推進基層依法治理的三點認(rèn)識

黨的十八屆三中全會提出實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)，特別強調(diào)了構(gòu)建社會治理體系中的“法律保障”，以法治理念、法治思維、法治方法化解社會矛盾，從而逐步形成以法律為準(zhǔn)繩的制度預(yù)期，凝聚以法律為底線的行為共識，最終推進“法治國家、法治政府、法治社會的一體化建設(shè)?！币婪ㄖ卫硎巧鐣卫淼囊粋€重要特征，也是建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求，更是衡量一個國家、一個地區(qū)文明程度的重要標(biāo)尺。十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，進一步明確全面貫徹依法治國基本方略的要求。圍繞中央和省委的部署要求，青海上下都在積極實踐并取得明顯成效。但就現(xiàn)實差距來看，青海依法治理的重點難點在基層，依法治理更具緊迫性和重要性，需要良好的施政理念、政策環(huán)境及治理細節(jié)相互嵌入作用來推進。

一、依法推進社會穩(wěn)定需要關(guān)注工作細節(jié)

維護社會穩(wěn)定是黨和國家重要的社會管理目標(biāo)，也是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的前提條件。十八大強調(diào)在以改善民生為著力點的社會建設(shè)中提升維護社會穩(wěn)定工作的能力和水平，十八屆三中全會強調(diào)以社會治理為核心的社會穩(wěn)定，要求改進社會治理方式、激發(fā)社會組織活力、創(chuàng)新有效預(yù)防和化解社會矛盾體制。十八屆四中全會提出，建設(shè)法治化國家，不僅要重視解決思想觀念問題，更要重視依照法律保障人民群眾的經(jīng)濟、政治、文化和社會權(quán)益，促使各項建設(shè)有法可依、有章可循，規(guī)范社會主體行為，從法治上體現(xiàn)以人為本和全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，從法治上建立符合科學(xué)發(fā)展觀要求的干部政績考核體系，明確社會組織和社會成員的法律責(zé)任，使貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀建立在可靠的法治基礎(chǔ)上。

法治是凝聚社會共識的重要方式和途徑。實現(xiàn)法治是中國社會的最大共識，以何種方式推進法治，凝聚社會共識，關(guān)系到我省基層社會共同體和民眾生活的現(xiàn)在和未來。法律應(yīng)當(dāng)被信仰，信仰法律是法治的基礎(chǔ)，法治植根于法律得到信仰的土壤中。這就需要我們以法治最大限度地凝聚國家認(rèn)同、價值共識、制度共識和行為共識，為社會治理奠定良好的法治基礎(chǔ)、提供重要的法治保障。通過依法治國和法治的全面實施，直接或間接地告訴各族群眾在社會發(fā)展過程中哪些合法權(quán)益應(yīng)當(dāng)去依法爭取，哪些法定義務(wù)和責(zé)任應(yīng)當(dāng)自覺去承擔(dān)，哪些非法行為和方式應(yīng)當(dāng)避免，在法治的框架下求大同、存小異，努力達成社會共識，依法實現(xiàn)利益的最大化。黨的十八屆四中全會強調(diào)，要提高廣大黨員干部法治思維和依法辦事能力，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內(nèi)容。

青海省基層維護社會穩(wěn)定的任務(wù)十分繁重，基層干部“5+2”、“白+黑”的精神，保持了社會的穩(wěn)定局面。但是，并沒有改變兩難困境。一方面，我們在大力主張依法治理，另一方面依舊是一切為“維穩(wěn)”讓路，包括公檢法系統(tǒng)，突出表現(xiàn)在還未擺脫因單一的管控而在依法治理中顯現(xiàn)出的力不從心，基層干部身心疲憊，尤其是高寒高海拔地區(qū)的干部，原本就處在惡劣的自然環(huán)境下，再加上長期超負荷的工作，以前春節(jié)前后的小休整也因維穩(wěn)工作取消，正常工作加維穩(wěn)值班，廣大基層干部的健康權(quán)益被嚴(yán)重侵害，老百姓的“民生”問題需要重視解決，干部亦然。依法治理涵蓋多種社會要素，一味地壓、控，其所帶來的政治、經(jīng)濟、社會成本與巨大壓力，都不是法治建設(shè)的本質(zhì)訴求。2015年2月2日，習(xí)近平同志在中央黨?！笆〔考壷饕I(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國”專題研討班上指出：有的領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣人治，不善法治；有的搞一刀切、一鍋煮，治標(biāo)不治本，甚至抱薪救火；有的重維穩(wěn)，輕維權(quán)。我省基層的社會維穩(wěn)工作，同樣面臨著如何正確處理維穩(wěn)與維法、維穩(wěn)與維權(quán)的關(guān)系問題，要建立起從管理走向治理，從單一單向、自上而下的維穩(wěn)管控，走向治理的主體多元，政府依法治理，民眾依法訴求，還需要在細節(jié)方面用心用力，建構(gòu)起依法化解社會風(fēng)險的治理機制與治理方式，這是實現(xiàn)基層社會穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。

