警惕基層治理“節(jié)點(diǎn)”上的權(quán)責(zé)失衡

傅榮校

【摘要】上級(jí)“甩鍋”基層現(xiàn)象本質(zhì)上是基層治理中“上下”級(jí)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避博弈下的權(quán)責(zé)失衡。治理“甩鍋”現(xiàn)象需要從三方面著手：一是做好“甩鍋”現(xiàn)象的專(zhuān)項(xiàng)治理；二是加強(qiáng)資源向下配置、完善考核指標(biāo)、利用信息化平臺(tái)；三是綜合推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】基層治理 權(quán)責(zé)失衡 “甩鍋”現(xiàn)象 【中圖分類(lèi)號(hào)】D602 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)前我國(guó)基層治理中，上級(jí)“甩鍋”的表現(xiàn)形式很多，有上級(jí)政府“甩鍋”下級(jí)政府的，如縣（區(qū)）政府“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“甩鍋”村（社）；有上級(jí)職能部門(mén)以“屬地化”管理為由“甩鍋”鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）甚至村（社）的行為。如果要對(duì)于這個(gè)問(wèn)題進(jìn)行分析，需要解析三個(gè)方面：一是“甩鍋”的原因，即，為什么會(huì)“甩鍋”？二是“甩鍋”的可能性，即為什么能夠“甩鍋”？三是為什么在基層尤其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）會(huì)出現(xiàn)較多“甩鍋”現(xiàn)象？

上級(jí)“甩鍋”，本質(zhì)上在于我國(guó)“大回路” “壓力型”行政體系下形成的權(quán)責(zé)失衡

首先，我國(guó)政府體制“大回路”行政體制，下級(jí)政府及部門(mén)責(zé)任意識(shí)容易淡漠。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)中央政府或者上級(jí)政府較多利用各種體制內(nèi)的責(zé)任書(shū)、考核目標(biāo)形式，而較少采用社會(huì)公眾評(píng)價(jià)的形式約束、激勵(lì)地方政府。地方政府就較難自覺(jué)建立為公眾用權(quán)、向公眾負(fù)責(zé)的平臺(tái)和機(jī)制，只是在被動(dòng)中應(yīng)付公眾對(duì)公共管理和社會(huì)服務(wù)的訴求，責(zé)任意識(shí)較淡漠。另外，從信息反饋機(jī)理上看，“大回路”行政體制也不利于信息的傳遞與反饋，中央政府的主要信息來(lái)源是地方政府的上報(bào)，地方政府有動(dòng)機(jī)對(duì)于不利于其考核的信息進(jìn)行過(guò)濾，甚至阻礙信息交流，總體來(lái)看，大回路體制中的信息失真助推了地方政府的投機(jī)心態(tài)，縱容了地方政府責(zé)任意識(shí)的淡漠。

其次，在我國(guó)的“壓力型”體制內(nèi)，上下級(jí)政府與政府部門(mén)都有彼此尋求“減壓”方式，有動(dòng)機(jī)讓上級(jí)政府及職能部門(mén)“甩鍋”基層政府。政府及政府職能部門(mén)具有“理性人假設(shè)”的特征，會(huì)在自利性的驅(qū)動(dòng)下進(jìn)行權(quán)衡和算計(jì)，繼而選擇對(duì)自己有利的行動(dòng)策略，集中表現(xiàn)為尋求規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，做事越多出錯(cuò)概率越大的“洗碗效應(yīng)”，會(huì)使得上下級(jí)政府及部門(mén)，尤其是承擔(dān)供給公共服務(wù)的縣（區(qū)）政府及政府部門(mén)的行政運(yùn)行遵循“不出事邏輯”而展開(kāi)，而不出事的最省力路徑就是少做事、不做事。因而，不作為、懶政行為，在基層治理中較為普遍。

基層治理這個(gè)“節(jié)點(diǎn)”出現(xiàn)“甩鍋”現(xiàn)象的原因

一是我國(guó)行政總匯是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），具有被人“甩鍋”、自身“接鍋”“背鍋”的天然缺陷。在這個(gè)“節(jié)點(diǎn)”上，由于政府職能重點(diǎn)不明確，縣（區(qū)）政府下達(dá)的目標(biāo)與任務(wù)，往往在這一“節(jié)點(diǎn)”堆積，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)著無(wú)限責(zé)任；往下是村居自治體系，行政權(quán)力邊際效應(yīng)小，如果解決或者疏導(dǎo)不當(dāng)，在這里容易形成“堰塞湖”。如《半月談》曾報(bào)道過(guò)湘西某縣一位鎮(zhèn)長(zhǎng)2016年與上級(jí)黨委、政府簽訂的責(zé)任狀共33份，除計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)、食品安全、防汛抗旱外，還有煙葉生產(chǎn)、網(wǎng)格化管理、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和金融環(huán)境創(chuàng)建等。然而，來(lái)自上級(jí)的眾多考核內(nèi)容和目標(biāo)，并不能有效形成合力達(dá)到基層的善治。按照2017年2月中央“兩辦”印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)型，有責(zé)任提供的基本公共服務(wù)有40多項(xiàng)。有多少個(gè)責(zé)任，就有多少個(gè)“背鍋”的理由。

