區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展視角下的跨域治理
——理論架構(gòu)、現(xiàn)實(shí)困境與經(jīng)驗(yàn)性分析

胡貴仁

（華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，上海 201620）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)的日益深化，各類跨域性公共問(wèn)題也迅速增多。傳統(tǒng)意義上各主體間彼此分離，單打獨(dú)斗的治理方式明顯難以適應(yīng)目前復(fù)雜形勢(shì)的需要，而伴隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的逐步推進(jìn)，多方合作、協(xié)同發(fā)展的跨域治理模式愈加受到學(xué)術(shù)界和各級(jí)政府部門的重視。黨的十八屆三中全會(huì)中明確指出要通過(guò)全面深化改革的行動(dòng)方略來(lái)推動(dòng)治理手段的創(chuàng)新，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的宏偉目標(biāo)。其中，跨域治理作為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，逐漸成為學(xué)者們研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

針對(duì)目前區(qū)域發(fā)展不平衡現(xiàn)象，黨的十九大報(bào)告也正式提出通過(guò)實(shí)施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，同時(shí)建立起更加有效的協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制等方式來(lái)化解區(qū)域發(fā)展中面臨的諸多現(xiàn)實(shí)性難題。報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：“要通過(guò)加大力度支持艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)加快發(fā)展，強(qiáng)化舉措推進(jìn)西部大開發(fā)形成新格局，深化改革加快東北等老工業(yè)基地振興，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)推動(dòng)中部地區(qū)崛起，創(chuàng)新引領(lǐng)實(shí)現(xiàn)東部地區(qū)優(yōu)化發(fā)展等方式來(lái)貫徹落實(shí)新的發(fā)展理念，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)家層面上的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略?！保?］事實(shí)上，作為習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略不僅是對(duì)以往區(qū)域發(fā)展理論和實(shí)踐的高度概括和全面提升，同時(shí)也是全面建成小康社會(huì)的主要行動(dòng)綱領(lǐng)和基本方略。而無(wú)論是國(guó)家層面上積極倡導(dǎo)的“一帶一路”建設(shè)、京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展，抑或是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)開發(fā)往往都離不開對(duì)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的推動(dòng)落實(shí)。加之多元主體間的跨域合作是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑之一，因此，建立起穩(wěn)定高效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制無(wú)疑成為當(dāng)前區(qū)域合作過(guò)程中的重點(diǎn)內(nèi)容［2］。

事實(shí)上，據(jù)不完全數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)公共事務(wù)合作發(fā)展區(qū)域內(nèi)，僅經(jīng)濟(jì)合作的數(shù)量就已達(dá)42個(gè)之多，其中京津冀、長(zhǎng)三角與珠三角的實(shí)力更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其他城市群之上［3］。由此可見，我國(guó)區(qū)域間的協(xié)調(diào)發(fā)展工作正快節(jié)奏地向前推進(jìn)，而在這一過(guò)程中，難免也會(huì)出現(xiàn)諸如各主體間因發(fā)展差異而導(dǎo)致的合作不力、機(jī)會(huì)主義以及地方保護(hù)主義等情況。因此，作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心要件，跨域治理能否得到有效的落實(shí)，將很大程度上關(guān)系到國(guó)家戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)。

基于此，本文嘗試以區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為視角，在辨析跨域治理理論基本概念的基礎(chǔ)上，梳理該理論架構(gòu)中三大主要流派的各自特點(diǎn)，并通過(guò)分析現(xiàn)階段我國(guó)跨域治理實(shí)踐中存在的一些現(xiàn)實(shí)困境及其成因，來(lái)為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中跨域治理相關(guān)問(wèn)題的解決提供適當(dāng)?shù)慕?jīng)驗(yàn)啟示。

二、跨域治理的基本概念辨析

在研究跨域治理的相關(guān)問(wèn)題前，首先需對(duì)其基本內(nèi)涵進(jìn)行理論層面的深入辨析。所謂“跨域治理”即是一種以治理理論為基石的多元協(xié)同治理模式，主要以多元主體參與、平等協(xié)調(diào)發(fā)展以及網(wǎng)絡(luò)關(guān)系互動(dòng)為特征。近年來(lái)，伴隨著跨域性公共事務(wù)的日漸繁多，學(xué)界對(duì)跨域治理相關(guān)問(wèn)題的研究也持續(xù)升溫。關(guān)于跨域治理的基本內(nèi)涵，不同學(xué)者的理解認(rèn)識(shí)也各有側(cè)重。

