網絡輿情治理的縱向協同機制及行動邏輯

［摘? 要］我國各級政府正在積極探索應對網絡輿情的縱向協同機制，以掌握網絡輿情的規(guī)律，強化網絡輿情的正面功能，消除或減少其負面功能。中央層面傾向于運用前瞻性把控的方式來對我國網絡輿情治理工作進行指導，如完善網絡輿情立法和制定網絡輿情監(jiān)管標準。在自上而下的行政體系中，起著承上啟下作用的地方政府則傾向于運用主動型化解的干預方式來進行網絡輿情治理，既要建立資金和人才保障制度，也要構建網絡輿情的預警、應急和善后處置機制?；鶎诱捎谄渲苯用鎸鶎尤罕姾途W絡輿情危機的現場，因而傾向于應用被動型回應來實現自身對網絡輿情危機的規(guī)避之策，如重視基層群眾的利益訴求，提高自身系統(tǒng)對網絡輿情的敏感性，建立暢通的網絡輿情信息傳達機制。

［關鍵詞］網絡輿情；網絡治理；縱向治理；行動邏輯；行為模式

［中圖分類號］F202? ［文獻標識碼］A? ［文章編號］1672-2426（2023）02-0066-06

［收稿日期］2022-12-19

［基金項目］廣東省普通高校特色創(chuàng)新類項目“高校新媒體運營與新聞輿論‘四力構建——以微信公眾號為例”（2022WTSCX202），主持人孔建華；廣東省教育科學規(guī)劃課題（德育專項）“黨史教育賦能高校立德樹人長效機制研究——基于大學生接受視角”（2021JKDY054），主持人孔建華；國家社科基金重點項目“國家治理體系和治理能力現代化視角下推進數字政府建設的理論與實踐研究”（20AZD039），主持人張銳昕。

［作者簡介］孔建華（1982— ），男，湖南瀏陽人，廣東省科技干部學院組織宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部助理研究員，博士，粵港澳大灣區(qū)公民與品德教育研究院副院長，主要從事網絡輿情治理、思政教育研究。

網絡輿情是互聯網傳播技術日益發(fā)展的產物。網絡社會中存在著來自各行各業(yè)的群體，他們在以互聯網為平臺的媒體中進行消息的傳遞，情緒情感、態(tài)度觀點及利益訴求的表達，在一定程度上反映了社會進步的成果，也對推動社會交流方式的信息化和現代化產生了積極的作用。然而，網絡輿情與當代許多社會問題交織在一起，給經濟社會發(fā)展帶來諸多不利的影響。因此，政府應積極探索應對網絡輿情的治理方式，掌握網絡輿情的規(guī)律，強化網絡輿情的正面功能，消除或減少其負面功能。但網絡輿情治理與實體性事件的治理又有所不同，因為互聯網社會是一個扁平化的世界，網絡輿情的參與者數量眾多、來源廣泛，屬地管理原則在網絡輿情治理過程中有諸多難以適應的地方。因此，政府應對網絡輿情，從中央政府到地方政府再到基層政府，各個層級的政府發(fā)揮著各自不同的功能。［1］

一、中央層面的治理方式：前瞻性把控

黨中央在整個國家治理體系中發(fā)揮著領導核心的作用。中央政府是我國地方各級政府的上級政府，擁有統(tǒng)攬各方的職能，發(fā)揮著主要領導作用。由于網絡輿情涉及國家的方方面面，單憑一個地區(qū)的地方政府已然無法有效應對網絡輿情帶來的日益嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)。因此，加強網絡輿情治理，統(tǒng)一領導是一個重要的原則。

（一）完善網絡輿情立法

法治社會最重要的基礎是健全的法律體系，而健全的法律法規(guī)和規(guī)章制度體系是網絡輿情治理的法制基礎。因此，建立和健全網絡輿情治理的法律法規(guī)體系顯得尤為重要。而我國網絡輿情治理相關法律法規(guī)體系不完善又是由多種原因導致的，因而需要從國家層面到地方政府層面都做出一定的回應、采取一定的措施。利用法律規(guī)制網絡輿情是國家互聯網治理的基本手段和有效方法，要在國家網絡安全戰(zhàn)略上加強頂層設計，在網絡輿情法律體系構建上完善專門法律，健全配套制度以加強輿論引導，依托國際合作增強法律兼容性。［2］

