中國內地城市軌道交通TOD發(fā)展近況與思考

朱曉兵，西南交通大學（上海）TOD研究中心主任

01 城市軌道交通TOD發(fā)展近況

近年來，在我國軌道交通高速發(fā)展、以提升質量和節(jié)約資源為核心的新型城鎮(zhèn)化、以盤活存量為剛性需求的城市更新、以及基礎設施投融資改革和PPP這幾大浪潮的復合推動下，城市軌道交通TOD迎來了黃金發(fā)展期。

國家大力倡導、政策環(huán)境向好

在國家層面，住建部在2015年11月發(fā)布了《城市軌道沿線地區(qū)規(guī)劃設計導則》，要求在城市層面、線路層面和站點層面加強規(guī)劃引導，實現(xiàn)城市軌道沿線城市功能與交通功能的一體化發(fā)展。

2016年9月8日，國家發(fā)改委組織召開“城市軌道交通投融資機制創(chuàng)新研討會”，胡祖才副主任指示要牢固樹立可持續(xù)發(fā)展理念，從全生命周期來考慮，堅持多元化籌資，用軌道交通建設帶來沿線土地的增值反哺軌道交通。

2017年6月18日，在“中國城市軌道交通高層論壇”上，胡祖才副主任提出要繼續(xù)深化投融資改革，深度推進綜合開發(fā)，推動“軌道+物業(yè)”、“軌道+社區(qū)”、“軌道+小鎮(zhèn)”、“軌道+新城”。

中國城市軌道交通協(xié)會也積極呼吁、促進國家層面有關政策的出臺。此外，2018年2月，中國城市軌道交通協(xié)會資源經營專委會聯(lián)合建設工程專委會、中軌交通研究院以及相關城軌企業(yè)，啟動了《城市軌道交通上蓋物業(yè)開發(fā)規(guī)劃建設導則》的編制。

城市積極推動、地方法規(guī)給力

“建軌道就是建城市”已成為共識，TOD發(fā)展已從認知/探索走入了實踐/普及的階段。過去兩三年間，各城市集中出臺了多個支持城軌TOD綜合開發(fā)的地方性法規(guī)和指導意見，例如：南京的《關于推進南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》(寧政發(fā)〔2015〕215號），上海的《關于推進本市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》（滬府辦〔2016〕79號），青島的《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》（政府令第249號，2016），南寧的《南寧市城市軌道交通綜合開發(fā)建設用地使用權作價出資管理暫行辦法》（南府規(guī)〔2016〕26號），成都的《成都市關于軌道交通場站綜合開發(fā)的實施意見》，東莞的《東莞市軌道交通建設投融資管理辦法》（東府〔2018〕27號）等等。這些地方性法規(guī)，針對TOD推進過程中最常遇到的規(guī)劃統(tǒng)籌、行政審批、土地收儲、開發(fā)權獲取、收益分配等方面的關鍵問題，分別進行了聚焦或者全面的說明。各市政策各有千秋，其中杭州的《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法的通知》（杭政函〔2017〕73號），通過先明確出資主體和投資分攤責任，繼而劃定了籌資地塊以及相應的規(guī)模核定、規(guī)劃指標確定和做地主體與出讓方式。廣州的《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發(fā)實施細則（試行）》（穗府辦規(guī)〔2017〕3號）則是筆者認為目前最為系統(tǒng)全面、覆蓋全過程的TOD實施細則，非常值得學習借鑒。

值得一提的是，部分近期建設規(guī)劃還未獲批的城市已未雨綢繆開始了政策儲備，例如柳州，已形成《柳州城市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》送審稿，為未來同步推進軌道交通建設和TOD工作奠定了政策基礎。

城軌企業(yè)踐行、示范效應凸顯

據(jù)中國城市軌道交通協(xié)會資源經營專委會統(tǒng)計，截至2016年末，城市軌道交通資源經營協(xié)會中，共有23個城市經營物業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)土地出讓收入78.67億元，土地收益2.18億元；物業(yè)開發(fā)及管理收入114.32億元，收益22.95億元。土地儲備規(guī)模達11,539.29萬平方米，比2015年增加1265.79萬平方米，增長12%，當年物業(yè)開發(fā)規(guī)模達到388.33萬平方米；經營績效收入10.18億元，收益1.7億元。

