公平視角下的歐盟航空碳排放稅研究

高志宏

內(nèi)容摘要：公平是法律的價值追求之一，也是評價政策合理性與否的重要考量因素。然而，公平具有多重意蘊(yùn)，環(huán)境正義已經(jīng)從傳統(tǒng)國內(nèi)分配正義發(fā)展到全球環(huán)境正義，“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則是公平原則的具體化。國際視野下碳排放權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)堅持國內(nèi)公平與國際公平并重，堅持實質(zhì)公平優(yōu)于形式公平，堅持社會公平重于經(jīng)濟(jì)公平。歐盟航空碳排放稅的本質(zhì)是碳關(guān)稅，具有“總量交易”“分權(quán)治理”和“開放可控”的特征。歐盟航空碳排放稅屬于單邊行為和新型貿(mào)易壁壘，違反了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。中國應(yīng)在積極推動國際航空碳排放體系構(gòu)建的同時適時開征碳稅，盡快構(gòu)建本國的碳交易市場。

關(guān)鍵詞：公平碳稅環(huán)境正義歐盟排放交易體系共同但有區(qū)別的責(zé)任原則

在國際社會普遍質(zhì)疑和境外國家強(qiáng)烈反對下，歐盟于2012年1月1日起征的國際航空碳排放稅在2013年秋至2016年12月31日期間暫時停止。時至今日，歐盟出于種種考慮，該措施至今仍處于搖擺之中。但是，關(guān)于歐盟航空碳排放稅的討論、爭議和研究并未停歇。其中，發(fā)展中國家質(zhì)疑歐盟國際航空碳排放稅的一個關(guān)鍵理由就在于其違背了公平原則。公平，不僅是一個政治學(xué)、社會學(xué)、倫理學(xué)概念，更是一個基本的法律原則。然而，何謂公平？國際法上的公平又有何特殊性？歐盟國際航空碳排放稅是否符合公平原則？同時，國際航空碳排放稅屬于何種性質(zhì)，是否符合國際環(huán)境發(fā)展的需要？這些問題值得深入思考和系統(tǒng)研究。

就我國目前而言，面臨著國際航空減排壓力與國內(nèi)生態(tài)環(huán)境惡化的雙重壓力，碳稅能否作為一種有效的、可操作的減排措施，社會各界存在較大分歧。效率是經(jīng)濟(jì)學(xué)追求的首要目標(biāo)，而公平則是法學(xué)的首要價值追求。航空碳排放稅屬于碳稅范疇，而碳稅作為一個新的稅種開設(shè)與否，不僅需要從經(jīng)濟(jì)效益角度考量，更需要從法律公平角度考量。碳稅實踐起源于北歐國家，發(fā)展于加拿大、日本、澳大利亞等國，我國尚未實行碳稅，當(dāng)前學(xué)界對碳稅的研究主要集中在碳稅的框架設(shè)計方面，而對碳稅的基本理論研究相對薄弱。

對歐盟航空碳排放稅可以從環(huán)境法的視角進(jìn)行研究，亦可以從國際稅法的角度進(jìn)行探討，還可以從航空法的維度進(jìn)行思考。筆者從公平和碳關(guān)稅的基本概念入手，探討國際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中公平原則的基本含義和基本要求，分析征收碳關(guān)稅的客觀要求和必然趨勢，進(jìn)而思考?xì)W盟國際航空碳排放稅的未來趨勢以及我國的應(yīng)對措施，從而科學(xué)評估碳關(guān)稅的合理價值以及客觀評價歐盟航空碳排放稅的法律本質(zhì)，為我國有效應(yīng)對國際環(huán)境變化提供智力支撐。

一、歐盟航空碳排放稅的本質(zhì)是碳關(guān)稅

關(guān)于航空碳排放稅的性質(zhì)，學(xué)界的看法并不統(tǒng)一。有學(xué)者認(rèn)為其屬于關(guān)稅的一種，〔1 〕有學(xué)者將其歸為混合碳稅制一類，〔2 〕還有學(xué)者認(rèn)為其是一種邊境調(diào)節(jié)規(guī)則。航空碳排放稅屬于碳排放稅范疇，而學(xué)界關(guān)于碳排放稅的界定主要有碳稅、碳關(guān)稅、航空碳稅和航海碳稅四類?！? 〕筆者認(rèn)為，這四者在范圍上不是一個等量級的概念，航空碳稅和航海碳稅屬于碳關(guān)稅的一種，目前所說的航空碳稅通常是指歐盟于2012年1月1日起開始實施的歐盟國際航空碳排放稅，而航海碳稅也更多是指歐盟提出的尚未實施的航海碳稅計劃。

