論延遲退休政策下公民基本權(quán)利保障

林 迪

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、問(wèn)題的提出

我國(guó)的退休制度實(shí)行至今已有六十余年時(shí)間，男60周歲、女55周歲的退休規(guī)定漸漸與時(shí)代產(chǎn)生了脫節(jié)，加上近年來(lái)人口老齡化趨勢(shì)愈發(fā)嚴(yán)峻，退休年齡改革已經(jīng)勢(shì)在必行。早在20世紀(jì)90年代我國(guó)學(xué)術(shù)界就對(duì)延遲退休這一問(wèn)題進(jìn)行過(guò)探討[1]。2012年，人社部正在研究延遲退休方案（下文簡(jiǎn)稱(chēng)“延退”）的聲明和各機(jī)構(gòu)的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案公布后，激起了社會(huì)的廣泛熱議，其中網(wǎng)民的意見(jiàn)和大多數(shù)學(xué)者、專(zhuān)家的看法形成了鮮明對(duì)立。近些年來(lái)，擁有不同學(xué)科背景的學(xué)者圍繞這一熱點(diǎn)進(jìn)行了激烈的討論和爭(zhēng)辯，無(wú)論支持者亦或是反對(duì)者均立場(chǎng)鮮明、言之有據(jù)，這種針?shù)h相對(duì)也使該理論研究持續(xù)升溫。2015年，黨的十八屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，其中明確提出“出臺(tái)漸進(jìn)式退休政策”，而在此之后，學(xué)界的研究重心也從討論延退政策的可行性與必要性轉(zhuǎn)向了可操作性以及如何在實(shí)際落實(shí)過(guò)程中保障公民權(quán)利。2018年1月9日，人社部部長(zhǎng)尹蔚民在人民日?qǐng)?bào)發(fā)表署名文章時(shí)再次提及：針對(duì)人口老齡化加速發(fā)展的趨勢(shì)，適時(shí)研究出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡等應(yīng)對(duì)措施。一時(shí)間，該話題再次引起社會(huì)熱議。延退作為一項(xiàng)涉及千家萬(wàn)戶的重要政策，必須考慮到各個(gè)社會(huì)階層的利益與需求，這樣才能獲得最大程度上的公眾支持，達(dá)到令廣大民眾滿意的實(shí)施效果。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)糾其本源是法治經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)和法治正如血肉和骨架，無(wú)法割舍，正如王利民先生所說(shuō)的那樣，法治是實(shí)現(xiàn)國(guó)富民強(qiáng)的根本保障，因此我們必須從法學(xué)視角對(duì)延退政策進(jìn)行探討。我國(guó)《憲法》在第四十四條將退休權(quán)規(guī)定為一項(xiàng)公民基本權(quán)利，而延退政策與退休權(quán)之間密切相關(guān)，延退政策的出臺(tái)，必須合理借鑒世界各國(guó)和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)國(guó)情，在能夠解決當(dāng)前存在的諸多難題基礎(chǔ)之上最終實(shí)現(xiàn)對(duì)退休者基本權(quán)利的保護(hù)。鑒此，本文擬對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)和資料進(jìn)行梳理，提出自己對(duì)于該問(wèn)題的拙見(jiàn)。

二、退休法律制度在我國(guó)法律體系中的變遷

我國(guó)最早涉及退休制度的規(guī)定是在1951年頒布的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中，不過(guò)當(dāng)時(shí)并未使用“退休”這一表述，而是用了“養(yǎng)老待遇”這一說(shuō)法，其在第十五條中明確規(guī)定了男女職工享受養(yǎng)老待遇的要求，條件如下：男性職工年滿60周歲，一般工齡滿25年，本企業(yè)工齡滿5年；女性職工年滿50周歲，一般工齡滿5年；礦工等特殊工種的退休年齡規(guī)定為男性職工年滿55周歲，女性職工年滿45周歲，每工作一年，工齡按一年零三個(gè)月計(jì)算。1958年出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》第一次明確提出了“退休”這一概念，并且區(qū)分了女職員和女工人的退休年齡，女職工退休年齡為55歲，女工人退休年齡為50歲，但其余絕大部分內(nèi)容仍舊沿用1951年條例的規(guī)定，沒(méi)有太大的差異。1978年6月2日，國(guó)務(wù)院又頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，進(jìn)一步細(xì)分和明確了退休的條件，規(guī)定男女干部的退休年齡分別為60周歲和55周歲，而這兩個(gè)文件也一直沿用至今，作為我國(guó)目前處理退休問(wèn)題的主要依據(jù)和參照。1982年4月，國(guó)務(wù)院在其制定的《國(guó)務(wù)院關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》（國(guó)發(fā)［1982］62號(hào)）中，新增了“離休”這一概念，并與“退休”進(jìn)行了明確區(qū)分，離休這一制度也成為中國(guó)的首創(chuàng)。而1982年《憲法》將退休權(quán)正式納入正文文本的舉措，則標(biāo)志著退休權(quán)受重視程度的提高以及開(kāi)始被真正作為一項(xiàng)獨(dú)立的基本權(quán)利而加以保障。

之后，國(guó)家還陸續(xù)出臺(tái)了一些規(guī)定和文件，旨在對(duì)我國(guó)的基本退休制度進(jìn)行修改和補(bǔ)充，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于高級(jí)專(zhuān)家離休退休若干問(wèn)題的暫行規(guī)定》和《中央組織部、勞動(dòng)人事部關(guān)于女干部離休退休年齡問(wèn)題的通知》等等。2005年4月通過(guò)的《公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的退休也做出特別規(guī)定，其中的第八十八條尤其值得關(guān)注，即公務(wù)員提前退休制度，在符合以下條件的情況下，公務(wù)員本人若自愿提出申請(qǐng)，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休：（1）工作年限滿30年的；（2）距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足五年，且工作年限滿20年的；（3）符合國(guó)家規(guī)定可以退休的其他情形。

