切實保障城市軌道交通安全運行

劉小明

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》?！兑庖姟分攸c圍繞構(gòu)建綜合治理體系、有序統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)運營、加強(qiáng)運營安全管理、強(qiáng)化公共安全防范、提升應(yīng)急處置能力、完善保障措施等方面，明確了城市軌道交通安全運行的頂層設(shè)計和重點舉措。

經(jīng)國務(wù)院同意，3月8日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于保障城市軌道交通安全運行的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟啡尕瀼攸h的十九大精神，堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，牢固樹立和貫徹落實新發(fā)展理念，以切實保障城市軌道交通安全運行為目標(biāo)，從完善體制機(jī)制，健全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)新管理制度，強(qiáng)化技術(shù)支撐等方面提出了有關(guān)政策舉措，對于切實保障城市軌道交通安全運行，為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經(jīng)濟(jì)的城市軌道交通出行服務(wù)具有重要意義。

為做好《意見》起草工作，交通運輸部成立了由楊傳堂書記、李小鵬部長任組長的城市軌道交通運營安全調(diào)研組，于2016年12月至2017年3月，組織有關(guān)科研機(jī)構(gòu)、運營單位、行業(yè)協(xié)會等多方力量，對當(dāng)時開通運營城市軌道交通的29個城市進(jìn)行了全面調(diào)研，深入了解運營現(xiàn)狀、認(rèn)真剖析問題、聽取政策訴求。同時，組織力量廣泛收集整理相關(guān)行業(yè)以及倫敦、紐約、東京等國際大都市城市軌道交通發(fā)展的經(jīng)驗和教訓(xùn)。在此基礎(chǔ)上，起草形成了《意見》初稿。期間，多次召開座談會，聽取各有關(guān)省份和城市交通運輸主管部門、運營單位等各方意見建議，并就有關(guān)問題多次與發(fā)展改革委、公安部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、安監(jiān)總局等部門協(xié)調(diào)溝通。

截至2017年底，全國內(nèi)地開通運營城市軌道交通的城市共33個，開通線路150多條，運營里程超過4500公里，位居世界第一；初步統(tǒng)計2017年完成客運量185.3億人次，同比增長14.8%。自1969年北京開通第一條城市軌道交通線路以來，我國城市軌道交通用不到50年時間走過了國外發(fā)達(dá)國家150年的發(fā)展歷程。城市軌道交通在引領(lǐng)和支撐城市發(fā)展、滿足人民群眾出行、緩解交通擁堵、減少環(huán)境污染等方面發(fā)揮著越來越重要的作用，已成為大城市人民群眾日常出行的重要方式。按照《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，到2020年全國城市軌道交通運營總里程預(yù)計達(dá)到6000公里。隨著我國開通運營城市不斷增多、新增運營里程迅速增加以及線網(wǎng)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，城市軌道交通安全運行的壓力和挑戰(zhàn)也日益加大，在管理體制機(jī)制、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、規(guī)劃建設(shè)與運營銜接、應(yīng)急處置能力等方面存在諸多問題。

為此，《意見》堅持“以人為本、安全第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、改革創(chuàng)新，預(yù)防為先、防處并舉，屬地管理、綜合治理”的基本原則，從城市軌道交通規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程、各環(huán)節(jié)著手，重點圍繞構(gòu)建綜合治理體系、有序統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)運營、加強(qiáng)運營安全管理、強(qiáng)化公共安全防范、提升應(yīng)急處置能力、完善保障措施等方面，明確了城市軌道交通安全運行的頂層設(shè)計和重點舉措。

明確職責(zé)分工，構(gòu)建綜合治理體系

城市軌道交通是技術(shù)密集、勞動密集的復(fù)雜系統(tǒng)工程，作為城市重要基礎(chǔ)設(shè)施，城市軌道交通系統(tǒng)包含車輛、通信、信號、供電、軌道、通風(fēng)空調(diào)、火災(zāi)自動報警、環(huán)境與設(shè)備監(jiān)控、電扶梯等多個子系統(tǒng)，涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、運營等各個環(huán)節(jié)，其安全運行涉及交通運輸、發(fā)展改革、公安、住建、安監(jiān)等多個部門。為此，《意見》在國務(wù)院各有關(guān)部門“三定”職責(zé)和《反恐怖主義法》等法律法規(guī)規(guī)定下，進(jìn)一步明確了城市軌道交通安全運行的管理體制機(jī)制，即交通運輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)城市軌道交通運營，承擔(dān)運營安全監(jiān)管職責(zé)；指導(dǎo)地方交通運輸部門監(jiān)督指導(dǎo)城市軌道交通運營單位做好反恐防范、安檢、治安防范和消防安全管理相關(guān)工作。公安部負(fù)責(zé)會同交通運輸部等部門擬訂城市軌道交通反恐、防暴、治安、內(nèi)部保衛(wèi)、消防安全等政策法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并監(jiān)督實施；監(jiān)督指導(dǎo)城市軌道交通運營單位做好進(jìn)站安檢、治安防范、消防安全管理和突發(fā)事件處置工作。發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、安全監(jiān)管總局等有關(guān)部門，按照職責(zé)分工履行有關(guān)安全工作職責(zé)。城市人民政府按照屬地管理原則，對轄區(qū)內(nèi)城市軌道交通安全運行負(fù)總責(zé)，建立高效銜接、運行順暢的管理體制和運行機(jī)制。運營單位承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，落實反恐防暴、內(nèi)部治安保衛(wèi)、消防安全等有關(guān)法規(guī)規(guī)定的責(zé)任和措施。