碳關(guān)稅，可以稱為“碳邊境稅”或“碳邊境調(diào)整措施”，〔4 〕是進(jìn)口國針對高耗能產(chǎn)品（服務(wù)）所征收的二氧化碳排放關(guān)稅。所以，碳關(guān)稅是一種關(guān)稅即進(jìn)口關(guān)稅?！? 〕然而，碳關(guān)稅與傳統(tǒng)意義上的關(guān)稅并不完全一樣，其在實踐中既可能表現(xiàn)為關(guān)稅形式，也可能表現(xiàn)為國內(nèi)稅費、許可證、排放配額等形式。碳稅也是有效應(yīng)對氣候變化的手段措施，但其是針對于國內(nèi)企業(yè)或國內(nèi)商品生產(chǎn)過程中在使用煤炭、石油、燃?xì)獾仁剂蠒r所產(chǎn)生的二氧化碳排放量所征收的一種特別稅?！? 〕可見，碳關(guān)稅與碳稅雖然都是出于環(huán)境保護(hù)目的，但至少有三點不同：其一，征收的目標(biāo)不同，碳稅以環(huán)境保護(hù)為主要目標(biāo)，而碳關(guān)稅以保護(hù)本國產(chǎn)品競爭力為主要目標(biāo)；其二，征收的對象不同，碳稅以國內(nèi)生產(chǎn)商和個人為征稅對象，而碳關(guān)稅是以進(jìn)口商為征稅對象；其三，免征的情形不同。碳稅的免征按照國內(nèi)稅法實施，而碳關(guān)稅作為解決“碳泄漏”的重要措施，〔7 〕如果其征稅對象在本國已經(jīng)繳納了相當(dāng)?shù)奶级惗愵~，則他國應(yīng)當(dāng)予以免征。

航空碳排放稅是碳關(guān)稅在國際航空領(lǐng)域的具體應(yīng)用，是低碳時代的客觀產(chǎn)物。航空碳排放稅，是一種在航空運輸?shù)倪^程中，基于飛機(jī)飛行時燃燒的航空燃油所排放出的二氧化碳進(jìn)行征稅的制度。其通常是基于航空燃油中的碳含量所占比例來進(jìn)行征收，以求達(dá)到規(guī)制和減少航空燃料的消耗以及二氧化碳排放的目的?！? 〕因此，航空碳排放稅不同于國內(nèi)碳稅和進(jìn)出口關(guān)稅，其屬于一種基于碳減排的邊境稅調(diào)節(jié)政策。也正因為此，許多國家都認(rèn)為歐盟航空碳排放稅是以減排的名義而設(shè)置的貿(mào)易壁壘。

觀察歐盟航空碳排放稅實踐，可以發(fā)現(xiàn)具有以下三個特點：一是具有“總量交易”特征。歐盟碳排放交易體系首先將歐盟境內(nèi)航空碳排放的總量限額作出規(guī)定，各成員國不得超過規(guī)定限額并承諾逐年降低；其次將溫室氣體排放權(quán)即碳排放權(quán)視為一種特殊的可以轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，歐盟各成員國之間可以通過貨幣交換的形式內(nèi)部調(diào)節(jié)，最后將航空碳排放稅視為一種激勵機(jī)制，實現(xiàn)節(jié)能減排之目的?！?0 〕二是具有“分權(quán)治理”特征。歐盟成員國具有獨立主權(quán)，且各成員國之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平不完全一致。因而，歐盟采取分權(quán)治理模式，在碳排放的交易體系中賦予各成員國較大的自主權(quán)，在滿足減排目標(biāo)的前提下可自主決定碳排放的分配。三是具有“開放可控”特征。歐盟認(rèn)為，其航空碳排放制度與《京都議定書》碳排放交易體系相銜接，并且還可以通過雙邊協(xié)議與其他國家的碳排放交易體系相對接，同時強(qiáng)調(diào)碳排放交易體系實施過程的有序推進(jìn)，最終促進(jìn)環(huán)境保護(hù)?！?1 〕

二、歐盟航空碳排放稅的合法性分析

具體到歐盟航空碳排放稅而言，西方有學(xué)者認(rèn)為歐盟開征航空碳排放稅將毫無疑問地會導(dǎo)致機(jī)票價格上升，從而導(dǎo)致航空游客減少以及產(chǎn)生9%—32%的碳排放。〔12 〕有學(xué)者則認(rèn)為只有在國內(nèi)外旅游具有替代效應(yīng)的前提下，航空碳排放稅才會有利于減少國內(nèi)碳排放?！?3 〕而我國學(xué)者則大都否認(rèn)歐盟航空碳排放的合法性。譬如，有學(xué)者認(rèn)為，從國際法視角看歐盟航空碳排放稅屬于單邊征稅措施，違反了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則、“非歧視”原則、領(lǐng)空主權(quán)原則、避免單方收費原則等。〔14 〕有學(xué)者認(rèn)為，歐盟航空碳排放稅本質(zhì)是環(huán)保外衣包裹的綠色貿(mào)易壁壘。〔15 〕有學(xué)者進(jìn)一步指出，對我國而言，歐盟航空碳排放稅既有負(fù)面影響，也有正面效應(yīng)，應(yīng)從制度上防范碳成本差異；〔16 〕同時，國際航空碳排放引起的氣候變化問題本身是一個國際問題，應(yīng)尋求多邊解決方案解決?！?7 〕