首先，通過把握輿情治理時代特征明確網絡輿情立法形式。國家層面要牢牢抓住時代的步伐，把握住信息時代網絡輿情治理的新特點、新環(huán)境、新挑戰(zhàn)，充分結合中國社會發(fā)展的特殊國情和社會治理實踐經驗，加快完善網絡輿情治理的法律法規(guī)，在網絡輿情治理機構的設置和管理權限等方面形成明確的指導意見。目前，我國已有的國家層面的網絡輿情治理的法規(guī)主要有：《中華人民共和國計算機信息網絡國際聯網管理暫行規(guī)定》《互聯網信息服務管理辦法》《互聯網電子公告服務管理規(guī)定》等。雖然這些法規(guī)是我國網絡社會管理的重要依據，但是整體而言級別較低，還未上升到法律的高度。［3］因此，為應對日益嚴峻的網絡管理形勢，出于網絡輿情治理的需要，我國急需一部關于互聯網管理方面的法律出臺。［4］

其次，通過完善立法體系推動輿情工作指導。完整的網絡輿情治理的法律法規(guī)體系內容，應當涵蓋網絡輿情預防、網絡輿情危機應急、網絡輿情危機善后處置工作等整個網絡輿情治理的過程，能夠對我國網絡輿情治理的各項工作起到全面性的指導和管理。

最后，通過細化網絡輿情規(guī)章制度貼近網絡輿情現實。中央政府也要整合各個地方政府已有的網絡輿情治理的規(guī)章制度，加大審核力度，廢除過時的或者明顯不符合現實經濟社會發(fā)展需要和現狀的規(guī)定，使得地方的網絡輿情治理規(guī)章制度更加符合現實需求。

（二）構建統(tǒng)一的信息化管理體制機制

我國在電子政務實踐方面仍處于摸索階段。一方面，管理機構缺乏權威性，信息管理通常是一種輔助性行政手段，而不是常規(guī)化、規(guī)范化的管理體系。信息化管理涉及不同部門之間的合作，而傳統(tǒng)機構體制具有內生性，部門保護主義色彩濃厚，難以突破條塊分割問題。［5］另一方面，政府內部建構的電子信息具有分散、碎片化等特征，一些檔案信息的輸入需要耗費大量的人力，有些信息又涉及政府機密。信息孤島、信息煙囪、信息壁壘現象依然突出［6］，致使互聯互通難、資源共享難、業(yè)務協同難。盡管建構統(tǒng)一的信息化管理體制機制十分困難，但在大數據背景下搭建大數據輿情信息共享平臺是必要的［7］，它既關系到我國政府治理的現代化水平，也關乎我國信息網絡安全。從《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》到《國家電子政務總體框架》，從《“十二五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》到《關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見》，從《國務院辦公廳關于促進電子政務協調發(fā)展的指導意見》到《促進大數據發(fā)展行動綱要》，從《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》到《加快推進落實〈政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案〉工作方案》，我們可以發(fā)現，我國以數據集中和共享為目標，在著力推進技術融合、業(yè)務融合、數據融合，構建跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的協調管理和服務體制等方面不斷探索前行。2014年2月27日，中共中央成立了中央網絡安全和信息化領導小組，這是我國信息化管理的最高領導機關。近年來國家加快研究制定大數據發(fā)展國家戰(zhàn)略，尤其是2017年以來國家加快推進政務信息系統(tǒng)整合共享，促進國務院部門和地方政府信息系統(tǒng)互聯互通，取得了突破性進展。［8］

（三）建構網絡輿情監(jiān)管標準

目前網絡輿情監(jiān)管工作中還不同程度地存在應對速度慢、技術手段滯后、信息采集分析低效、監(jiān)管部門協調難等問題。［9］網絡輿情的治理需要一套統(tǒng)一、科學、合理的操作標準。首先，要建構一套懲治謠言散播的機制。盡管網絡造謠者的動機是不一樣的，但是當今網絡謠言帶來的社會不良后果卻是十分惡劣的，如造成社會恐慌、物價動蕩，給人民群眾的正常生活帶來極大的消極影響。許多網絡謠言介于造謠與言論自由之間，增加了網絡安全管理者辨別的難度。更有甚者，部分網絡造謠者由于無法及時被識別，而免于被懲罰，無法取得震懾的效果。因此，相關部門需要完善相關的法律法規(guī)，對制造謠言和網絡謠言的行為做出合法、合理的界定，并制定相應的懲罰措施。另外，需要將網絡謠言的社會危害或不良后果與其懲罰措施相結合，根據社會危害的嚴重程度來決定是否實施處罰、處以多重的處罰。其次，要加強對人肉搜索等暴力行為的合理管制，打擊網絡犯罪，依法保障網絡輿情涉事主體的隱私權、名譽權等合法權益不受肆意侵犯。既要保證法律法規(guī)范圍內的網絡表達自由，又要完善網絡侵權行為的追究機制，以促進網絡健康發(fā)展為目的，提高網絡輿情監(jiān)管的法治化水平。［10］

