國(guó)地稅合并實(shí)質(zhì)是中央和地方分成改革

賀斌

推進(jìn)國(guó)稅地稅“合二為一”，對(duì)于中國(guó)的稅制改革有怎樣的意義？對(duì)于地方政府和企業(yè)來(lái)說(shuō)，會(huì)有怎樣的影響？87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置？下一步還需要在哪些方面出臺(tái)配套措施？

就這些問(wèn)題，《中國(guó)新聞周刊》專訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文。在他看來(lái)，稅改不應(yīng)該僅僅著眼于機(jī)構(gòu)合并，如何處理好中央和地方財(cái)政關(guān)系，應(yīng)是下一步的重點(diǎn)。

央地關(guān)系的重大調(diào)整

中國(guó)新聞周刊：1994年，中國(guó)實(shí)行分稅制改革，分別設(shè)立國(guó)稅地稅部門，現(xiàn)在又將國(guó)地稅合并。當(dāng)時(shí)的分和現(xiàn)在的合，其背后的邏輯是什么？

劉劍文：如果說(shuō)真正講國(guó)地稅分和合的制度邏輯，或者說(shuō)法律邏輯，我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關(guān)系，在不同時(shí)期央地關(guān)系應(yīng)該如何處理，也涉及中央和地方在這一過(guò)程中，各自應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國(guó)地稅分開，是有一個(gè)特殊的歷史背景，因?yàn)樵诜侄愔浦?，中?guó)采用分灶吃飯、財(cái)政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前，有過(guò)一些歷史的作用和功績(jī)，但在這個(gè)過(guò)程中，中央的錢越來(lái)越少，地方的錢越來(lái)越多，因?yàn)楦母镩_放以后，地方經(jīng)濟(jì)狀況越來(lái)越好，財(cái)政收入越來(lái)越多，而按照分灶吃飯?jiān)瓌t，地方征稅后按比例上交中央，很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問(wèn)題。

這樣一來(lái)，地方的錢越來(lái)越多，而中央的錢越來(lái)越少。而中國(guó)是個(gè)大國(guó)，經(jīng)濟(jì)情況錯(cuò)綜復(fù)雜，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，必須集中財(cái)力辦大事。在我印象中，當(dāng)時(shí)的分稅制財(cái)政體制改革有個(gè)出發(fā)點(diǎn)，就是提高兩個(gè)比重，即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重，尤其是后一個(gè)比重，關(guān)鍵是要加強(qiáng)中央的權(quán)威。

2018年6月12日，河北省魏縣政務(wù)服務(wù)中心內(nèi)的國(guó)稅地稅聯(lián)合辦稅大廳，市民在咨詢相關(guān)業(yè)務(wù)。圖/新華

所以在1994年的分稅制改革，實(shí)際是因?yàn)榛谥醒肴卞X，地方有錢這樣的現(xiàn)狀，基于當(dāng)時(shí)的制度限制而做的一個(gè)較大變革。將稅種也分為三類，中央稅、地方稅和共享稅。因?yàn)橹袊?guó)稅制有一個(gè)很重要的特點(diǎn)，它是以流轉(zhuǎn)稅為主體的，在1994年之前占所有稅種的70%、80%。流轉(zhuǎn)稅主要由增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅三大稅種構(gòu)成，當(dāng)時(shí)增值稅大概占整個(gè)財(cái)政收入的半壁江山，所以分稅制以后，增值稅成為了共享稅，中央占75%，地方占25%，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅，消費(fèi)稅作為中央稅。

與此同時(shí)，開展了稅收征管體制改革，在全國(guó)所有的地方政府，包括省、市、縣單設(shè)一套屬于中央的垂直征管機(jī)構(gòu)，就是國(guó)家稅務(wù)總局，負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收，省以下設(shè)立地方稅務(wù)局，負(fù)責(zé)地方稅的征收。當(dāng)時(shí)整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員有100萬(wàn)，其中，國(guó)稅系統(tǒng)的人員編制經(jīng)費(fèi)、干部任免是由國(guó)家稅務(wù)總局來(lái)管理的。

盡管國(guó)家稅務(wù)總局是受中央垂直管理，但在一個(gè)地方時(shí)間長(zhǎng)了，多多少少跟地方有盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系，容易受當(dāng)?shù)卣挠绊?。為了避免地方政府?duì)國(guó)稅工作的干擾，從1998年開始，中國(guó)實(shí)施國(guó)稅局長(zhǎng)的異地交流制度，這種制度提高了國(guó)稅系統(tǒng)的獨(dú)立性，也維護(hù)了稅法的權(quán)威，對(duì)保證中央財(cái)政收入發(fā)揮了積極作用。

