？h級政府的城市治理現(xiàn)代化也就是在厘清政府、市場和社會三者之間關(guān)系的基礎(chǔ)上，利用制度化和法治化的治理方式，推進(jìn)縣級政府的城市治理能力。但是，縣級政府因其歷史和現(xiàn)實(shí)原因，造成了其城市治理能力不足，而與之相適應(yīng)的城市治理體系也存在明顯的缺陷，致使兩者無法做到有機(jī)統(tǒng)一。換個(gè)角度講，在一定程度上，縣級城市治理猶如糾錯(cuò)，現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型勢在必行。所以縣級政府城市治理能力現(xiàn)代化，也就是縣級政府不斷提升自身行政能力和重塑其城市治理能力。由此可見，縣級政府的城市治理能力的現(xiàn)代化內(nèi)容豐富，包括培育縣級政府法治城市治理能力，增強(qiáng)縣級政府服務(wù)城市發(fā)展的能力和建設(shè)信息化、智慧化城市的能力。

（三）縣級政府城市治理能力現(xiàn)代化是城市治理理念、治理方式和治理主體的現(xiàn)代化

推進(jìn)城市治理現(xiàn)代化，就是要以城市可持續(xù)發(fā)展為主線，堅(jiān)持精細(xì)化治理、法治化治理、多元主體共治為主的基本方針?？h級政府城市治理理念的現(xiàn)代化就是要放棄以“人海戰(zhàn)術(shù)”和“非正常手段”為主軸的城市治理理念，建立“智慧化”和“法治化”為主軸的城市治理理念，以滿足縣域范圍內(nèi)城鎮(zhèn)居民日益增長的美好生活需求為城市治理的目標(biāo)。在一定程度上，縣級政府城市治理能力的現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)縣級城市治理主體的多元化及其治理能力的現(xiàn)代化，即根據(jù)不同主體的特點(diǎn)，提高城市治理主體的現(xiàn)代化治理水平?？h級政府是城市治理的核心行動(dòng)者，企業(yè)是城市治理的共同行動(dòng)者，市民和社會組織是城市治理的踐行者和利益相關(guān)者，是城市治理的重要主體。城市治理方式現(xiàn)代化就是以現(xiàn)代化的手段和方式發(fā)展城市治理?？h級政府城市治理過程中需要理清各治理主體的關(guān)系并確定其地位，推進(jìn)城市的“規(guī)范”治理，開拓縣級城市各治理主體的參與渠道，有效利用市場機(jī)制和新科技提高城市治理的總體效率。

二、縣級城市治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

（一）縣城是城市治理的關(guān)鍵場域

縣級城市在空間布局上規(guī)模較小，經(jīng)濟(jì)體量上比不上大中型城市，但是卻關(guān)系到國家新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，也關(guān)系到國家政策方針能否實(shí)現(xiàn)。就中國當(dāng)前的國情而言，縣級城市是國家新型城鎮(zhèn)化和城市治理的基本單位與關(guān)鍵場域。

（二）縣級政府城市治理能力的現(xiàn)代化是治理模式轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)需要

在國家治理體系中，縣級政府居于“節(jié)點(diǎn)”之位，是連接省市政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的重要橋梁，是連接城市和農(nóng)村的重要“關(guān)節(jié)”，具有承上啟下、上下合作、協(xié)同城鄉(xiāng)的作用。當(dāng)前縣域范圍內(nèi)多元主體參與治理逐漸顯現(xiàn)，多元化社會已經(jīng)初步形成；縣級政府城市治理能力的現(xiàn)代化，就是縣級政府在處理好城市治理主體間關(guān)系的基礎(chǔ)上，通過政府治理理念的轉(zhuǎn)變，打造有利于吸引廣大群眾參與城市治理的軟環(huán)境，進(jìn)而構(gòu)建一種以縣級政府為主導(dǎo)的多元主體良性互動(dòng)的城市治理模式。

（三）縣級政府城市治理能力的現(xiàn)代化是國家治理能力現(xiàn)代化的重要維度

縣級政府城市治理能力現(xiàn)代化作為國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，一方面是實(shí)現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)，另一方面又關(guān)系到新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的成敗。