二、地方政府的干預行為：主動型化解

在我國自上而下的行政體系中，地方政府介于中央政府與基層政府之間，作為中間層級起著上傳下達的關鍵性作用。中央政府的許多關于國家治理的命令、要求、原則，都需要地方政府結合轄區(qū)實際情況修改之后，頒布給更下一級的地方政府和基層政府。

（一）以資金與人力資源保障夯實輿情治理基礎

網絡輿情治理是一項龐大的社會工程，需要大量的資金和人才進行配套。如果沒有足夠的物質基礎和人才基礎，網絡輿情治理只會是紙上談兵，無法取得實質性的效果。因此，地方政府需要建立拓展資金來源和加大人才儲備兩方面的保障措施。

首先，需要拓展網絡輿情治理的資金來源渠道。要深刻認識到網絡輿情治理關系到地方經濟社會的全面發(fā)展，要加大對網絡輿情治理的投入。一方面，將用于網絡輿情治理的資金編入專項預算，以地方政府的財政資金作為保障。另一方面，制定相關政策籌集社會資金，如通過減免相關稅、提供相關服務來號召社會各界投入網絡輿情治理基礎設施的建設。只有有充足的資金保障，網絡輿情治理的設備、技術才能實現更新換代，人才隊伍建設才會走上正軌。

其次，地方政府要加大網絡輿情治理的人才隊伍建設。網絡輿情治理是一項專業(yè)的社會治理活動，其不僅涉及社會心理學、群眾關系協調，還會涉及計算機技術的應用、網絡輿情信息的統(tǒng)計等技術手段。因而，地方政府要建立專業(yè)的網絡輿情收集和分析的專業(yè)人才隊伍，特別是要加大力度對大數據處理技術掌握嫻熟的人才進行引進和培養(yǎng)，提高專業(yè)人才對網絡輿情數據的解讀能力、鑒別能力和掌控能力。另外，要加強網絡發(fā)言人和評論員隊伍建設。近年來，地方政府各部門一直都在進行這方面的工作，但是從現實來看，目前這項工作還處于初級階段，發(fā)言人和評論員數量少，發(fā)聲不主動、不專業(yè)，力量分散，社會影響力不足，需要進一步加強。應加大對網絡發(fā)言人和評論員的培訓力度，提高他們的政治素質，使他們具有高度的政治敏銳性和大局意識；提高他們對網絡輿情的鑒別能力和應對能力，使他們能夠引導網絡輿情的走向，強化主流聲音，讓網絡輿情走向符合公共利益的需要。

（二）以標準化、系統(tǒng)化強化輿情治理常規(guī)化建設

網絡輿情危機從產生到爆發(fā)、擴散、消亡的生命周期，是有規(guī)律可循的。如果我們對網絡輿情危機的發(fā)展規(guī)律進行深入了解，就可以在網絡輿情危機發(fā)生之前、發(fā)生之時和發(fā)生之后采取有針對性的處置措施。因此，地方政府作為網絡輿情治理的最重要的責任主體，需要建構一套完整的網絡輿情信息監(jiān)控、研判、預警及應對聯動機制。［11］這種聯動是建立在政府、媒體、公眾三方對話基礎上的，包括政府部門之間的聯動、政府和媒體間的聯動以及媒體之間的聯動等在內的輿論引導體系。［12］2

首先，通過預警機制建設加強輿情風險防范能力。網絡輿情預警是指從社會危機事件的征兆中判斷出危機產生的時間、范圍及影響，盡可能地采取措施應對和化解危機。雖然說網絡輿情危機的形成原因非常繁雜，但也不是不能找尋規(guī)律的。地方政府建立網絡輿情預警機制需要完善以下幾個內容。一是建立網絡輿情監(jiān)測網絡系統(tǒng)，把握輿情和社會心態(tài)演變機理［13］，做好日常監(jiān)測和突發(fā)事件監(jiān)測，即應用計算機技術進行網絡輿情監(jiān)測、預測，實時把握網絡輿情的動態(tài)、特點和趨勢。在特殊時期，需要對重點人群、重點區(qū)域的網絡輿情進行重點監(jiān)測，防止固有的、潛在的社會風險爆發(fā)釀成重大網絡輿情危機。二是要制定網絡輿情危機預警方案。所謂網絡輿情危機預警方案就是在網絡輿情危機發(fā)生之前，就如何防止網絡輿情危機的發(fā)生，以及網絡輿情危機發(fā)生之后，各個職能部門和人員如何采取應對措施的方案。參照突發(fā)公共事件等級的分類，網絡輿情危機也可以劃分為四個等級，每一個等級危機的類別都會采取不同的預案，以及調動不同的資源和力量去化解，以確保網絡輿情得到正確有效的科學處置與引導。