丁煌、葉漢雄（2013）在梳理不同研究者對(duì)跨域治理概念界定的基礎(chǔ)上，認(rèn)為跨域治理是指政府、企業(yè)、NGO、民眾等眾多治理主體彼此互動(dòng)、構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，綜合運(yùn)用法律法規(guī)、公共政策、行業(yè)規(guī)范、對(duì)話協(xié)商等治理工具，共同發(fā)揮治理作用、應(yīng)對(duì)各類跨域性的社會(huì)公共事務(wù)和公共問(wèn)題的持續(xù)過(guò)程。與傳統(tǒng)科層制治理和市場(chǎng)治理不同，跨域治理更加強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化［4］。

張成福等（2012）將跨域治理理解為：兩個(gè)或兩個(gè)以上的治理主體，包括政府（中央政府和各地方政府）、企業(yè)、NGO以及公民社會(huì)，基于對(duì)公共利益和公共價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理區(qū)域性公共事務(wù)的過(guò)程。其基本特征主要包括以下五個(gè)方面：即跨域治理主體的多元性；對(duì)象的跨域性；治理的互動(dòng)性；治理的網(wǎng)絡(luò)化以及治理的前瞻性和戰(zhàn)略性［5］。

林水波、李長(zhǎng)晏（2005）則認(rèn)為，跨域治理指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同部門、組織或行政區(qū)，因彼此之間的業(yè)務(wù)重疊、功能相近以及疆界相接，導(dǎo)致權(quán)責(zé)模糊、無(wú)人管理與跨域性問(wèn)題發(fā)生時(shí)，藉由地方政府、企業(yè)、社區(qū)組織以及NGO等主體間的彼此合作，通過(guò)社區(qū)參與、公私合伙或行政契約等聯(lián)合方式，來(lái)解決一些棘手難以處理的問(wèn)題［6］。

在對(duì)上述概念進(jìn)行分析梳理的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)“跨域治理”基本內(nèi)涵的界定大致可以根據(jù)對(duì)“域”的不同理解分為兩類：一類是基于地理空間上的跨域治理概念，側(cè)重于研究特定地理疆域內(nèi)各主體間的合作治理相關(guān)問(wèn)題；另一類則是強(qiáng)調(diào)跨組織部門的跨域治理，傾向于關(guān)注政府、企業(yè)、NGO以及民眾等多元主體間因某一特定問(wèn)題而產(chǎn)生的合作治理過(guò)程［7］。事實(shí)上，林水波、李長(zhǎng)晏關(guān)于跨域治理概念的界定頗具代表性，并為多數(shù)研究者所公認(rèn)。此外，跨域治理的理論包容性很大，但其核心要素也很明確，主要集中于：多樣化的分層結(jié)構(gòu)；多中心；分權(quán)化以及民眾參與等方面［8］。而通過(guò)對(duì)跨域治理基本概念的辨析，不僅可以從價(jià)值層面深化對(duì)跨域治理理論的相關(guān)認(rèn)識(shí)，也有利于從現(xiàn)實(shí)層面強(qiáng)化多元主體對(duì)跨域治理的實(shí)踐，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的進(jìn)程。

三、跨域治理的興起緣由與理論面向

隨著區(qū)域性公共事務(wù)的與日俱增以及政府市場(chǎng)化改革的大力推動(dòng)，傳統(tǒng)政府的單一科層治理模式和市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)下的分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)模式日漸式微，而強(qiáng)調(diào)多方參與，協(xié)同合作的跨域治理模式逐漸受到相關(guān)領(lǐng)域研究者的重視。通過(guò)深入分析跨域治理興起與發(fā)展的背景條件及其主要理論流派，一方面有助于我們?cè)谀撤N程度上加深對(duì)其理論層面的理解認(rèn)識(shí)，另一方面也可以為下文研究跨域治理實(shí)踐中存在的各類現(xiàn)實(shí)困境奠定相應(yīng)的前提基礎(chǔ)。