筆者認(rèn)為，歐盟航空碳排放稅屬于單邊行為，違反了《芝加哥公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《京都議定書》等確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”“聯(lián)合行動原則”“國家主權(quán)原則”“不得成為歧視手段或者隱蔽的限制”原則。尤其是對于發(fā)展中國家而言，“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”是反駁和抵制歐盟碳排放稅最直接最主要的法律依據(jù)。究其原因在于，“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”是碳稅征收公平原則的直接體現(xiàn)，是碳稅征收公平原則在國際航空領(lǐng)域的具體應(yīng)用?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任原則”顧名思義有兩層含義：一是共同責(zé)任，即其承認(rèn)在國家環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家都負(fù)有責(zé)任；二是差別責(zé)任，即其強(qiáng)調(diào)在溫室氣體減排方面發(fā)達(dá)國家負(fù)有比發(fā)展中國家更大的責(zé)任。

順著這一邏輯拾階而上，必須回答以下兩個問題：何謂碳稅征收公平原則？為什么說“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”符合碳稅征收公平原則要義并進(jìn)而成為國際碳減排責(zé)任分擔(dān)的基本原則？對此，應(yīng)從一般法律意義上的公平原則入手，探討公平原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的發(fā)展歷程，并最終回答“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的具體內(nèi)涵，至于歐盟航空碳排放稅的其他違法性問題，限于本文研究主旨和篇幅所限不進(jìn)行一一分析。

三、碳排放稅的環(huán)境正義考量

歐盟排放交易體系作為減少溫室氣體排放的體系之一，被視為一種削減成本的措施，但該體系因公平性而受到學(xué)術(shù)界的爭議。實際上，早在1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（UNFCCC）簽訂時，各國圍繞碳排放權(quán)的公平性問題曾發(fā)生了激烈爭論。由于歷史上發(fā)達(dá)國家工業(yè)化進(jìn)程較早，碳排放也遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于發(fā)展中國家，所以，最終《聯(lián)合國氣候變化框架公約》以及1997年《京都議定書》都明確提出了“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，該原則被視為是環(huán)境公平的具體體現(xiàn)。然而實踐中，由于發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家利益訴求的不同以及認(rèn)識的差異，在公平的具體含義及如何適用方面國際社會仍未達(dá)成共識，有效的國際航空碳排放權(quán)分配方案更是遠(yuǎn)未形成。

（一）公平的多重意蘊(yùn)

公平是法律的首要價值追求，法律意義上的公平包含平等、公正、正義等內(nèi)涵。研究公平問題的集大成者羅爾斯認(rèn)為，公平包括兩項基本原則：〔18 〕一是平等原則，即每一個人都有平等的權(quán)利去獲得可以與別人的類似自由權(quán)并存的最廣泛的基本自由權(quán)；二是差別原則，即對社會和經(jīng)濟(jì)不平等的安排應(yīng)能使這種不平等不但最大限度地符合處于最不利境況者的利益，而且與向所有享有公平的機(jī)會均等條件的人開放的地位和職務(wù)聯(lián)系在一起。換言之，羅爾斯把公平分為形式公平和實質(zhì)公平兩個層次，并且實質(zhì)公平即“差別原則”是公平的核心，其集中地體現(xiàn)了羅爾斯“最小最大化”思想，即對社會基本結(jié)構(gòu)的設(shè)計必須使平等原則的所有例外對處于最不利境況者有利。〔19 〕在此基礎(chǔ)上，羅爾斯進(jìn)一步區(qū)分了“正當(dāng)?shù)牟黄降取迸c“不正當(dāng)?shù)牟黄降取薄?/p>

筆者認(rèn)為，公平有多重意蘊(yùn)，除了形式公平與實質(zhì)公平外，還有國內(nèi)公平與國際公平、代內(nèi)公平與代際公平、實體公平與程序公平等。同時，公平又是一個不斷發(fā)展的概念，在不同的歷史時期、不同的社會背景下，人們對公平的看法不完全一樣，其價值內(nèi)涵也隨著社會條件的變化而有所差異。公平正義是人類社會孜孜以求的崇高理想和價值目標(biāo)，其滲透到法律、政治、經(jīng)濟(jì)、社會等各國領(lǐng)域，在環(huán)境方面則體現(xiàn)為風(fēng)起云涌的環(huán)境正義運動以及日益成熟的環(huán)境正義理論。

（二）從環(huán)境正義到全球環(huán)境正義

“環(huán)境問題若不與社會正義聯(lián)系起來便不會得到有效的解決。” 〔20 〕環(huán)境正義運動肇始于20世紀(jì)80年代的美國。1982年美國“沃倫抗議”事件拉開了環(huán)境正義運動的序幕，將環(huán)境平等權(quán)引入環(huán)境領(lǐng)域，之后，環(huán)境正義逐步成為美國環(huán)境保護(hù)的關(guān)鍵詞?！?1 〕1991年美國第一屆“全國有色人種環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)人峰會”確認(rèn)的“環(huán)境正義原則”，將環(huán)境正義上升到法律高度。