其次，通過完善應急機制，整合力量化解危機。我們知道，任何預防措施也無法避免公共危機的爆發(fā)。那么，我們需要考慮的是在網絡輿情危機爆發(fā)之后，各職能部門和人員如何快速、有效地對危機進行應對，以控制事態(tài)的發(fā)展，降低危機帶來的各種消極影響。地方政府的網絡輿情危機應急機制包括快速反應機制和應急處置機制兩個內容。所謂快速反應機制是指在網絡輿情危機發(fā)生之后，要及時對危機的狀態(tài)進行識別，職能部門和人員及時投入危機的應對中。一方面，在重大網絡輿情危機發(fā)生時要提高快速決策能力，根據危機的性質、規(guī)模及時啟動應急方案，在最佳的時機進行決策，使得應急處置指揮機制變得更加高效和統(tǒng)一。另一方面，要提高快速反應能力。網絡輿情危機一般具有傳播速度快、影響范圍大等特點，地方政府網絡輿情治理部門要及時公布事實真相，搶占輿論陣地，正確地引導網絡輿論。要建立宣傳部門牽頭、涉事部門負責、相關部門協同配合，統(tǒng)一聯動、強勢有力的應急新聞宣傳指揮體系［14］41。同時，要第一時間向上級政府部門進行匯報，做到早發(fā)現、早報告、早控制、早解決，爭取網絡輿情危機應對的主動權。地方政府網絡輿情危機應急處置機制，是各部門和人員在處理網絡輿情危機時的操作辦法的規(guī)定，包括指揮和協調的分工情況、如何對事件做好定性、如何實現對矛盾進行調解和引導輿論的發(fā)展等。尤其值得注意的是，災害性事故一旦發(fā)生，應急響應要充分考慮突生組織網絡的存在，更好地容納突生組織網絡，增強應急響應網絡包容性的同時確保應急響應網絡的協調效率。［15］

最后，通過建構反饋機制，評估和追蹤輿情走向。當網絡輿情危機發(fā)生過后，將會遺留下來許多待解決的問題，比如恢復正常的生產生活秩序、對危機中的人員傷亡和財產損失進行及時的補償等。地方政府需要建構完善的網絡輿情危機善后處置機制，及時公布危機的后續(xù)信息，對整個危機事件的情況進行權威性的公布和反饋，同時對網絡謠言或不準確的信息進行更正，減小危機事件給今后社會生活帶來的不良影響。

三、基層政府的規(guī)避之策：被動型回應

縣鄉(xiāng)級政府作為中國的基層政府，要完成來自中央和省市的各項任務，“上面千條線，下面一根針”就是這種情況的生動寫照。因此，基層政府也就成為應對網絡輿情危機的直接責任主體。

（一）重視基層群眾的利益訴求

整體而言，我國正處于社會轉型期，矛盾問題集中凸顯，各種利益糾葛在一起，成為許多公共危機事件的導火索。首先，要暢通基層群眾的利益訴求表達渠道。在基層政府的實際工作中，我們會經常看到一些黨員干部對群眾的主體地位缺乏正確的認識，不注重傾聽民眾的意見和心聲。而基層群眾時常又苦于表達渠道的缺位，導致他們的利益無法被表達和實現。暢通基層群眾的利益表達渠道，就是要尊重群眾的意見和建議，積極搭建各種表達平臺，如以網絡信箱、熱線電話、網絡留言等形式作為群眾訴求的載體，來擴大群眾的利益訴求表達渠道。同時，基層政府在日常的工作中，也要把維護基層群眾的切身、合法權益作為出發(fā)點，將維護群眾的利益與促進當地經濟社會發(fā)展結合起來。這樣，可以在維護基層群眾利益的基礎上，將一些潛在社會問題和矛盾化解在萌芽之中，進而避免網絡輿情危機的生成。