二、建構(gòu)政治共識應(yīng)以社會信任為基礎(chǔ)

一般而言，一個國家的政治共識由國家通過政治社會化的進程逐步建構(gòu)而成。法治中國建設(shè)下的政治共識，應(yīng)是在保障每一位國家公民的合法權(quán)益，同時在公民個體自覺恪守社會規(guī)則之前提下建立與形成的。當(dāng)前基層有種傾向，只要是在我們認(rèn)為的敏感節(jié)點或區(qū)域發(fā)生的事件都認(rèn)為是“維穩(wěn)事件”，往往把普通的刑事案件、普通的民眾民事訴求上升為一定的“政治高度”來處理，原以為這樣風(fēng)險小，結(jié)果可能是恰恰相反?；鶎右婪ㄖ卫砭骄巢粌H僅緣于治理體制自身的問題，更深層次的還在于社會信任的缺失所帶來的信任結(jié)構(gòu)與信任機制的缺陷。一些傷及民族情感宗教情感的做法，使族際平等、訴求暢通等矛盾不斷聚焦，從而形成社會層面的歧視，這是對政治共識的最大肢解。

社會治理中出現(xiàn)這樣那樣的問題本身并不可怕，而族群之間、黨群之間、干群之間、僧俗之間如果缺乏信任才更具風(fēng)險。如何在常態(tài)的視野內(nèi)，在解決人民內(nèi)部矛盾框架下，將依法治理的主體融合在彼此信任的基礎(chǔ)上，達成社會共識與民間合作，是我們依法治理應(yīng)努力的方向。信任從何而生，關(guān)鍵在處理每個個體問題上的“示范”效應(yīng)，政府的公信力是應(yīng)對草根社會“破窗效應(yīng)”的有力武器。在2014年9月召開的中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記特別強調(diào)“要善于團結(jié)群眾，爭取人心。人心是最大的政治。人心在我，各族人民就能眾志成城。民族團結(jié)說到底是人與人的團結(jié)。船的力量在帆上，人的力量在心上?！笨倳浀倪@些講話，對我們做好基層的維穩(wěn)工作具有重要的指導(dǎo)意義，社會信任的核心就是心的相許，有了這樣一個基礎(chǔ)，政治共識就不難達成。

三、依法治理宗教事務(wù)需要政府與宗教組織共同發(fā)力

在今年4月22日召開的全國宗教工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要支持各宗教在保持基本信仰、核心教義、禮儀制度的同時，深入挖掘教義教規(guī)中有利于社會和諧、時代進步、健康文明的內(nèi)容，對教規(guī)教義做出符合當(dāng)代中國發(fā)展進步要求、符合中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的闡釋，遵守國家法律法規(guī)，自覺接受國家依法管理；要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會關(guān)系。要保護廣大信教群眾合法權(quán)益，深入開展法治宣傳教育，教育引導(dǎo)廣大信教群眾正確認(rèn)識和處理國法和教規(guī)的關(guān)系，提高法治觀念。

按照中央的要求，依法治理宗教事務(wù)，包括對寺院組織的治理，需要黨委政府相關(guān)部門自上而下的引導(dǎo)監(jiān)督服務(wù)，更需要充分發(fā)揮寺院本身的規(guī)制以及寺院自治組織協(xié)同管理的作用，發(fā)揮宗教團體的作用，從而形成自下而上的合作共治格局，承擔(dān)責(zé)任和風(fēng)險。習(xí)近平總書記還特別強調(diào)，宗教團體是黨和政府團結(jié)、聯(lián)系宗教界人士和廣大信教群眾的橋梁和紐帶，要為他們開展工作提供必要的支持和幫助，尊重和發(fā)揮他們在宗教內(nèi)部事務(wù)中的作用，努力建設(shè)政治上可信、作風(fēng)上民主、工作上高效的高素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)班子。從青海省基層情況看，佛協(xié)、伊協(xié)等宗教團體發(fā)揮的作用還十分有限，說起來通常就是沒錢沒人沒地方，至于如何充分發(fā)揮在宗教事務(wù)管理中的作用，卻是用心不足，更不用說精準(zhǔn)發(fā)力?！坝袨椴拍苡形弧?，政府不可能成為管理寺院的“全能主體”，政府的角色就是“有能力的有限政府”，宗教團體“橋梁和紐帶”的地位，為發(fā)揮對宗教寺院、宗教事務(wù)的管理提供了很大空間，面對這個世俗與超世俗的社會組織，要避免政府不作為或不當(dāng)作為，簡單有效的辦法就是最大限度發(fā)掘寺院自我約束的潛力，發(fā)揮宗教團體的監(jiān)督凈化作用，而這需要放權(quán)或授權(quán)于宗教團體和寺院組織。如果政府的依法治理和宗教組織的自身約束能夠有機契合并共同發(fā)力，佛協(xié)等宗教組織職能歸位，提高宗教工作法治化水平的要求就不難實現(xiàn)。青海省正在實施的寺院管理的三種模式就是最有益的嘗試。

作者簡介：關(guān)桂霞，青海省委黨校民族宗教學(xué)教研部主任、教授。