《意見》要求，完善城市軌道交通運行的相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)城市軌道交通立法工作，強(qiáng)化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范對安全和服務(wù)的保障和引領(lǐng)作用，建立健全建設(shè)、運營和公共安全防范等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)體系。

加強(qiáng)銜接協(xié)調(diào)，有序統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)運營

當(dāng)前，部分城市軌道交通前期環(huán)節(jié)對運營需求考慮不足，隨著新線建設(shè)和客流激增，空間狹小、設(shè)施設(shè)備用地預(yù)留不足、換乘通道條件差等問題越來越突出，增加了后期運營風(fēng)險。北京路網(wǎng)高峰時期有96座車站實施常態(tài)化限流，占全部車站的25%；上海常態(tài)限流車站也有50座左右，占15%。為此，《意見》要求，要樹立“規(guī)劃建設(shè)為運營、運營服務(wù)為乘客”的理念，將安全和服務(wù)要求貫穿于規(guī)劃、建設(shè)、運營全過程。準(zhǔn)確把握城市軌道交通發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，合理確定制式和建設(shè)時序，量力而行、有序發(fā)展。涉及公共安全方面的設(shè)施設(shè)備和場地、用房等，要與城市軌道交通工程同步規(guī)劃、同步設(shè)計、同部施工、同步驗收、同步投入使用。在工程可行性研究和初步設(shè)計文件中設(shè)置運營服務(wù)專篇和公共安全專篇，發(fā)展改革、規(guī)劃等部門在審批時要以書面形式聽取同級交通運輸部門、公安機(jī)關(guān)意見。加強(qiáng)建設(shè)與運營交接管理，嚴(yán)格執(zhí)行竣工驗收、運營前安全評估等程序。規(guī)范保護(hù)區(qū)管理，運營期間在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行有關(guān)作業(yè)要按程序征求運營單位同意后方可辦理相關(guān)許可手續(xù)。

抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)運營安全管理

當(dāng)前，我國城市軌道交通運營管理的制度體系還不完善，在技術(shù)管理、行車組織、調(diào)度指揮、維護(hù)維修、事故調(diào)查、運營服務(wù)等方面的基礎(chǔ)性管理制度尚未建立，對于日常安全故障處置和分析、安全隱患排查治理、風(fēng)險管控等也缺乏有效監(jiān)管手段和措施。設(shè)施設(shè)備方面，存在型式不一、品牌繁雜，兼容性、系統(tǒng)性不強(qiáng)，系統(tǒng)運行不穩(wěn)定、新線與老線之間互聯(lián)互通和資源共享存在障礙等問題，給使用、管理和維護(hù)帶來風(fēng)險隱患。為此，《意見》提出，完善運營安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防體系，建立城市軌道交通運營安全第三方評估制度，制定城市軌道交通運營安全事故報告和調(diào)查處理辦法，建立健全行業(yè)運營服務(wù)指標(biāo)體系和統(tǒng)計分析制度、服務(wù)質(zhì)量考評制度。制定關(guān)鍵設(shè)施設(shè)備運營準(zhǔn)入技術(shù)條件，推動產(chǎn)品定型，建立質(zhì)量公開和追溯機(jī)制，加強(qiáng)全面質(zhì)量監(jiān)管。

針對當(dāng)前部分新開通城市從業(yè)人員缺乏經(jīng)驗、技能素質(zhì)不高等問題，《意見》提出，完善從業(yè)人員培訓(xùn)考核管理制度，建立健全城市軌道交通職業(yè)分類和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系、職業(yè)技能鑒定機(jī)制，完善列車駕駛員職業(yè)準(zhǔn)入制度，規(guī)范和強(qiáng)化行車值班員、行車調(diào)度員等重點崗位職業(yè)水平評價，建立從業(yè)人員服務(wù)質(zhì)量不良記錄名單制度。