近兩三年內，多個“明星”城軌場段和車站上蓋綜合體項目落成或開建，例如：深圳前海時代廣場、塘朗城，港鐵天頌，京投發(fā)展琨御府、西華府，申通華潤萬象城、凱德星貿，上海莘天置業(yè)TODTOWN、杭州綠城楊柳郡，萬科天空之城，無錫綠地天空樹、龍湖沙坪壩等等。這些項目，全部銷售火爆人氣旺盛，為TOD開發(fā)產品樹立良好的形象和口碑。除了上蓋綜合體外，很多城市都結合地鐵進行了地下空間開發(fā)，南京和武漢等城市的TOD小鎮(zhèn)也推進順利。這些項目，城軌企業(yè)和政府幾乎無一例外地在“造地”和拿地中充當了操盤者的角色。

TOD風起云涌中，有三個事件值得關注：

一是深圳地鐵2017年宣布，通過采用“自主裝備+上蓋物業(yè)”的融資模式，深圳地鐵成為全國首家在全成本核算方式下實現(xiàn)盈利的軌道交通運營企業(yè)；二是在2017年8月，成都市政府對地鐵集團提出全新的“跨越”要求：兩年內實現(xiàn)從單一軌道交通建設運營企業(yè)到軌道交通綜合運營商的跨越，五年內實現(xiàn)從政府全額補貼的公益型企業(yè)到具備良好自我造血能力的效益型企業(yè)的跨越，十五年左右實現(xiàn)從大型國有企業(yè)向世界500強企業(yè)沖刺的跨越；三是在《廣州市軌道交通場站綜合體建設及周邊土地綜合開發(fā)實施細則（試行）》出臺后，廣州地鐵于2017年末通過帶條件招拍掛的方式，以掛牌底價（兩塊地總價接近200億元）連續(xù)摘得兩個綜合開發(fā)地塊。

這三個事件，可以說是近期城軌企業(yè)操盤TOD之發(fā)展目標、公司定位和實現(xiàn)手段的典型代表。

社會各方關注、參與意愿強烈

隨著我國的房地產發(fā)展進入白銀時代，越來越多的開發(fā)商關注并進入到TOD開發(fā)領域。從獲取二級開發(fā)權的方式看，這些開發(fā)商可以大致分為三類：第一類是城軌企業(yè)自己成立的置業(yè)公司或代表政府進行本市房地產開發(fā)的地方國企，他們往往通過自身獨特優(yōu)勢拿到開發(fā)權；第二類是完全通過市場競爭摘牌拿地的各類開發(fā)商；第三類是主動與城軌企業(yè)城軌企業(yè)合作、積極參與前期研究，之后與城軌企業(yè)合作成立項目公司拍地、或者城軌企業(yè)城軌企業(yè)拿地后通過股權轉讓來合作開發(fā)的企業(yè)。目前，在全國范圍內較為活躍的第三類企業(yè)主要有：京投發(fā)展、華潤置業(yè)、萬科、龍湖、綠城、綠地、凱德置地等。

此外，隨著相關城市“TOD小鎮(zhèn)”的興起，越來越多擁有巨量資金實力、房地產開發(fā)能力、尤其是相關產業(yè)發(fā)展和運營能力的超大型集團開始與政府或城軌企業(yè)合作運作TOD小鎮(zhèn)，或者通過與政府以PPP方式獲得軌道交通項目的同時，附帶TOD開發(fā)。

重視前期研究，咨詢需求旺盛

各城市政府和城軌企業(yè)越來越重視TOD研究工作，紛紛在軌道交通規(guī)劃、工可研以及設計階段開展TOD研究咨詢。研究內容有針對全線資源篩查開發(fā)策劃的，有針對站點周邊地區(qū)規(guī)劃與城市設計的，也有針對車站/場段上蓋、地下空間開發(fā)整合設計的。研究咨詢任務有單獨立項發(fā)包的，也有作為工可研或初設專篇的。例如，2017年佛山市鐵投耗資3500多萬元招標26個站點的TOD研究，今年4月，成都地鐵首批推出了7個標段的TOD一體化設計招標，各大設計咨詢機構趨之若鶩。

值得欣喜的是，近幾年的TOD研究重點，已經從過往單純做空間方案整合規(guī)劃設計，逐漸向對于TOD項目落地更為重要的投融資模式以及政策法規(guī)體制機制并重，同時，也越來越重視研究的前置與政府頂層設計。以南寧為例，在2016年對軌道交通1～5號線的綜合開發(fā)進行了戰(zhàn)略研究與回顧，加強政府各部門協(xié)同與推進力度。之后，南寧規(guī)劃建設的新線路均要求開展“沿線土地資源綜合開發(fā)與戰(zhàn)略儲備規(guī)劃研究”以及投融資導向的TOD專題研究。目前，南寧機場線和教育園區(qū)線的TOD研究與正與南寧市總體規(guī)劃修編同步開展、充分互動，這將對南寧未來軌道交通與城市的協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展產生深遠影響。