三、縣級城市治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的發(fā)展障礙

（一）縣級政府城市治理職能部門的主體責(zé)任不明確

改革開放以來，以縣城為中心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，縣城的發(fā)展也日新月異，但是城市問題也暴露出來。作為城市治理的直接“當(dāng)事人”，縣級政府承擔(dān)著縣級城市治理的主體責(zé)任，也就成為縣域社會城鎮(zhèn)治理的關(guān)鍵。然而，在縣級城市治理過程中，諸如城市清潔、城市垃圾分類、流動(dòng)攤販等問題尚未得到妥善處理，最根本的原因就是部分城市治理部門在城市治理過程中主體責(zé)任缺失、主體意識薄弱。由于城市治理職能分置于各個(gè)不同的行政部門，造成了城市綜合治理系統(tǒng)化程度不高；對城市問題的處理存在互相推諉現(xiàn)象；對違反城市管理相關(guān)法規(guī)的個(gè)人與企業(yè)執(zhí)法不嚴(yán)。這些問題不僅滋生了企業(yè)不怕城市管理部門的行政執(zhí)法，甚至在一定程度上對其工作人員進(jìn)行“道德綁架”，更為嚴(yán)重的是造成了廣大市民對城市治理相關(guān)職能部門的不信任。

（二）縣級政府與相關(guān)城市治理主體之間權(quán)能“失調(diào)”

首先，縣級政府過多地干預(yù)城市治理相關(guān)職能部門，導(dǎo)致少數(shù)部門在城市治理過程中顯現(xiàn)“軟弱”、表現(xiàn)“無能”。其次，個(gè)別城市治理職能部門“一把手”現(xiàn)象突出，城市治理好壞取決于“一把手”的個(gè)人能力。最后，社會組織、企業(yè)和縣城居民等主體在城市治理過程中參與程度不足，導(dǎo)致市民無法有效監(jiān)督政府的治理行為，無法形成有序化的城市治理格局。

（三）縣級政府無法協(xié)調(diào)處理城市治理與城市發(fā)展的關(guān)系

在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，一些縣級政府無視城市治理的重要性，單純追求城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視城市文化、城市生活和生態(tài)環(huán)境，這種片面的城市發(fā)展方式造成了部分城市的不可持續(xù)發(fā)展。個(gè)別縣級政府片面追求城市發(fā)展的規(guī)模和速度，毫不顧忌城市的承載力，雖然在一定程度上給城市帶來了發(fā)展，解決了市民的就業(yè)等問題，但是卻給城市治理帶來了巨大的障礙與挑戰(zhàn)，導(dǎo)致城市問題日益嚴(yán)重，從而制約了新型城鎮(zhèn)化和城市治理現(xiàn)代化的步伐。

（四）縣級政府城市治理體系不夠完善

城市治理體系與城市治理能力二者密不可分，治理體系決定治理能力，治理能力制約治理體系。目前，縣級政府城市治理能力不足的重要原因之一就是城市治理體系不完善——主要表現(xiàn)為：部分縣級城市的治理現(xiàn)代化定位不準(zhǔn)確、城市治理頂層設(shè)計(jì)不完善、多元主體參與城市治理機(jī)制的責(zé)權(quán)不清、干部考核機(jī)制不及要害、監(jiān)督機(jī)制流于形式等。

四、縣級城市治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)路徑

當(dāng)前我國進(jìn)入中國特色社會主義新時(shí)代，與此同時(shí)，“中國的城市化也進(jìn)入了‘新時(shí)代，這包括城市公民素質(zhì)普遍提高，城市生活和生態(tài)環(huán)境逐步改善，垃圾分類走上正軌，逐步滿足‘人民日益增長的美好生活的需要?！倍@一切都依賴于城市治理能力的現(xiàn)代化。新時(shí)代背景下，縣級城市需立足各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和市民的生活需求，通過轉(zhuǎn)變治理理念、重構(gòu)主體結(jié)構(gòu)、革新治理方式和創(chuàng)新城市治理機(jī)制這四個(gè)方面實(shí)現(xiàn)縣級城市治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

（一）轉(zhuǎn)變城市治理理念

在縣級城市治理過程中，縣級政府需要樹立“智慧化、精細(xì)化、法治化、制度化、多元化”的城市治理理念和可持續(xù)性的城市發(fā)展理念，以這兩種理念來指引縣級城市的治理與發(fā)展，以構(gòu)建治理新格局來促進(jìn)城市長足發(fā)展，滿足人民美好生活需要?；诖?，要把“善治”的理念貫徹到縣級政府行政能力中，深入到具體職能部門的實(shí)際工作中，使城市“善治”植入骨髓、流進(jìn)血液。當(dāng)然，還需搭建多元主體共治平臺，增強(qiáng)各類主體的“主人翁”意識。

（二）重構(gòu)城市治理主體結(jié)構(gòu)

治理主體的多元化不僅僅是主體數(shù)量上的簡單增加，也不是某個(gè)主體治理能力的提升，而是雙向作用的結(jié)果。具體而言，在確立縣級政府為城市治理中樞行動(dòng)者的基礎(chǔ)上，有理有據(jù)地確定各治理主體在治理體系中所處的位置與相互之間的關(guān)系，發(fā)揮好縣級政府在縣級城市治理中“指揮者”作用，從而發(fā)揮好各主體參與城市治理的效能。