關(guān)于環(huán)境正義的內(nèi)涵，也是見仁見智。縱觀學(xué)界早期對環(huán)境正義的關(guān)注，集中于環(huán)境正義在國內(nèi)不同地區(qū)、不同人群之間的實現(xiàn)，強(qiáng)調(diào)的是環(huán)境權(quán)利義務(wù)在局部地區(qū)公平分配即實現(xiàn)平等地享有環(huán)境權(quán)利與平等地承擔(dān)環(huán)境義務(wù)的統(tǒng)一，屬于國內(nèi)分配正義。當(dāng)然，此處的“國內(nèi)分配正義”應(yīng)從廣義來理解，既包括分配的環(huán)境正義即環(huán)境利益與成本的公平分配，也包括參與的環(huán)境正義即公民有權(quán)平等地參與環(huán)境法律和政策的制定。

環(huán)境具有負(fù)外部性、全球性，經(jīng)濟(jì)全球化催生環(huán)境問題全球化，需要全人類共同行動應(yīng)對環(huán)境危機(jī)，環(huán)境正義也相應(yīng)發(fā)展到全球環(huán)境正義。學(xué)界對于全球環(huán)境正義的闡釋主要從兩個角度展開：一是從國家的角度，認(rèn)為全球環(huán)境正義與國際環(huán)境正義相同，主張在國家間環(huán)境資源的分配、環(huán)境利益的獲取、環(huán)境權(quán)利的享有、環(huán)保責(zé)任的分擔(dān)應(yīng)當(dāng)公平公正?！?2 〕二是從人類的角度，認(rèn)為全球環(huán)境正義與世界環(huán)境正義相同，主張應(yīng)當(dāng)超越狹隘的國家主義和民族利益，在全球范圍內(nèi)按照普適性的世界環(huán)境主義重新分配環(huán)境資源?！?3 〕應(yīng)當(dāng)說，從全人類的角度分析環(huán)境正義看到了這一現(xiàn)狀：發(fā)達(dá)國家歷史上以及今天仍繼續(xù)通過不合理的國際分工轉(zhuǎn)移污染工業(yè)、在全球范圍內(nèi)掠奪自然資源，而這一做法在保護(hù)發(fā)達(dá)國家國內(nèi)環(huán)境的同時給發(fā)展中國家造成環(huán)境問題持續(xù)惡化。因此，應(yīng)當(dāng)在修正羅爾斯國內(nèi)社會正義的基礎(chǔ)上構(gòu)建全球環(huán)境正義理論體系?！叭颦h(huán)境正義是全球正義理念在全球環(huán)境事務(wù)中的具體應(yīng)用和體現(xiàn)，是在全球范圍分配環(huán)境善物與環(huán)境惡物的重要指導(dǎo)原則?！?〔24 〕

筆者認(rèn)為，全球環(huán)境正義應(yīng)當(dāng)是人際公平而非國家公平。個人對美好環(huán)境的向往以及相應(yīng)權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)突破政治實體（如國家）的限制，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，都應(yīng)當(dāng)保障所有人尤其是處于社會不利地位的窮人等弱勢群體的基本權(quán)利。然而，從現(xiàn)實可能性來看，從國家層次探討環(huán)境資源的分配有利于全球環(huán)境正義的實現(xiàn)。全球環(huán)境正義以維護(hù)全人類的共同利益為最高宗旨，不僅強(qiáng)調(diào)自然資源（環(huán)境善物）在各個國家、各個地區(qū)之間的公平分配，而且更強(qiáng)調(diào)環(huán)境義務(wù)和環(huán)境責(zé)任（環(huán)境惡物）在全球范圍內(nèi)的公平分配，從而實現(xiàn)環(huán)境權(quán)利、環(huán)境義務(wù)、環(huán)境責(zé)任的統(tǒng)一，最終實現(xiàn)和維護(hù)人的價值尊嚴(yán)。環(huán)境問題的國際化迫切需要全人類共同努力，全球環(huán)境正義理論為各國采取一致行動提供了理論基礎(chǔ)。

環(huán)境法中的公平則包括代內(nèi)公平和代際公平兩層含義?！?5 〕所謂代內(nèi)公平，是指同代的所有人，不論其國籍、種族、性別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和文化等方面的差異，在要求良好生活環(huán)境和利用自然資源方面，都享有平等的權(quán)利?！?6 〕所謂代際公平，是指當(dāng)代人和后代人在利用自然資源、享受清潔環(huán)境、謀求生存與發(fā)展上權(quán)利均等，其實質(zhì)是自然資源利益上的代際分配問題?！?7 〕具體到國際航空領(lǐng)域，代內(nèi)不公平和代際不公平問題都客觀存在。前者主要表現(xiàn)為，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同導(dǎo)致國際航空人均碳排放量發(fā)達(dá)國家遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)展中國家，國家間享有的航空碳排放權(quán)并不平等；后者主要表現(xiàn)為，由于國際航空業(yè)起步時間不同導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家歷史累計排放量總量和人均歷史排放量都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)展中國家，如果發(fā)展中國家承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家同樣的歷史排放責(zé)任則明顯不公平。換言之，長期以來，西方發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中對人類環(huán)境造成了難以修復(fù)和逆轉(zhuǎn)的破壞，在國際政治經(jīng)濟(jì)舊秩序中利用自身優(yōu)勢地位將高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國家，在維持自身奢侈的能源消費模式的同時也給發(fā)展中國家造成了重大環(huán)境污染甚至生態(tài)災(zāi)難。發(fā)展中國家為了謀求自身的生存和發(fā)展不得不過多地承受著環(huán)境惡化的不利后果。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間客觀存在的環(huán)境利益分配失衡以及環(huán)境責(zé)任分?jǐn)偛还珕栴}，呼喚著環(huán)境正義。也正是在這一背景下，環(huán)境正義也從一國內(nèi)部拓展至世界各國。因此，國際航空排放權(quán)的分配以及排放責(zé)任的分擔(dān)應(yīng)當(dāng)著眼于發(fā)達(dá)國家的排放歷史以及發(fā)展中國家的未來需求。