02 城市軌道交通TOD發(fā)展思考

國家層面法令性文件缺位

雖然國家大力倡導、相關部委也出臺了有關導則和指導意見，但缺乏相關法令性文件，導致實際推進過程中時刻面臨既有政策不支持、新“政策”無法律地位、不能作為依據(jù)的尷尬局面，其中以TOD土地出讓方式所涉及的土地政策最具有代表性。但另一方面，為避免出現(xiàn)“一放就亂”的局面，謹慎出臺政策也是必須的。如何在國家層面建立起針對TOD這類具有特殊性（用地性質兼具公益和經營性、土地使用功能立體復合）事物的議事決策機構，總結先行先試城市的成功經驗，在此基礎上試點創(chuàng)新并逐步完善政策法規(guī)，是一個重大議題。

地方政府對TOD推進路徑認識有待加深

當前，各城市政府都十分重視TOD，但對TOD如何推進缺乏深入了解，匆忙出臺政策或推進項目，但結果往往事與愿違。經常出現(xiàn)的問題包括：城市最高領導未親自抓、缺乏頂層設計、未明確推進主體及其責權利、各相關部門和利益方未統(tǒng)一認識、未建立協(xié)調決策機置、出臺的政策缺乏系統(tǒng)性或連續(xù)性等。對最高決策層進行推進路線圖培訓并統(tǒng)一認識，是各城市TOD工作能否順利開展的關鍵。

城軌企業(yè)使命改變，能力需全面升級

TOD浪潮中，除了傳統(tǒng)的軌交建設運營外，城軌企業(yè)事實上已成為肩負著軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展使命的城市綜合運營商，同時也是TOD項目的操盤者。新的定位下，城軌企業(yè)的格局、思維方式、專業(yè)人才儲備、工作方式等，都需要全面升級方能應對。具體來說，城軌企業(yè)是為了城市利益而非企業(yè)效益推進TOD，應該理直氣壯勇敢擔當；要拋卻傳統(tǒng)的工程思維，更多地重視項目前期策劃和資源整合；要圍繞最有利于TOD增值效益最大化，以“專業(yè)之人做專業(yè)之事”為原則，與各方合作共贏；最重要的，要盡快加強自身專業(yè)和人才培養(yǎng)，才能應對TOD這類需要跨界、多專業(yè)、全過程整合的復雜項目。

TOD合作開發(fā)途徑有待拓寬和規(guī)范

TOD項目的最大吸引力來自于通過整合規(guī)劃設計、提升從策劃到運營的各環(huán)節(jié)專業(yè)度，能夠大幅增值，同時政府為了支持TOD項目上馬以及開發(fā)收益反哺，會給予開發(fā)主體不少“政策紅利”。目前，不少城市采用了多種合作開發(fā)模式，但大多數(shù)還是在既有的政策和體制環(huán)境下打“擦邊球”，政策紅利也基本為城軌企業(yè)或地方國企所專享。如何既讓TOD項目的開發(fā)程序陽光、規(guī)范與公平，又能找到國有與和民營企業(yè)合作開發(fā)的利益平衡點，是確保土地資源能夠高效利用、TOD項目增值效益最大化的核心問題。

TOD浪潮中，除了傳統(tǒng)的軌交建設運營外，城軌企業(yè)事實上已成為肩負著軌道交通和城市可持續(xù)發(fā)展使命的城市綜合運營商，同時也是TOD項目的操盤者。

TOD咨詢業(yè)務需更為健康有序發(fā)展

TOD咨詢市場近年來發(fā)展迅速，但同時也出現(xiàn)了一些問題。由于TOD咨詢是傳統(tǒng)建設程序中所沒有的創(chuàng)新業(yè)務， TOD咨詢業(yè)務要健康有序發(fā)展，首先要“出對題目”：每個TOD咨詢都會包含定位策劃、空間方案、價值研判、體制機制等方面的研究，如何針對項目述求和特點，設計范圍尤其是深度合適的咨詢任務書，本身就是一個重要的咨詢項目；其次，業(yè)主和咨詢團隊都需要提升對TOD咨詢特點的認識和專業(yè)能力，咨詢過程中緊密溝通協(xié)作才有可能做好項目；第三，相對于跨界多專業(yè)整合而言，TOD落地所涉及的全過程實施推進問題更為困難，更需要重視和研究。