（三）創(chuàng)新城市治理模式

第一，精細(xì)化城市治理?！熬巍笔抢砟钜彩鞘侄胃且蟆？h級城市作為最小的城市單位，規(guī)模雖小但城市問題俱有，就需要用精細(xì)的“手法”做好城市治理工作，不僅要在日常工作上做足“繡花”功夫，更要在重點(diǎn)、難點(diǎn)工作上保持“繡花”耐心。首先要著眼于市容秩序管理、環(huán)境衛(wèi)生保潔等城市治理日常工作，以更加明確的量化標(biāo)準(zhǔn)與更加可靠的數(shù)據(jù)分析，推進(jìn)城市精細(xì)化管理水平提升。第二，需要以匠人精神指導(dǎo)城市治理工作，在追求城市治理效果的理性主義中注入充滿生機(jī)的匠人精神。第三，法治化制度化城市治理。縣級城市治理的現(xiàn)代化不僅需要精細(xì)化的城市治理和治理主體的多元化，更需要賦予多元主體平等參與城市治理的機(jī)會，更要培育各主體參與城市治理的意識和能力，而這就是城市治理的法治化和制度化?？h級政府需要設(shè)計(jì)合理的相關(guān)法律和制度，通過宣傳和教育的手段提高城市治理相關(guān)主體的意識與能力。同時(shí)政府部門還需要以身作則，在城市治理過程中堅(jiān)持做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。第四，多元化城市治理。城市治理要精細(xì)到位，僅僅靠黨委政府的力量是不夠的。要注意調(diào)動(dòng)好群眾的積極性，發(fā)揮好城市主人翁作用，推動(dòng) “城市管理”向“城市治理”轉(zhuǎn)變，并形成多元共治的新格局。首先需要穩(wěn)定參與主體。城市治理職能部門需要搭好臺子，加強(qiáng)政社聯(lián)動(dòng)、部門聯(lián)動(dòng)，更多的依靠社會力量，用好市場化手段，形成多層次、多元化治理格局。其次暢通參與渠道。在縣級城市治理實(shí)踐中，江蘇省如皋市城管部門推行的“皋城文明隨手拍”，作為暢通渠道的有效手段，“不需要市民報(bào)名參加活動(dòng)”、“不需要定期參加會議”，“動(dòng)動(dòng)手指頭”就可以輕松將城市問題拍照上傳；今年，嘗試推行“市民通”、“城管通”兩組APP有著異曲同工之妙，更為齊全的功能、更為便捷的操作，將會給公眾帶來指尖上的新體驗(yàn)、治理中的新驚喜。

（四）創(chuàng)新城市治理機(jī)制

首先，構(gòu)建城市治理協(xié)調(diào)機(jī)制。通過構(gòu)建縣級城市治理協(xié)調(diào)機(jī)制，來提升縣級城市各治理主體的溝通交流意愿，推進(jìn)多元主體有序參與。其次，完善多元主體的參與機(jī)制。依托城管志愿服務(wù)機(jī)制，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有序引導(dǎo)各主體理性參與到城市治理活動(dòng)中；完善決策體制、運(yùn)行體制和監(jiān)督體制，給予參與主體更多寬松的環(huán)境與暢通的渠道，切實(shí)提高城市治理能力的現(xiàn)代化水平。再次，構(gòu)建城市治理的監(jiān)督機(jī)制。在縣級城市治理實(shí)踐中，需要構(gòu)建城市治理主體的互相監(jiān)督機(jī)制，還可以借助網(wǎng)絡(luò)平臺搭建方便快捷易操作的建設(shè)信息公開機(jī)制，這樣不僅能夠提高城市治理的綜合效能，還可以保障縣級城市各利益相關(guān)者的合法權(quán)益，進(jìn)而促進(jìn)和諧城市的建設(shè)。最后，構(gòu)建城市治理效果評估機(jī)制。建立一套完整且科學(xué)的城市治理效果評估機(jī)制，結(jié)合如皋實(shí)踐，可以建立以城管委為依托的系統(tǒng)性評估機(jī)制，其內(nèi)在的包括城市市容、環(huán)境衛(wèi)生、物業(yè)管理等方面的評估機(jī)制及其相關(guān)指標(biāo)體系。不僅能夠深刻地認(rèn)識城市治理的效果和不足，更是實(shí)現(xiàn)城市治理科學(xué)性和可持續(xù)性的保障。

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（責(zé)任編輯：王珊珊）