（三）碳稅征收的公平維度

低碳經(jīng)濟(jì)被認(rèn)為是人類應(yīng)對全球氣候變化的重要選擇，而碳稅則是實現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的重要市場工具?！?8 〕然而，如果世界各國從本國經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，不實施碳稅政策或者采取差異化的碳稅政策，有可能會導(dǎo)致全球碳減排目標(biāo)落空。所以，在全球范圍內(nèi)公平分配碳排放權(quán)是實現(xiàn)環(huán)境正義的必然要求。

根據(jù)公平理論與全球環(huán)境正義理論，國際視野下的碳稅征收公平原則應(yīng)具有特殊性：其一，碳排放權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)堅持國內(nèi)公平與國際公平并重。前已述及，環(huán)境問題的負(fù)外部性已經(jīng)超越了國界，具有明顯的全球性特征。因此，環(huán)境問題的解決需要世界各國共同行動。歷史也已證明，從地區(qū)發(fā)展到一國再發(fā)展到國際最終演變?yōu)槿蛐晕C(jī)的環(huán)境問題，僅僅依靠某些國家或某些區(qū)域力量很難從根本上予以解決。所以，國內(nèi)公平和國際公平都是碳稅征收公平的應(yīng)有之義，應(yīng)從國際和國內(nèi)兩個維度衡量碳排放權(quán)分配公正與否。其二，碳排放權(quán)的分配應(yīng)堅持實質(zhì)公平優(yōu)于形式公平。差別原則是羅爾斯正義論的核心，差別原則的本質(zhì)是實質(zhì)公平。碳稅征收所追究的公平不僅是形式公平，更應(yīng)是實質(zhì)公平，即在考慮各國歷史發(fā)展、經(jīng)濟(jì)實力、技術(shù)水平、實際地位等綜合因素的基礎(chǔ)上不平等地分配發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的碳排放權(quán)。這種形式的不平等實際上是建立在發(fā)達(dá)國家歷史排放基礎(chǔ)之上的實質(zhì)公平。其三，碳排放權(quán)的分配應(yīng)堅持社會公平重于經(jīng)濟(jì)公平。稅收公平是稅法的基本原則之一，其包括經(jīng)濟(jì)公平和社會公平兩層含義?！?9 〕稅收經(jīng)濟(jì)公平主要是指通過稅收中性在征稅起點和征稅過程中平等對待所有社會成員，從而實現(xiàn)維護(hù)平等經(jīng)濟(jì)環(huán)境之目的；稅收社會公平是指通過稅收實現(xiàn)社會財富的再分配，從而實現(xiàn)矯正社會財富分配不公之目的?？梢?，稅收社會公平的主旨在于解決社會財富分配懸殊和兩級分化問題，而這一問題是稅收經(jīng)濟(jì)公平無法解決甚至是稅收經(jīng)濟(jì)公平所必然帶來的結(jié)果。對于碳排放權(quán)的分配而言，更應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)社會公平，即通過碳稅的征收減少碳排放從而增加所有國家所有人的環(huán)境福利。

有學(xué)者在碳稅公平基本原則的基礎(chǔ)上提出了另外兩個碳排放權(quán)公平分配的重要原則：罪責(zé)原則和支付能力原則。罪責(zé)原則的衡量標(biāo)準(zhǔn)在于導(dǎo)致環(huán)境問題發(fā)生時起主要作用的行為主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)解決環(huán)境問題的主要責(zé)任；支付能力原則的標(biāo)準(zhǔn)在于根據(jù)各個主體在環(huán)境問題的能力大小來分配不同的責(zé)任?！?0 〕筆者認(rèn)為，這兩個原則都是公平原則的具體化，罪責(zé)原則要求考慮碳排放的歷史責(zé)任，支付能力原則要求考慮碳排放的當(dāng)今國情，兩者都要求發(fā)達(dá)國家承擔(dān)比發(fā)展中國家更大的減排責(zé)任。“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”是碳稅征收公平原則在國際航空碳減排責(zé)任分擔(dān)的具體體現(xiàn)，也應(yīng)當(dāng)成為我國對待歐盟航空碳排放稅的基本立場。