（一）跨域治理興起的多方緣由

對(duì)于跨域治理興起緣由的認(rèn)識(shí)，目前學(xué)界大都傾向于將其理解為多方因素聯(lián)合作用的結(jié)果。如學(xué)者王佃利等（2013）認(rèn)為跨域治理的產(chǎn)生主要受到以下幾方面因素的直接影響：即城市群的發(fā)展、市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行、民眾需求的上升、社會(huì)組織的發(fā)展以及現(xiàn)代化技術(shù)的普及等［9］。而張成福等（2012）將跨域治理的發(fā)生緣由歸納為八個(gè)方面：即資源的稀缺性和組織的互賴性；公共問(wèn)題和公共議題的跨域性；公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的外溢性；城市化進(jìn)程和城市群建設(shè)的需要；區(qū)域發(fā)展疑難問(wèn)題的求解；對(duì)原有體制弊病的超越；治理能力提升的實(shí)質(zhì)要求以及全球化競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇。［10］此外，也有一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到跨域治理的興起主要在于理論發(fā)展和現(xiàn)實(shí)需求兩方面的交互作用。由上述分析可知，目前多數(shù)學(xué)者對(duì)影響跨域治理興起與發(fā)展的各類因素只是做了總體上的羅列概括，并未對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)性歸納；近年來(lái)，雖有學(xué)者將跨域治理的興起緣由概括為現(xiàn)實(shí)與理論兩大層面，但他們大都沒(méi)有進(jìn)行過(guò)深入分析。因此，下文將從現(xiàn)實(shí)環(huán)境與理論發(fā)展兩個(gè)層面入手來(lái)探討跨域治理興起的背景條件。

“收藏歷史記憶，傳承紅色文化。”李建明和他的老伴，每天在這里打理。門票5元一張，學(xué)生票1元。70歲以上老人及復(fù)轉(zhuǎn)軍人、殘疾人免費(fèi)。李建明已在大泉山村買下了房子，他的后半生，要與大泉山東方紅展覽館連在一起了。

1.現(xiàn)實(shí)環(huán)境的影響

一方面，受目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展等方面因素的影響，我國(guó)區(qū)域范圍內(nèi)的公共事務(wù)日益繁雜，由此引發(fā)的各類跨域性問(wèn)題也層出不窮。無(wú)論是政治層面的政策方案互動(dòng)；經(jīng)濟(jì)層面的多元交流合作還是生態(tài)層面的環(huán)境問(wèn)題治理，傳統(tǒng)意義上各自單打獨(dú)斗式的治理手段愈加難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。而在國(guó)家戰(zhàn)略層面大力支持的背景下，跨域治理作為推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展順利落實(shí)的必要機(jī)制，也逐漸受到社會(huì)各領(lǐng)域的重視。以目前我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)突出的空氣污染和河流污染等問(wèn)題為例：由于上述污染明顯具有跨越地理疆域的特性，加之多重因素的綜合影響，使得傳統(tǒng)單一行政區(qū)劃模式的治理局限性日益凸顯，因而多方參與、協(xié)同合作的跨域治理模式日趨成為解決此類問(wèn)題的理性選擇。另一方面，隨著社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高以及各方面制度的日臻完善，企業(yè)、NGO以及民眾等多元利益主體的參與意識(shí)和參與能力也得到了不同程度的增強(qiáng)，而這也往往成為影響跨域治理興起的重要現(xiàn)實(shí)因素，推動(dòng)著相關(guān)實(shí)踐的發(fā)展。

2.理論發(fā)展的推動(dòng)

20世紀(jì)70年代以來(lái)，西方各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相繼進(jìn)入“滯脹”階段，在稅收銳減的時(shí)代背景下，“凱恩斯主義”驅(qū)使的政府積極干預(yù)模式逐漸引發(fā)了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。面對(duì)復(fù)雜多變的公共事務(wù)，傳統(tǒng)公共行政理論也愈發(fā)難以適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。而隨著政府失靈問(wèn)題的日漸凸顯以及研究范式的積極轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)企業(yè)家精神、民營(yíng)化等內(nèi)容的新公共管理運(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。然而，在復(fù)雜行政環(huán)境以及各項(xiàng)區(qū)域性公共事務(wù)的影響下，新公共管理理論也難以有效解釋各類難題。此后，公共行政開始轉(zhuǎn)向治理概念。具體到我國(guó)特殊語(yǔ)境下，學(xué)者俞可平（2006）認(rèn)為治理理論的興起很大程度上是由社會(huì)資源配置中的市場(chǎng)和政府的雙重失效引起的［11］；王詩(shī)宗（2009）則把治理理論的興起主要?dú)w納為社會(huì)科學(xué)理論的發(fā)展以及行政現(xiàn)實(shí)需求兩方面交互推動(dòng)的結(jié)果［12］。事實(shí)上，目前已有部分學(xué)者以治理理論為基石，深入探討了地方治理和城市治理的相關(guān)內(nèi)容，并形成了一些跨域合作的思想認(rèn)識(shí)［13］；同時(shí)，也有相關(guān)研究者提出了跨域治理等方面的基本概念［14］。隨著理論層面研究的不斷深入，跨域治理作為治理理論中一個(gè)重要分支的觀點(diǎn)，也逐漸為多數(shù)學(xué)者所公認(rèn)。