（二）提高應對網絡輿情的敏感性

許多網絡輿情危機的爆發(fā)，都是由于基層政府工作人員的業(yè)務水平低、網絡輿情應對意識不強導致的。在出現網絡輿情危機苗頭的時候，如果基層政府工作人員可以敏銳地識別信號，及時地化解相關矛盾，就很有可能將網絡輿情危機化解于萌芽之中。而隨著我國社會環(huán)境變得日益開放，人們的思想觀念也變得越來越多樣化，凝聚社會共識的難度更大。加上網絡媒體發(fā)展迅速，媒體格局深刻變化，導致網絡輿論的生成機制也發(fā)生了重大變化。這些都增加了基層政府網絡輿情治理的難度。基層政府迫切需要提高發(fā)現、甄別網絡輿情的敏感度、洞察力，增強科學應對網絡輿情危機的識別能力、研判能力、分析能力和處置能力。大多數輿情危機都是利益矛盾導致的［14］110-111，人們的失落、抱怨、懷疑、敵視甚至仇恨等情緒通過網絡擴散蔓延［16］1-3。網絡輿情的產生是一種復雜的“刺激—反應”的心理過程，在相當程度上反映了現階段社會民眾的利益訴求和階層情緒［17］。在日常的群眾工作中，基層政府工作人員要深入了解群眾的利益訴求，對基層社會的基本矛盾和利益格局有充分的了解，更有效地做好社會情緒的疏導工作，進而提高自身對網絡輿情危機的生成的銳利的識別能力，防止網絡輿情危機的進一步演變。

（三）建立和完善網絡輿情信息的傳達機制

作為直接負責主體的基層政府，將會直接面對網絡輿情危機的當事人?；鶎诱肮ぷ魅藛T的一舉一動都會決定著網絡輿情危機的走向和性質。因而，在以往的一些網絡輿情危機事件當中，有些基層政府為了避免自身負面影響的產生，不惜以掩蓋事實真相為代價，對上級政府進行隱瞞、謊報等，而結果往往會導致事態(tài)的進一步惡化。因此，為了更好地化解網絡輿情危機，一定要建立完善的基層政府網絡輿情信息傳達機制。首先，需要改變基層政府工作人員的思想觀念，不要認為隱瞞網絡輿情危機的信息有助于問題的解決。問題的解決需要上下級政府之間形成共同合作的協作機制，需要一種自下而上的網絡輿情危機信息傳達機制，將準確的網絡輿情危機信息及時傳達給上級政府。其次，要完善基層政府網絡輿情監(jiān)管和問責機制，鼓勵基層政府及時收集和分析轄區(qū)內的網絡輿情危機的信息，并及時將網絡輿情報告?zhèn)鬟_給上級政府的相關部門。一旦出現基層政府傳達網絡輿情信息不及時導致危機的擴大和蔓延的情形，必須對相關的負責人進行行政問責。總的來說，網絡輿情信息的傳達在基層政府治理網絡輿情的過程中發(fā)揮著非常重要的作用。

近年來，隨著移動互聯網主動性和功能性的進一步豐富和發(fā)展，徹底改變了信息的傳播格局，也悄然改變著政府、媒體與公眾的互動方式。隨著網絡輿情在社會各個領域的影響力日益深刻，對網絡輿情進行有效治理成為我國各級黨委政府治國理政的重要內容。當前，我國政府面臨著復雜的網絡輿情形勢，網絡輿情在各個領域的影響力日益顯現。如，網絡輿情對司法審判工作產生了深刻的影響，它既作為彰顯民意的重要途徑，給公眾樹立一種司法公正的形象，增強了民眾對司法公正的信心，也會由于其突發(fā)性和偏差性，與具有嚴格程序和專業(yè)性的司法審判發(fā)生沖突，進而使司法審判受到民意、輿論越來越多的干擾和影響。除此以外，網絡輿情也有可能演變成群體性危機，使群體性危機呈現“互聯網+”的特點，網絡輿情催生的不穩(wěn)定因素也會加劇潛在的社會問題和矛盾的發(fā)生。因此，政府需要對網絡輿情信息與危機的分析和研判進行積極探索，創(chuàng)新收集網絡輿情信息的方法，遵循有效性、連續(xù)性和詳盡性的原則，不斷創(chuàng)新和完善互聯網信息處理技術。在應對網絡輿情中，政府需要遵循一定的程序性規(guī)則，來指導政府出臺與執(zhí)行網絡輿情治理的政策，包括堅持“以人為本”的基本理念，以解決實際問題為基本導向，依法治理與情感治理相結合，疏導為主及疏導與預防并重，傳統(tǒng)媒體與新媒體相融合，軟件建設與硬件建設同推進，等等。

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責任編輯? 宋桂祝