四、中國應(yīng)堅持“有區(qū)別地承擔(dān)責(zé)任”的國際立場

“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”是公平原則的具體化，其核心思想是：承認(rèn)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家共同承擔(dān)減排責(zé)任的基礎(chǔ)上，充分考慮歷史排放、經(jīng)濟(jì)實力、科技水平、減排能力、教育層次、社會意識等綜合條件，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)比發(fā)展中國家更大的減排責(zé)任?！肮餐袇^(qū)別的責(zé)任原則”符合實質(zhì)正義，也是中國在應(yīng)對歐盟航空碳排放體系時堅持的首要立場。首先，生存權(quán)是發(fā)展中國家的最基本權(quán)利。正如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第4條所言：“發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效實行其在本公約下的承諾，將取決于發(fā)達(dá)國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓承諾的有效履行，并將充分考慮到經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展及消除貧困是發(fā)展中國家締約方的首要和壓倒一切的優(yōu)先事項?！睂τ诎l(fā)展中國家而言，其首要任務(wù)是生存和發(fā)展。然而，生存和發(fā)展在某種程度上講是公平問題。發(fā)展中國家要獲得發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化過程中所創(chuàng)造的生活條件和物質(zhì)財富，必然會排放大量的溫室氣體，而在今天如果讓發(fā)展中國家承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家同樣的減排責(zé)任，勢必會阻礙發(fā)展中國家的生存和發(fā)展，更何況當(dāng)今的諸多環(huán)境問題是由于貧困造成的。近幾年來，以中國、印度、巴西等為代表的新興國家實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，其溫室氣體排放增長也相對較快，但與發(fā)達(dá)國家的碳足跡相比仍然較淺?！?1 〕因此，對發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家而言，征收航空碳排放稅的影響差別很大，應(yīng)當(dāng)堅持有區(qū)別的責(zé)任原則。

其次，堅持國際航空碳減排聯(lián)合行動原則。環(huán)境危機(jī)是人類面臨的共同威脅，所有國家都應(yīng)承擔(dān)減排的共同責(zé)任。然而，由于航空業(yè)具有移動性、跨國性，其碳排放范圍的精確界定以及碳排放量的精確計算難度較大，需要各國聯(lián)合行動。《京都議定書》第2條第2款規(guī)定了“聯(lián)合行動原則”：附件一所列締約方應(yīng)分別同國際民用航空組織和國際海事組織一起謀求限制或削減飛機(jī)和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放。實際上，無論是國際環(huán)境大會等國際會議的召開，還是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等國際公約的制定，國際減排行動的展開，無不是國際社會聯(lián)合行動的結(jié)果。然而，歐盟排放交易體系屬于單邊主義措施，違反了聯(lián)合行動原則，中國應(yīng)堅持國際航空碳減排在國際民航組織等國際組織的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下采取共同行動。

最后，細(xì)化發(fā)達(dá)國家碳排放責(zé)任。發(fā)達(dá)國家在工業(yè)化時期排放的溫室氣體導(dǎo)致了今天的氣候危機(jī)，擠壓了發(fā)展中國家當(dāng)今的排放空間，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)對氣候變化的主要責(zé)任，率先應(yīng)對氣候變化及其不利影響并切實地履行他們在公約下的承諾?！?2 〕關(guān)鍵問題在于，如何劃分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國的減排責(zé)任。美國退出《京都議定書》說明其在碳排放問題上的消極立場，也說明對發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)的碳減排責(zé)任存在模糊看法。筆者認(rèn)為，確定世界各國碳減排責(zé)任應(yīng)當(dāng)考慮歷史排放量、生存發(fā)展需要、未來排放節(jié)點、減排承受能力等因素。雖然發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的主要內(nèi)容都包括減緩（減少溫室氣體排放）和適應(yīng)（適應(yīng)氣候變化影響）兩個方面，但減排內(nèi)容的側(cè)重點并不相同，減排責(zé)任的層次也有很大差異。具體而言，第一，發(fā)達(dá)國家應(yīng)承擔(dān)國際公約所確定的具體的減排承諾，發(fā)展中國家應(yīng)承擔(dān)逐步改變高耗能、高污染的發(fā)展模式。第二，發(fā)達(dá)國家應(yīng)按照國際公約的要求向發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化的資金和技術(shù)支持，發(fā)展中國家則要爭取發(fā)達(dá)國家的資金和技術(shù)援助。第三，發(fā)達(dá)國家調(diào)整或改變現(xiàn)有的奢侈型、高消費生活方式，發(fā)展中國家盡可能地采取氣候變化應(yīng)對行動。第四，發(fā)達(dá)國家應(yīng)監(jiān)督其他發(fā)達(dá)國家共同參與減排和適應(yīng)行動，發(fā)展中國家要承擔(dān)國際公約所確定的一般程度盡量減少碳排放?！?3 〕

尤其是，中國等發(fā)展中國家要積極推動氣候減排“雙軌制”的完善。依據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》設(shè)計了氣候減排的“雙軌制”：一方面，發(fā)達(dá)國家承擔(dān)率先減排義務(wù)，發(fā)展中國家根據(jù)自身能力采取相應(yīng)的減排行動；另一方面，在減排行動中，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)向發(fā)展中國提供資金、技術(shù)等方面的支持。應(yīng)當(dāng)說，這一制度設(shè)計具有重要意義，其考慮到了發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的資金、技術(shù)等能力存在很大缺失，需要發(fā)達(dá)國家給予特殊支持。然而遺憾的是，現(xiàn)實中發(fā)達(dá)國家給予發(fā)展中國家支持力度較小，遠(yuǎn)不能解決發(fā)展中國家因溫室氣體減排所帶來的發(fā)展問題。因此，新興國家應(yīng)當(dāng)通過各種途徑完善氣候減排“雙軌制”，在應(yīng)對歐盟航空碳排放稅方面亦是如此。