（二）跨域治理理論的三大流派

在上述分析的基礎(chǔ)上可知，跨域治理主要是由現(xiàn)實(shí)環(huán)境以及理論發(fā)展兩個(gè)層面共同作用產(chǎn)生的結(jié)果。而通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)資料的回顧梳理可以發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)跨域治理理論的探討大致可分為以下三大流派：一是通過(guò)科層權(quán)威為主要手段的“傳統(tǒng)區(qū)域主義”；二是主張以分權(quán)化的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決各類問(wèn)題的“公共選擇理論”；三是倡導(dǎo)建立綜合性網(wǎng)絡(luò)合作體系的“新區(qū)域主義”［15］；上述三大基本流派構(gòu)成了跨域治理的主要理論架構(gòu)。以下是筆者歸納總結(jié)的“跨域治理”理論中三大流派的各自差異比較表。

表1 “跨域治理”理論的三大流派差異比較

續(xù)表1

1.傳統(tǒng)區(qū)域主義

傳統(tǒng)區(qū)域主義學(xué)派認(rèn)為，單個(gè)地方政府受機(jī)會(huì)主義、與鄰近地區(qū)發(fā)展差距等方面因素的綜合影響，在治理區(qū)域性公共事務(wù)的過(guò)程中往往傾向于采取“搭便車”等消極治理的政策行為。針對(duì)于此，該理論流派主張通過(guò)建立區(qū)域聯(lián)合政府的形式來(lái)化解上述難題，而國(guó)外相關(guān)領(lǐng)域的成功經(jīng)驗(yàn)也值得我們加以學(xué)習(xí)和借鑒，如日本就主張通過(guò)“市町村合并”的方式來(lái)建立起區(qū)域政府，進(jìn)而推動(dòng)廣域行政的實(shí)施；歐盟也積極利用跨界聯(lián)合政府的形式來(lái)推進(jìn)國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾間相互關(guān)系的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提高其整體實(shí)力，增強(qiáng)綜合競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)［16］。此外，傳統(tǒng)區(qū)域主義在某種程度上也是一種由單一政府部門依托行政強(qiáng)制權(quán)威實(shí)施的縱向控制治理模式，科層主導(dǎo)是該模式運(yùn)行的主要特征。因此，在上述特性的綜合影響下，外部力量日益成為推動(dòng)傳統(tǒng)區(qū)域主義治理模式持續(xù)發(fā)展的重要機(jī)制，這也使得該類模式的治理效果往往局限于初期階段，而很難帶來(lái)長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的實(shí)質(zhì)性收益。

2.公共選擇理論

與傳統(tǒng)區(qū)域主義學(xué)派相反，公共選擇理論學(xué)派大都認(rèn)為：政府部門及其官員同樣具有理性的“經(jīng)濟(jì)人”特征，即傾向于追求自身利益的最大化。因此，政府主導(dǎo)的一元化體制模式在公共物品或公共服務(wù)的供給過(guò)程中難免存在著“失靈”現(xiàn)象。奧爾森（Olson M.）就曾指出，個(gè)體理性最終會(huì)導(dǎo)致集體的非理性［17］。針對(duì)于此，該學(xué)派積極主張通過(guò)分權(quán)化競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制模式讓多元主體參與其中，進(jìn)而打破政府在公共事務(wù)中的壟斷地位，最終避免集體行動(dòng)困境的產(chǎn)生。事實(shí)上，公共選擇理論學(xué)派更加注重政府權(quán)力的分化以及企業(yè)、NGO、民眾等多元主體對(duì)公共事務(wù)治理的競(jìng)爭(zhēng)性參與。相比于傳統(tǒng)區(qū)域主義學(xué)派，該理論學(xué)派更加傾向于通過(guò)橫向協(xié)調(diào)的方式對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行綜合治理。正是由于公共選擇理論學(xué)派過(guò)多地強(qiáng)調(diào)分權(quán)化競(jìng)爭(zhēng)，從而使得多元主體間的合作協(xié)調(diào)未能受到應(yīng)有的重視，這也成為該學(xué)派長(zhǎng)期以來(lái)飽受爭(zhēng)議的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。