所以，當(dāng)時(shí)分設(shè)國(guó)稅地稅，是為了適應(yīng)分稅制財(cái)政體制改革的需要，尤其是要提高兩個(gè)比重，在當(dāng)時(shí)起了非常關(guān)鍵的作用。

2000年以后，中國(guó)又有兩次大的稅收分成改革，造成了整個(gè)地稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革，此前，企業(yè)所得稅收入屬于地方，由地稅局征收。但當(dāng)時(shí)為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略，中央財(cái)政需要進(jìn)一步集中財(cái)力，就把原來(lái)屬于地方財(cái)政的企業(yè)所得稅變更為共享稅，中央占50%，到2003年又占到60%，所以從這個(gè)時(shí)候，企業(yè)所得稅變成了一個(gè)共享稅。按照國(guó)地稅征管體制，一旦變成共享稅，稅種的征收就由地稅局轉(zhuǎn)移到國(guó)稅局。

當(dāng)然，我國(guó)最大的一次改革就是2016年的營(yíng)改增，這其實(shí)是一次中央和地方收入分成改革，改革后，原來(lái)由地稅局征收的第一大稅種營(yíng)業(yè)稅取消，變成由國(guó)稅局征收的增值稅，國(guó)地稅業(yè)務(wù)范圍此消彼長(zhǎng)，但人員規(guī)模不變，增加了國(guó)稅人員的征管壓力。所以，這兩次重大的收入分成改革，成為國(guó)稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來(lái)看，分與合的背后，不僅是央地關(guān)系的重大調(diào)整，也是國(guó)家治理體系的一個(gè)深刻變革，是推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重大舉措。

國(guó)稅總局和地方政府的權(quán)利義務(wù)需要明確

中國(guó)新聞周刊：這次同地稅機(jī)構(gòu)合并，有一個(gè)重要原則就是“瘦身一健身”，你對(duì)此如何理解？

劉劍文：“瘦身”面臨的一個(gè)問(wèn)題就是，過(guò)去園地稅兩套機(jī)構(gòu)之間有一些重疊機(jī)構(gòu)，比如說(shuō)國(guó)稅地稅都有征管機(jī)構(gòu)，都有稽查，所以瘦身對(duì)于稅務(wù)干部來(lái)講，都要涉及國(guó)家安置的問(wèn)題，不會(huì)因?yàn)楹喜⑾聧彛窃诠珓?wù)員系統(tǒng)中進(jìn)行妥善的安置。這是下一步各級(jí)政府需要考慮的問(wèn)題。

至于“健身”，我的理解是把機(jī)構(gòu)中的精兵強(qiáng)將整合在一起，更好地整合資源，使征收工作更有效率，機(jī)構(gòu)管理更加規(guī)范，人員配置更加合理。

中國(guó)新聞周刊：目前實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)這樣一個(gè)體制，你如何評(píng)價(jià)這樣一個(gè)體制，雙方將如何協(xié)調(diào)？

劉劍文：雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不是你管我也管的問(wèn)題，而是必須有一個(gè)為主。這次合并很明確是以國(guó)家稅務(wù)總局為主，掛牌也都是叫國(guó)家稅務(wù)總局××?。ɑ蚴小⒆灾螀^(qū)）稅務(wù)局，而且人員經(jīng)費(fèi)編制也都由中央負(fù)責(zé)，可能在人員選用問(wèn)題上會(huì)征求地方意見。

中國(guó)新聞周刊：按照目前的計(jì)劃，下一步將在市縣一級(jí)合并，這中間是否會(huì)有阻力，特別是縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)？

劉劍文：我覺得阻力不會(huì)太大，因?yàn)橐嵌加芍醒胴?cái)政負(fù)責(zé)的話，原來(lái)的地稅局應(yīng)該會(huì)挺高興的。畢竟各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)狀況不一樣，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有些時(shí)候可能工資發(fā)放都存在困難，但合并之后就不存在這個(gè)問(wèn)題了。

至于在縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，合并后，地方對(duì)企業(yè)的權(quán)力肯定會(huì)受到影響。但從另一個(gè)角度，稅務(wù)部門征管的范圍擴(kuò)大了，能夠消除部門之間的信息壁壘，強(qiáng)化稅收征繳能力，以及實(shí)現(xiàn)稅收和非稅收入的一體化征管，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，國(guó)地稅合并，有利于形成一個(gè)規(guī)范高效的稅制。