然而，難點在于如何測度國際航空碳排放權(quán)的公平性。權(quán)利分配與義務(wù)承擔(dān)問題始終是溫室氣體減排國際氣候談判各方面爭論的焦點問題。有學(xué)者以人均國際航空二氧化碳?xì)v史累計排放為基礎(chǔ)，通過各國歷史上國際航空碳排放權(quán)的技術(shù)分析，提出應(yīng)當(dāng)以責(zé)任能力指數(shù)為基礎(chǔ)構(gòu)建國際航空碳排放權(quán)分配方案?！?4 〕有學(xué)者則提出了溫室氣體排放權(quán)分配的技術(shù)方法?！?5 〕國際社會也提出了諸多碳排放責(zé)任分擔(dān)、分擔(dān)方法和分擔(dān)方案。但是，測度和評價國際航空碳排放權(quán)分配的公平性并據(jù)此公平合理地分配有限的航空碳排放權(quán)，不僅是個技術(shù)難題而且是個法律難題。截至目前，世界溫室氣體容量尚未有一個確定的、科學(xué)的、廣泛接受的評估定量結(jié)果，當(dāng)然也無法準(zhǔn)確計算出某個國家的應(yīng)排放量，所以更不存在一套明確認(rèn)定某個國家是否濫用排放權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)。實際上，國際環(huán)境責(zé)任的公平原則是一個綜合性概念，應(yīng)考慮國家的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、人口、自然環(huán)境等復(fù)雜因素。對歐盟排放交易體系的公平性進(jìn)行評判，可以從對行業(yè)的公平、對弱勢社區(qū)的公平、對低收入消費者的公平等角度入手。

五、歐盟航空碳排放稅的國內(nèi)應(yīng)對

我國民航業(yè)正處于高速發(fā)展期，然而在新能源技術(shù)方面仍落后于西方發(fā)達(dá)國家，碳排放壓力巨大?！?6 〕碳關(guān)稅機(jī)制的本質(zhì)是依據(jù)進(jìn)口產(chǎn)品（服務(wù)）碳排放量為基礎(chǔ)征收的影響國際貿(mào)易流向的邊境調(diào)節(jié)措施，歐盟征收航空碳排放稅違反了“共同但有區(qū)別責(zé)任”的基本原則，屬于新型貿(mào)易壁壘。歐盟將我國納入歐盟排放交易體系，同發(fā)達(dá)國家航空公司適用同一套標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行減排，違背了實質(zhì)公平原則。對此，中國應(yīng)積極通過外交等途徑盡可能減少或消除歐盟航空碳排放稅造成的不利影響。一方面，中國航空協(xié)會與中國航空公司可以通過訴訟方式，要求歐盟終止航空碳排放稅這一違反國際公約的行為，維護(hù)中國的國家利益與航企的合法權(quán)益；另一方面，可以通過外交途徑啟動中歐雙邊民用航空運輸協(xié)定談判，倡導(dǎo)應(yīng)對全球氣候問題多邊解決機(jī)制，主張在國際民航組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)下積極推動國際航空碳排放交易體系的建立。對內(nèi)而言，歐盟征收航空碳排放稅給我國最大的啟示在于重新審視碳稅制度的價值，盡快構(gòu)建本國的碳交易市場，加快推進(jìn)國內(nèi)碳排放交易體系建設(shè)。換言之，如何有效對接國內(nèi)碳市場與國際航空市場機(jī)制，如何在保障國內(nèi)航企發(fā)展空間的同時降低未來碳抵消成本，〔37 〕是擺在我們面前的重要任務(wù)。

關(guān)于碳稅的研究，國內(nèi)外學(xué)界已著墨較多。有學(xué)者從外部性理論、庇古稅理論、權(quán)利成本理論、侵權(quán)行為理論、社會整體經(jīng)濟(jì)利益理論和可持續(xù)發(fā)展理論等方面論證了碳稅立法的理論基礎(chǔ)?！?8 〕有學(xué)者認(rèn)為，碳稅立法的必要性和可行性是需要首先解決的問題。進(jìn)而，有學(xué)者剖析了我國設(shè)立碳稅的必要性和可行性，提出在我國國內(nèi)大力推進(jìn)節(jié)能減排、促進(jìn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及對外積極應(yīng)對氣候變化的時代背景下，碳稅立法已是勢在必行。也有學(xué)者從征稅對象、征稅方式、稅率和稅收優(yōu)惠等碳稅制度基本要素入手設(shè)計了我國碳稅立法框架研究。但也有學(xué)者對我國起征碳稅持謹(jǐn)慎態(tài)度。譬如，有學(xué)者指出，雖然碳稅政策可以更加有效地降低全球二氧化碳排放，但會導(dǎo)致發(fā)展中國家沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！?9 〕有學(xué)者則通過構(gòu)建分析模型得出結(jié)論，即碳稅將會導(dǎo)致我國較大的GDP損失且不存在一個減排效果最佳的稅率。〔40 〕