新區(qū)域主義學(xué)派是在上述兩種理論學(xué)派相互影響、相互融合的背景下產(chǎn)生的。該學(xué)派認(rèn)為在處理跨域性公共事務(wù)的過(guò)程中，應(yīng)綜合運(yùn)用競(jìng)爭(zhēng)、合作兩種有效機(jī)制，同時(shí)也要推動(dòng)政府、企業(yè)、NGO以及民眾在內(nèi)的多元主體的積極參與，最終實(shí)現(xiàn)各主體間的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)。如學(xué)者Breslin S.等（2002）就認(rèn)為，新區(qū)域主義作為體現(xiàn)復(fù)雜的政府間主義一體化理論，能夠充分展現(xiàn)出一種全新的區(qū)域公共事務(wù)治理安排［18］。我國(guó)學(xué)者曹海軍等（2013）在辨析新區(qū)域主義性質(zhì)的基礎(chǔ)上也提出，該學(xué)派主要體現(xiàn)了以下五方面的轉(zhuǎn)向：即從“統(tǒng)治到治理”模式的轉(zhuǎn)向；主體由以往的單一部門管理轉(zhuǎn)向了跨部門參與管理；操作上從注重協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)向了各主體通力合作的協(xié)力模式；從強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)安排轉(zhuǎn)向了強(qiáng)調(diào)執(zhí)行過(guò)程；從正式結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了網(wǎng)絡(luò)組織等［19］?？傊?，新區(qū)域主義學(xué)派試圖依托網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)模式，來(lái)強(qiáng)化各主體間的競(jìng)爭(zhēng)合作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正意義上“內(nèi)生型”動(dòng)力的跨域治理。具體而言，該學(xué)派是通過(guò)多元主體自發(fā)的合作愿望而實(shí)行的一種積極型跨域治理模式。

四、我國(guó)跨域治理實(shí)踐中的現(xiàn)實(shí)困境及其成因

在對(duì)跨域治理基本概念及其興起緣由、理論架構(gòu)等方面進(jìn)行深入探討的基礎(chǔ)上可以發(fā)現(xiàn)，跨域治理的本質(zhì)特征主要在于多樣化的分層結(jié)構(gòu)；多中心；分權(quán)化以及民眾參與等方面。結(jié)合區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)代背景來(lái)看，我國(guó)跨域治理的相關(guān)實(shí)踐還存在著諸多層面的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。筆者將其主要概括為以下三個(gè)方面：

（一）科層權(quán)威主導(dǎo)下的多方參與障礙

事實(shí)上，在傳統(tǒng)權(quán)力分配模式的影響下，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的行政主導(dǎo)色彩仍然較為濃厚。一方面，各級(jí)政府以科層權(quán)威為手段推進(jìn)跨域治理的落實(shí)容易形成其在區(qū)域公共事務(wù)治理中的壟斷地位，這也相應(yīng)導(dǎo)致了政府對(duì)其他社會(huì)力量參與區(qū)域事務(wù)治理的阻止或排斥。此外，依靠行政外力推動(dòng)的跨域治理往往是較低層次的和被動(dòng)的［20］。如目前我國(guó)針對(duì)流域污染實(shí)施的“河長(zhǎng)制”便是一種典型的跨域治理模式。所謂河流的綜合治理不過(guò)是各級(jí)政府及其行政官員間的內(nèi)部合作，并未將企業(yè)、NGO、民眾等眾多相關(guān)主體納入其中。另一方面，跨域治理在很大程度上要求將多元利益主體視為平等主體，將平等參與作為跨域治理有效落實(shí)的前提基礎(chǔ)。而由于我國(guó)目前的政治體制很難實(shí)現(xiàn)多中心主體間平等合作的愿景，各級(jí)政府在區(qū)域事務(wù)治理過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)地位也或多或少的加劇了多元主體間的不平等趨勢(shì)，這也為跨域治理在我國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的產(chǎn)生與發(fā)展成功設(shè)置了一道難以逾越的現(xiàn)實(shí)性障礙［21］。