實(shí)際上，過(guò)去的地稅系統(tǒng)征收率是過(guò)低的，表面上是造成了法定稅率和實(shí)際稅率脫節(jié)，實(shí)質(zhì)上是對(duì)稅法的權(quán)威性產(chǎn)生沖擊。一旦樹立稅法的權(quán)威，企業(yè)在納稅的過(guò)程中，就無(wú)法與地方政府討價(jià)還價(jià)，對(duì)納稅情況也能有準(zhǔn)確的預(yù)期，從企業(yè)角度來(lái)講，企業(yè)的稅負(fù)或許會(huì)有增加。但是中央也在考慮解決措施，特別是增值稅稅率簡(jiǎn)化，法定稅率下降，能夠?qū)_實(shí)際稅率上升的一個(gè)負(fù)面影響。

此外，這次合并也有利于完善國(guó)家的稅制結(jié)構(gòu)，使未來(lái)的減稅政策能夠落到實(shí)處。征收率的提升主要體現(xiàn)在直接稅上面，但直接稅的增加，會(huì)對(duì)將來(lái)間接稅的降低奠定基礎(chǔ)，從而提高我們國(guó)家稅制的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)中國(guó)治理體制也是一個(gè)重大的改革。

實(shí)際上，我覺得中央和地方的分成，并不在于誰(shuí)來(lái)征收的問(wèn)題，誰(shuí)征都一樣，問(wèn)題是在于按照什么原則、規(guī)則，在中央和地方對(duì)財(cái)政收入進(jìn)行劃分。所以我覺得不要因?yàn)闄C(jī)構(gòu)合并，就說(shuō)對(duì)于中央和地方分成有多大影響。我認(rèn)為，主要是取決于用什么理念、原則和規(guī)則如何來(lái)處理好中央和地方的財(cái)政關(guān)系。

中國(guó)新聞周刊：目前機(jī)構(gòu)合并只是第一步，下一步還將從哪些方面出臺(tái)配套方案？

劉劍文：我想首先是考慮整個(gè)機(jī)構(gòu)掛牌，掛牌以后可能涉及人員的安置配備問(wèn)題。比如某一個(gè)地方，原來(lái)國(guó)稅有7個(gè)局領(lǐng)導(dǎo)，地稅有7個(gè)局領(lǐng)導(dǎo)，按照現(xiàn)在的體制，也不可能減員，只能隨著時(shí)間自然增減，但可能短期內(nèi)，會(huì)對(duì)稅務(wù)干部的提拔造成一定影響。

從后續(xù)來(lái)看，我覺得首先要考慮穩(wěn)定，其次要考慮效率和公平，如何通過(guò)這種方式能更好地提高效率，在干部安置過(guò)程中，如何能夠?qū)崿F(xiàn)公平。

至于國(guó)稅總局和地方政府的協(xié)調(diào)問(wèn)題，還需要進(jìn)一步明確雙方在稅務(wù)機(jī)構(gòu)管理過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)和程序問(wèn)題。

讓納稅人有獲得感和安全感

中國(guó)新聞周刊：實(shí)際上，早在2015年12月，就提出國(guó)地稅征管體制改革，當(dāng)時(shí)似乎也沒(méi)有明確要合并，為何到現(xiàn)在才進(jìn)行機(jī)構(gòu)合并？

劉劍文：在中共中央國(guó)務(wù)院56號(hào)文件《關(guān)于深化國(guó)稅地稅征管體制改革實(shí)施方案》里，當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的一個(gè)問(wèn)題是要建立高效的征管體制，要讓群眾有獲得感，提高納稅人的稅法遵從度。

在過(guò)去20多年，在中央和地方稅收分成過(guò)程中，盡管我們要充分肯定所取得的歷史功績(jī)，但還要用一個(gè)歷史的眼光看過(guò)去的分稅制改革，特別是園地稅分設(shè)的問(wèn)題。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中同從1994年以后，GDP增長(zhǎng)速度很快，財(cái)政收入、稅收收入也取得大幅度增長(zhǎng)，老百姓的收入也有明顯的增加。所以，在這20多年里，老百姓的獲得感還是很明顯的。

但是在這一過(guò)程中，可以看到，國(guó)地稅分設(shè)以后，給納稅人帶來(lái)很多的麻煩。比如說(shuō)在進(jìn)行稅務(wù)申報(bào)登記的時(shí)候，既要向國(guó)稅局申報(bào)，也向地稅局申報(bào)，既要向國(guó)稅登記，也要向地稅局登記，占用了納稅人大量的成本費(fèi)用和時(shí)間精力。而一個(gè)納稅人違規(guī)了，國(guó)稅查一遍，地稅再查一遍。

因此，合并更重要的是如何更好地服務(wù)納稅人，讓納稅人有獲得感和安全感。如何能夠更有效地保護(hù)納稅人的權(quán)利，因?yàn)槎愂照鞴芊ê拖嚓P(guān)法律里面，都規(guī)定了納稅人的權(quán)利，我想這些問(wèn)題可能都是我們需要去考慮的。