不可否認(rèn)，碳稅會對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，但在各種減緩氣候變化的手段中，碳稅被認(rèn)為是減少碳排放的重要經(jīng)濟(jì)手段之一，是解決溫室氣體排放外部性問題的有效政策工具之一?！?1 〕碳稅是基于經(jīng)濟(jì)激勵以庇古稅為理論基礎(chǔ)的環(huán)境稅，其主要作用在于減少化石燃料生產(chǎn)和消費中排放的二氧化碳?！?2 〕碳排放具有外部性效果，屬于市場失靈的重要領(lǐng)域，迫切需要國家通過“有形之手”進(jìn)行干預(yù)，而碳稅被認(rèn)為是對溫室氣體排放外部性的糾正，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）早在1996年就建議通過征收碳稅實現(xiàn)碳減排?！?3 〕有些學(xué)者則認(rèn)為，碳稅促使化石燃料使用的環(huán)境成本內(nèi)部化，其理論效果優(yōu)于其他政策，尤其是對處于工業(yè)化發(fā)展階段的國家而言，碳稅政策能彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷，不會導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)環(huán)境的劇變，開征碳稅更為適宜?！?4 〕

也正因為此，碳限額交易機(jī)制與命令控制機(jī)制作為實現(xiàn)節(jié)能減排的兩種有效方式被《京都議定書》所確立。碳排放配額分配機(jī)制是限額交易體系的重要組成部分，主要采用免費分配和拍賣兩種排放配額分配方式。與命令控制機(jī)制相比，碳限額交易機(jī)制更加市場化，也應(yīng)當(dāng)更具有高效性。近年來，溫室氣體排放不斷增加，全球氣候變暖日益明顯。為此，國際社會采取了諸多控制溫室氣體排放措施，碳排放交易就是其中一項重要制度性措施，世界貿(mào)易組織也逐漸認(rèn)識到環(huán)境稅費與世界貿(mào)易組織規(guī)則的協(xié)調(diào)融合問題，對待碳稅的立場正在發(fā)生變化。〔45 〕

尤其是對中國而言，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中面臨著環(huán)境、資源、人口等多種因素的嚴(yán)重制約，如何實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，是亟需解決的難題。碳稅作為一種有效的減排措施，越來越受到社會各界的重視?？梢哉f，征收碳稅不僅是轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的迫切要求，也是建設(shè)我國生態(tài)文明的客觀要求，還是樹立我國負(fù)責(zé)任的國際形象的必然要求。從西方發(fā)達(dá)國家來看，普遍建立了以燃油稅、碳稅為核心的環(huán)境稅，綠色稅制已非常完善，而我國尚缺乏獨立的環(huán)境稅種。面對歐盟開征航空碳排放稅，我國民航業(yè)應(yīng)變被動為主動，通過技術(shù)創(chuàng)新、設(shè)備升級、管理創(chuàng)新等措施降低碳排放量，發(fā)展綠色民航；政府應(yīng)以此為契機(jī)展開試點，逐步建立碳稅制度。

然而，也正因為公平性問題碳稅而飽受爭議。一種好的稅制不僅要考慮效率因素，更要考慮公平因素。正如前文所述，碳稅公平原則已經(jīng)超越了國家主權(quán)維度，需要站在國際立場上將減排成本代際轉(zhuǎn)移問題納入考量范圍。如果碳稅制度設(shè)計不當(dāng)，公平原則就難以保障。事實上，隨著碳稅在少數(shù)歐洲國家的實踐，不同國家和地區(qū)的碳減排及經(jīng)濟(jì)效果有較大差異，〔46 〕甚至出現(xiàn)了低收入者經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重、能源密集型企業(yè)成本增加、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展受限、國家間發(fā)展不平衡加重等社會公平問題。也可以說，基于市場化減排機(jī)制的歐盟航空碳排放交易體系與傳統(tǒng)的命令控制機(jī)制相比，其高效性優(yōu)勢明顯，但其公平性難以保障。〔47 〕也正因為此，我國才應(yīng)當(dāng)對歐盟航空碳排放體系持堅決反對態(tài)度，對我國碳稅立法持謹(jǐn)慎態(tài)度。更何況，碳稅不僅是經(jīng)濟(jì)問題，更是重要的政治問題。我國應(yīng)在堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”前提下，主張發(fā)展中國家因為歷史排放原因以及所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，與發(fā)達(dá)國家承擔(dān)不同的強(qiáng)制性減排義務(wù)，加強(qiáng)與國際社會磋商，積極參與全球性碳排放機(jī)制的構(gòu)建。

但是，因噎廢食不可取。發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)節(jié)能減排已經(jīng)成為中國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，在國際碳排放和國內(nèi)生態(tài)環(huán)境的雙重壓力下，我國適時引入碳稅制度有著相當(dāng)?shù)谋匾院途o迫性，需要進(jìn)一步為構(gòu)建我國碳稅制度提供理論支撐和立法準(zhǔn)備。