（二）橫向關(guān)系崇拜下的合作意識(shí)淡薄

由上述分析可知，治理理論是跨域治理理論的重要基石之一。且由于近年來(lái)學(xué)術(shù)界對(duì)治理理論重視力度的不斷加大，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的跨域治理模式出現(xiàn)了以下兩種主要趨勢(shì)：即跨域治理中的多元主體一方面總是力求擺脫傳統(tǒng)意義上對(duì)縱向權(quán)力的依賴，另一方面也存在著一種對(duì)多元主體間橫向分工關(guān)系的盲目崇拜。然而，結(jié)合目前我國(guó)跨域治理的具體實(shí)踐可以看出：政府部門自身權(quán)力的縱向運(yùn)行仍然在很大程度上發(fā)揮著事實(shí)上的主導(dǎo)作用。因此，橫向與縱向二者間存在的現(xiàn)實(shí)性張力也將成為推動(dòng)我國(guó)跨域治理向前發(fā)展的重要障礙［22］。同時(shí)，由于多元利益主體過(guò)于將精力集中在橫向關(guān)系上的分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)，而忽視了對(duì)彼此間合作意識(shí)的培養(yǎng)，從而使得跨域治理中多方主體“重分權(quán)、輕合作”的思想觀念日趨嚴(yán)重。因此，在上述各方面因素的綜合影響下，我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的跨域治理實(shí)踐容易出現(xiàn)停滯不前的現(xiàn)象。

（三）機(jī)會(huì)主義驅(qū)使下的政府信任缺失

由于我國(guó)政府部門在跨域治理實(shí)踐中始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，因此各級(jí)政府間的內(nèi)部合作關(guān)系就越來(lái)越成為學(xué)術(shù)領(lǐng)域關(guān)注的重點(diǎn)內(nèi)容。如學(xué)者趙新峰等（2013）通過(guò)運(yùn)用博弈論的分析工具來(lái)深入探討機(jī)會(huì)主義行為對(duì)區(qū)域政府間合作產(chǎn)生的影響，并得出以下結(jié)論：即政府部門間的橫向合作關(guān)系雖然能夠給彼此帶來(lái)不同程度的好處，但在一次性的博弈中，這種合作成功的策略卻幾乎成為不可能。地方政府內(nèi)部所存在的機(jī)會(huì)主義行為往往容易造成彼此間的互動(dòng)合作陷入一種消極被動(dòng)的“囚徒困境”，進(jìn)而損及整體利益，影響區(qū)域內(nèi)部各主體間的協(xié)調(diào)發(fā)展［23］。因此，綜合上述觀點(diǎn)，我們不難發(fā)現(xiàn)：在目前我國(guó)大力推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的時(shí)代背景下，各級(jí)政府部門受機(jī)會(huì)主義等方面因素的影響，往往傾向于作出“搭便車”等非理性行為，進(jìn)而導(dǎo)致政府信任的缺失以及跨域治理模式的失敗，最終演變?yōu)槔_區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的又一現(xiàn)實(shí)性難題。

五、跨域治理對(duì)我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)啟示

通過(guò)上述分析可以發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)跨域治理產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程中面臨的現(xiàn)實(shí)困境及其成因主要包括以下幾方面：即科層權(quán)威主導(dǎo)下的多方參與障礙；橫向關(guān)系崇拜下的合作意識(shí)淡薄以及機(jī)會(huì)主義驅(qū)使下的政府信任缺失等。而作為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)健康發(fā)展的必要機(jī)制，跨域治理能否得到有效落實(shí)就顯得尤為重要。針對(duì)于此，下文將從淡化行政色彩，實(shí)現(xiàn)多元主體的平等參與；強(qiáng)化合作意識(shí)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)的建設(shè)發(fā)展以及運(yùn)用政策工具，搭建政府信用的制度平臺(tái)等方面入手，來(lái)嘗試解決跨域治理實(shí)施過(guò)程中面臨的諸多現(xiàn)實(shí)性障礙，滿足區(qū)域內(nèi)多元主體間的利益訴求，最終為我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)奠定相應(yīng)的前提基礎(chǔ)。