注重多措并舉，強(qiáng)化公共安全防范

城市軌道交通客流量大、運營環(huán)境相對封閉，一旦發(fā)生恐怖襲擊或者個人極端行為，往往造成群死群傷，使人民群眾生命財產(chǎn)安全遭受重大損失。從世界范圍看，多個大城市都發(fā)生過針對地鐵的恐怖襲擊事件，造成了重大人員傷亡。從我國情況看，各有關(guān)城市依照《反恐怖主義法》等法律法規(guī)規(guī)定實施城市軌道交通安檢工作，取得了一定的效果。但是，也存在部分安檢點乘客排隊等候時間過長，大量乘客聚集在車站通道、樓梯、出入口等區(qū)域形成新的風(fēng)險隱患，安檢能力與大客流通行需求矛盾突出等問題。為此，《意見》明確，一是理清工作職責(zé)。對公安、交通運輸?shù)炔块T以及地方人民政府和運營單位在反恐等公共安全防范方面的職責(zé)作出了規(guī)定。二是加強(qiáng)日常防控。要求城市軌道交通運營單位要制定安全防范和消防安全管理制度、明確人員崗位職責(zé)、落實安全管理措施，保障相關(guān)經(jīng)費投入，及時配備、更新防范和處置設(shè)施設(shè)備。有關(guān)部門要對有關(guān)情報信息進(jìn)行篩查、研判、核查、監(jiān)控，從源頭入手提高反恐防范能力。三是規(guī)范安檢工作。要求從事城市軌道交通安全檢查的單位、人員按照有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和約定實施安全檢查。推廣應(yīng)用安檢新技術(shù)、新產(chǎn)品，逐步建立與城市軌道交通客流特點相適用的安檢新模式。制定安全檢查設(shè)備和監(jiān)控設(shè)備設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、人員配備標(biāo)準(zhǔn)及操作規(guī)范。

城市軌道交通反恐工作只靠企業(yè)和某一個或幾個部門都難以發(fā)揮有效作用，需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，動員各方力量，分工協(xié)作，密切配合，群防群治，打“人民戰(zhàn)爭”，形成反恐怖主義的工作合力，才能共同保障城市軌道交通安全運行。為此，《意見》還提出，加強(qiáng)社會共建共治，構(gòu)建公安、交通運輸、綜治等部門，以及運營單位、社會力量多方參與的城市軌道交通公共安全協(xié)同防范體系和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，加強(qiáng)政府部門、運營單位與街道、社區(qū)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動，推廣“警企共建”“街企共建”等專群結(jié)合的綜治模式。鼓勵城市軌道交通“常乘客”參與公共安全防范與應(yīng)急處置工作，提高公眾安全防范能力，實現(xiàn)群防群治、協(xié)同共治。

完善應(yīng)急體系，提升應(yīng)急處置能力

隨著城市軌道交通進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)化運營，運營突發(fā)事件影響范圍從單線向全網(wǎng)擴(kuò)散，產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”，“牽一發(fā)而動全身”，在信息傳遞、決策時效、聯(lián)動協(xié)同、應(yīng)急隊伍及物資調(diào)度等方面帶來了新挑戰(zhàn)、新要求。另外，一些城市應(yīng)急演練存在模式單一，實戰(zhàn)性不強(qiáng)，社會公眾參與度不夠等問題。為此，《意見》提出，城市及以上地方各級政府要將城市軌道交通應(yīng)急管理納入政府應(yīng)急管理體系，建立突發(fā)事件應(yīng)急處置機(jī)制，明確相關(guān)部門和單位的職責(zé)分工、工作機(jī)制和處置要求。加強(qiáng)應(yīng)急救援力量建設(shè)和應(yīng)急培訓(xùn)，加大專業(yè)救援裝備研發(fā)應(yīng)用。建設(shè)國家級城市軌道交通應(yīng)急演練中心。鼓勵和支持有關(guān)方面加強(qiáng)專業(yè)救援裝備的研發(fā)。強(qiáng)化現(xiàn)場處置應(yīng)對，建立有關(guān)各方協(xié)調(diào)聯(lián)動、快速反應(yīng)、科學(xué)處置的工作機(jī)制。充分發(fā)揮志愿者積極性，提高乘客自救互救能力。

加大政策扶持，完善保障措施

城市軌道交通是重大民生工程，是具有公益屬性的重要基礎(chǔ)設(shè)施。《意見》提出，加大綜合政策扶持力度，統(tǒng)籌考慮城市軌道交通可持續(xù)安全運營需求，科學(xué)確定財政補(bǔ)貼，建立與運營安全和服務(wù)質(zhì)量掛鉤的財政補(bǔ)貼機(jī)制。保障公共安全防范所需資金納入公共財政體系。支持對城市軌道交通設(shè)施用地的地上、地下空間，實施土地綜合開發(fā)，創(chuàng)新節(jié)約集約用地模式，以綜合開發(fā)收益支持運營和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，確保城市軌道交通運行安全可持續(xù)。

城市軌道交通作為民生工程，是城市運行和發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。為廣大人民群眾提供安全、可靠、便捷、舒適、經(jīng)濟(jì)的出行服務(wù)，始終是城市軌道交通運營管理工作的出發(fā)點和落腳點。城市軌道交通運營服務(wù)質(zhì)量的提升，不僅需要行業(yè)主管部門和運營單位勇于擔(dān)當(dāng)、主動作為，也需要社會公眾積極參與，廣大乘客主動配合、文明乘車，共同營造安全、文明、有序的出行環(huán)境。

交通運輸部將會同有關(guān)部門認(rèn)真貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，按照《意見》的有關(guān)部署和要求，細(xì)化政策措施，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，強(qiáng)化督促指導(dǎo)，加快構(gòu)建城市軌道交通安全運行治理體系，讓人民群眾得到更加安全可靠、高品質(zhì)的出行服務(wù)，確保城市軌道交通安全運行，不斷提升人民群眾的幸福感和安全感。