二是這個(gè)節(jié)點(diǎn)治理上難度大，容易讓職能部門(mén)“甩鍋”。近些年來(lái)，我國(guó)努力打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，然而，整體上我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中基層治理體系建設(shè)，正經(jīng)歷著“成長(zhǎng)的煩惱”：“共治”體系尚未完善、“法治”模式尚未全面建設(shè)、“德治”風(fēng)氣尚未充分形成、“自治”形式尚受影響、“智治”（信息化網(wǎng)絡(luò)）手段尚未充分發(fā)揮作用。與此同時(shí)，社會(huì)公眾的訴求、追求與維護(hù)自身合法權(quán)利的意識(shí)與能力日趨高漲，因而，上級(jí)職能部門(mén)面對(duì)困難問(wèn)題時(shí)，就有“甩鍋”的沖動(dòng)。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）基層政府和組織，是權(quán)責(zé)博弈的受害者。上級(jí)職能部門(mén)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）由于具體的利益追求和面臨的考核標(biāo)準(zhǔn)不一樣，存在諸多差異，進(jìn)而形成條塊矛盾。由于資源配置掌握在上級(jí)政府與職能部門(mén)手中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）成為權(quán)責(zé)博弈的受害者。為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視，部分上級(jí)職能部門(mén)一般會(huì)聯(lián)合草擬文件，通過(guò)上級(jí)黨委政府的名義下發(fā)。草擬的文件還會(huì)時(shí)不時(shí)提及“屬地管理、各司其職、失職追責(zé)”等字樣，以督促基層貫徹落實(shí)”。 在權(quán)責(zé)失衡成為常態(tài)和共性難題的情況下，問(wèn)題集中表現(xiàn)在 “政府布置任務(wù)，卻不給予相應(yīng)的政策或經(jīng)費(fèi)、人員支持；基層組織在日常工作中遇到困難，得不到業(yè)務(wù)部門(mén)的指導(dǎo)；基層組織在完成政府布置的工作任務(wù)中出現(xiàn)失誤，政府將責(zé)任推卸給基層組織”等方面。因而，由于地位、權(quán)力不對(duì)等，上級(jí)部門(mén)“甩鍋”現(xiàn)象本身，很少甚至不用被問(wèn)責(zé)。

治理“甩鍋”現(xiàn)象不僅要進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，還要加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，綜合推進(jìn)基層治理體系建設(shè)

首先，要對(duì)“甩鍋”現(xiàn)象進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理。在2017年2 月中央就規(guī)定“縣級(jí)職能部門(mén)不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。然而，具體落實(shí)還是需要借助我國(guó)行政體制本身的優(yōu)勢(shì)，以專(zhuān)項(xiàng)治理方式，遏制在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）轉(zhuǎn)向公共服務(wù)職能過(guò)程上級(jí)政府和職能部門(mén)的“甩鍋”勢(shì)頭。在這里必須指出，有些專(zhuān)家提出厘清權(quán)力清單，并非治理之法。事實(shí)上，在依法行政中，權(quán)力清單是面向公眾與企業(yè)的，它解決不了體制內(nèi)權(quán)責(zé)失衡的問(wèn)題。因而，我們更應(yīng)該提倡厘清承接社會(huì)責(zé)任的清單，具體說(shuō)明責(zé)任的落實(shí)主體、實(shí)施方式與時(shí)間，而非簡(jiǎn)單簽訂責(zé)任書(shū)，以防止職能部門(mén)簽下責(zé)任書(shū)后又“甩鍋”基層政府。

其次，加強(qiáng)資源向下配置、完善考核指標(biāo)、加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)。加強(qiáng)責(zé)任與權(quán)力、資源的對(duì)應(yīng)配置。一是向下授權(quán)或者放權(quán)。正如《意見(jiàn)》所建議，“省級(jí)政府要依法制定擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限的具體辦法，明確下放事項(xiàng)、下放程序和法律依據(jù)，確定下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，確保下放權(quán)力接得住、用得好?！倍怯萌苏呦蛳聝A斜，有利于各類(lèi)人才向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）流動(dòng)。三是加強(qiáng)資金投入，劃分縣（區(qū)）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，建立財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，屬于縣（區(qū)）政府事權(quán)的足額安排資金，不能要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排項(xiàng)目配套資金，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)庫(kù)集中支付全覆蓋。完善考核指標(biāo)，體制內(nèi)推行一次性綜合考核，避免“桃谷六仙”效應(yīng)，為基層政府減輕體制內(nèi)多頭考核干擾，減少日常低效甚至無(wú)效勞動(dòng)。同時(shí)加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，使各種資源圍繞問(wèn)題、貼近公眾進(jìn)行有效配置，提高資源利用的有效性。

最后，從系統(tǒng)工程角度，綜合推進(jìn)基層治理體系建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）作為基層治理體系的中間層，起著承上啟下的作用，如果作用發(fā)揮不充分，或者本身成為問(wèn)題角色，則往往會(huì)成為基層社會(huì)沖突、社會(huì)問(wèn)題與社會(huì)矛盾的交匯阻梗點(diǎn)。因而，完善這一“節(jié)點(diǎn)”，需要從頂層設(shè)計(jì)、轉(zhuǎn)變理念、改革體制、完善機(jī)制、制訂法律規(guī)范、建立平臺(tái)、文化建設(shè)、人員隊(duì)伍、信息技術(shù)、科學(xué)手段等方面，推進(jìn)共治、法治、自治、德治、智治等相結(jié)合的基層治理體系。因而，從這個(gè)意義上說(shuō)，上策是花時(shí)間逐漸形成基層政府治理體系的“獨(dú)立人格”，而非依賴上級(jí)政府及職能部門(mén)的“依附型人格”。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院信息資源管理系主任、電子政務(wù)研究所所長(zhǎng)，教授，“中國(guó)政府網(wǎng)絡(luò)透明度指數(shù)”主研與發(fā)布人）

【參考文獻(xiàn)】

①魯敏：《地方政府權(quán)責(zé)失衡的基本邏輯》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》，2015年第6期。

責(zé)編/孫娜 美編/于珊