（一）淡化行政色彩，實(shí)現(xiàn)多元主體的平等參與

目前，我國(guó)跨域治理實(shí)踐中面臨的首要現(xiàn)實(shí)困境在于各級(jí)政府依托自身行政權(quán)力的強(qiáng)制性而形成的壟斷地位。由此也產(chǎn)生了以下兩方面問(wèn)題：一是企業(yè)、NGO以及民眾等相關(guān)主體很難真正參與到區(qū)域公共事務(wù)治理的過(guò)程中；二是即使有部分主體共同參與了跨域性事務(wù)的治理，也難以與政府部門進(jìn)行平等有效的通力合作。究其原因，很大程度上是由于我國(guó)傳統(tǒng)意義上的權(quán)力分配模式所造成的。事實(shí)上，通過(guò)落實(shí)多方合作的跨域治理實(shí)踐來(lái)推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)不僅僅是政府部門個(gè)體的責(zé)任，相反，它更需要多元主體間的互動(dòng)參與和協(xié)同合作才能完成。而隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，企業(yè)、NGO以及民眾等相關(guān)主體參與跨域治理的意愿和能力也得到了一定程度的增強(qiáng)。因此，政府部門在推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的過(guò)程中也應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)依靠行政力量主導(dǎo)的思想觀念，淡化權(quán)力色彩，為相關(guān)主體平等有序的參與跨域治理營(yíng)造良好的空間氛圍。

（二）強(qiáng)化合作意識(shí)，推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)的建設(shè)發(fā)展

受傳統(tǒng)意義上治理理論的深刻影響，我國(guó)的跨域治理實(shí)踐仍然存在著對(duì)多元主體間橫向關(guān)系的盲目崇拜問(wèn)題。具體而言，目前我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展過(guò)程中的各相關(guān)主體仍然將大部分精力集中于橫向?qū)哟紊系姆謾?quán)競(jìng)爭(zhēng)，而忽視了對(duì)構(gòu)建彼此間合作伙伴關(guān)系的探討。事實(shí)上，橫向關(guān)系層面上的分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)早已無(wú)法滿足跨域治理發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)更需要多元主體間的協(xié)同合作。因此，強(qiáng)化彼此間的互動(dòng)合作意識(shí)，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)模式的建設(shè)發(fā)展就顯得尤為必要。最后應(yīng)當(dāng)指出的是，多元主體間協(xié)同合作關(guān)系的構(gòu)建更需要長(zhǎng)時(shí)間的積累才能完成。

（三）運(yùn)用政策工具，搭建政府信用的制度平臺(tái)

從目前我國(guó)跨域治理實(shí)踐的發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，地方政府間的橫向合作仍然占據(jù)著某種程度上的重要地位。通過(guò)對(duì)各級(jí)政府互動(dòng)合作的分析探討也不難發(fā)現(xiàn)，政府部門間的合作方式大都以簽訂行政協(xié)議為主，而這種方式本身也存在著較大的風(fēng)險(xiǎn)性。如學(xué)者葉必豐在收集分析了地方政府間138份有效行政協(xié)議的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，其中78.9%的文本并不具有法律約束效力的作用［24］。此外，地方保護(hù)主義、機(jī)會(huì)主義等非理性行為也更容易導(dǎo)致政府部門間合作關(guān)系的失敗?；诖?，可以嘗試通過(guò)合理利用各類政策工具以及搭建政府信用制度平臺(tái)等方式來(lái)彌補(bǔ)政府間合作的不足。如各級(jí)政府可以在依托靈活多變的行政契約、行政協(xié)議等基礎(chǔ)上發(fā)展彼此間的動(dòng)態(tài)合作關(guān)系［27］。最后，應(yīng)以深化政府部門間的橫向合作為契機(jī)，來(lái)化解跨域治理實(shí)踐中的各項(xiàng)難題，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家層面上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)。

在社會(huì)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)日益深化的時(shí)代背景下，各類跨域性公共問(wèn)題和公共事務(wù)也逐漸增多。作為統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的核心要件，跨域治理能否得到有效落實(shí)，不僅關(guān)乎新的發(fā)展理念的貫徹實(shí)行，很大程度上也關(guān)系到國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)。由于目前學(xué)界對(duì)跨域治理理論仍然存在著諸多層次的不同見解。因此，加大對(duì)跨域治理興起緣由、理論面向以及現(xiàn)實(shí)困境等方面的分析，對(duì)于深化相關(guān)領(lǐng)域認(rèn)識(shí)，創(chuàng)新社會(huì)治理手段，維護(hù)區(qū)域內(nèi)的長(zhǎng)治久安，最終推動(dòng)國(guó)家層面上區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)現(xiàn)有著理論和現(xiàn)實(shí)層面上的雙重指導(dǎo)意義。

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