中國(guó)新聞周刊：國(guó)地稅合并之后，企業(yè)稅負(fù)是會(huì)增加還是會(huì)減少？

劉劍文：我認(rèn)為，對(duì)企業(yè)納稅人的影響，主要在于減少納稅人的成本。這個(gè)成本不是稅收成本，而是費(fèi)用成本。以前企業(yè)進(jìn)行任何一項(xiàng)涉稅業(yè)務(wù)，都要準(zhǔn)備兩套材料，造成很大浪費(fèi)。除了費(fèi)用成本外，還有時(shí)間成本、精力成本，我認(rèn)為，這是影響很大的一件事情。

至于其他方面，比如有些地方通過(guò)稅收優(yōu)惠招商引資，合并之后，可能就沒(méi)有這些優(yōu)惠了。關(guān)于這個(gè)問(wèn)題，國(guó)家有嚴(yán)格的法律規(guī)定，中央稅的稅收減免權(quán)屬于國(guó)務(wù)院決定的。地方稅的稅收減免權(quán)由省級(jí)政府來(lái)決定的。除此之外的一些稅收優(yōu)惠，可能本身就是不合理不合法的，必須要清理的，不能說(shuō)因?yàn)閲?guó)地稅合并就對(duì)企業(yè)稅負(fù)造成影響。但合并之后，對(duì)于稅制的統(tǒng)一是有幫助的。

此外，從法律上來(lái)講，應(yīng)該依法納稅，如果說(shuō)因?yàn)橐郧坝卸愂章┒?，企業(yè)納稅人該繳的稅沒(méi)繳，那么就涉及違法問(wèn)題。不能因?yàn)楹喜⒁院髧?yán)格征管了，依法征管了，就說(shuō)企業(yè)稅負(fù)就增加了，因?yàn)檫@是本來(lái)就是企業(yè)依法該繳的。

而且下一步，可能國(guó)家還會(huì)不斷減稅讓利，出臺(tái)一些改革措施以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，包括前不久個(gè)人所得稅法修改，也會(huì)有一些讓利。

中國(guó)新聞周刊：對(duì)于地方政府而言，這次合并，會(huì)有怎樣的影響？

劉劍文：國(guó)地稅合并以后，地方?jīng)]有主體稅種，稅收減少了，地方的收入肯定會(huì)大幅度的減少，財(cái)力越來(lái)越集中在中央。而地方政府要提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，要實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，如果財(cái)政資金不足，可能就不得不通過(guò)發(fā)地方債等方式來(lái)解決。

但是這個(gè)影響，我想至少可以通過(guò)兩個(gè)方式彌補(bǔ)：一是加大對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付力度。二是將地方的一些事權(quán)上移給中央。這兩種方式，都可以減少地方的財(cái)政壓力，目的都是減少地方的負(fù)擔(dān)。

比如說(shuō)從這次個(gè)人所得稅法的修訂就可以看到，涉及一些重大的專項(xiàng)扣除，比如失業(yè)保險(xiǎn)金、住房公積金，這些錢就將是中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。

所以我認(rèn)為，目前改革仍是在探索的過(guò)程中，肯定會(huì)有一攬子政策出來(lái)。從國(guó)家角度來(lái)講，必須處理好中央和地方的關(guān)系，也必須調(diào)動(dòng)中央和地方的積極性，目前這些方案已經(jīng)在研究之中。

中國(guó)新聞周刊：在處理中央和地方關(guān)系上，需要重點(diǎn)關(guān)注哪些方面內(nèi)容？

劉劍文：中央和地方的關(guān)系，我想一個(gè)核心就是中央和地方的財(cái)政關(guān)系。因?yàn)樨?cái)政跟事權(quán)是相聯(lián)系的，財(cái)權(quán)和事權(quán)，現(xiàn)在講事權(quán)與支出責(zé)任，其實(shí)大的框架是事權(quán)與財(cái)力相結(jié)合，在這樣一個(gè)背景下，事權(quán)與支出責(zé)任要相適應(yīng)。下一步，中央一定會(huì)出臺(tái)關(guān)于中央和地方關(guān)系處理的一些文件，但處理起來(lái)可能還有一個(gè)過(guò)程，改革是要一步一步地進(jìn)行。

這些年學(xué)術(shù)界一直倡導(dǎo)制定一部政府間財(cái)政關(guān)系法，類似一個(gè)財(cái)政基本法的法案，但目前還在調(diào)研建議階段。該法主要涉及中央的財(cái)權(quán)和事權(quán)、地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)、支出責(zé)任，應(yīng)該按照怎樣的理念、原則和規(guī)則，怎樣的程序等，需要通過(guò)法律作出明確的規(guī)定。