近年來(lái)，我國(guó)逐步在地方開(kāi)始進(jìn)行提高法定退休年齡、建立彈性退休制度的試點(diǎn)工作。2010年4月8日，中國(guó)婦女報(bào)社經(jīng)內(nèi)部研究決定自當(dāng)年的5月1日開(kāi)始實(shí)行正式在編人員男女同齡退休制度，全體員工無(wú)論男女一律60周歲退休，女員工在達(dá)到55周歲的國(guó)家法定退休年齡后，愿意退休即可辦理相關(guān)手續(xù)，若沒(méi)有提出申請(qǐng)，則默認(rèn)與男性員工同齡退休。2010年上海市人力資源和社會(huì)保障局發(fā)布了《關(guān)于本市企業(yè)各類(lèi)人才柔性延遲辦理申領(lǐng)進(jìn)本養(yǎng)老金手續(xù)的試行意見(jiàn)》，在符合一定條件的基礎(chǔ)上可延遲申領(lǐng)基本養(yǎng)老金，其中男性一般不超過(guò)65周歲，女性一般不超過(guò)60周歲。2015年，中組部和人力資源社會(huì)保障部下發(fā)聯(lián)合聲明，明確規(guī)定黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體中的正、副縣處級(jí)及相應(yīng)職務(wù)層次的女干部，事業(yè)單位中擔(dān)任黨務(wù)、行政管理工作的相當(dāng)于正、副處級(jí)的女干部和具有高級(jí)職稱(chēng)的女性專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員，年滿60歲退休，若本人在55周歲時(shí)提出申請(qǐng)也可提前退休。

三、退休權(quán)作為基本權(quán)利

（一）“退休”一詞的語(yǔ)義分析

當(dāng)我們?cè)噲D去理解一項(xiàng)法律概念時(shí)，即使法律文本已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行了較為清晰的闡述，仍有可能產(chǎn)生歧義和晦澀。正如鄭成良教授說(shuō)的那樣，“若一個(gè)本身就被誤用和濫用的概念被當(dāng)做建構(gòu)理論命題的基礎(chǔ)時(shí)，詞的暴政就在所難免”[2]。所以我們對(duì)于退休權(quán)的研究，首先要從對(duì)“退休”的界定著手，從所處的文本語(yǔ)境出發(fā)，這樣才能避免誤解，解決相關(guān)制度上存在的障礙和問(wèn)題。

我國(guó)古代對(duì)于退休有許多表達(dá)形式，其中使用最頻繁的為“致仕”一詞，即交還官職。例如，《后漢書(shū)》：“永寧元年，稱(chēng)病上書(shū)致仕。”最早關(guān)于“致仕”的記載源于《春秋公羊傳·宣公元年》：“古之道，不即人心，退而致仕。”《辭?！飞蠈?duì)于退休的解釋為，職工退出工作崗位養(yǎng)老的制度[3]。

在我國(guó)法學(xué)界，各方學(xué)者對(duì)于“退休”的闡釋各不相同。夏正林教授指出，退休是指國(guó)家為喪失勞動(dòng)能力或?qū)⒁獑适趧?dòng)能力的老年職工離開(kāi)工作崗位、安度晚年而提供的一種社會(huì)保障政策[4]。而在馮彥君教授看來(lái)，退休是指勞動(dòng)者年老達(dá)到法定年齡或因工喪失勞動(dòng)能力符合法定條件，退出勞動(dòng)領(lǐng)域進(jìn)行休養(yǎng)[5]。王全興教授認(rèn)為，退休是我國(guó)的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)形式之一，即職工因年老或病殘而完全喪失勞動(dòng)能力，退出生產(chǎn)或工作崗位養(yǎng)老休息時(shí)獲得一定物質(zhì)幫助的制度[6]。雖然學(xué)者都有各自不同的表述，但筆者通過(guò)對(duì)共同點(diǎn)的提煉，認(rèn)為其均包含了主體、原因、機(jī)制、保障四方面，即退休是指：企事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在達(dá)到法定工作年限亦或是年齡達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)或是喪失勞動(dòng)能力無(wú)法繼續(xù)工作從而退出工作崗位、受領(lǐng)退休金及獲得物質(zhì)保障的行為。

（二）退休權(quán)為特定主體所享有

我國(guó)《憲法》第四十四條規(guī)定，國(guó)家依照法律規(guī)定實(shí)行企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的退休制度，退休人員的生活受到國(guó)家和社會(huì)的保障。這是我國(guó)退休制度的最高法律淵源與根本依據(jù)，從條文的內(nèi)容看，憲法主要是對(duì)退休權(quán)的主體進(jìn)行了直接規(guī)定，即將享有退休權(quán)的對(duì)象限定為“企事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”。筆者在前文已經(jīng)對(duì)退休制度進(jìn)行了條文梳理，發(fā)現(xiàn)主體特定的立法精神一直貫穿始終，從1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》到1982年《憲法》都不外如是，并沒(méi)有對(duì)如農(nóng)民、個(gè)體勞動(dòng)者的退休權(quán)作出規(guī)定，這就使得退休權(quán)體現(xiàn)出了身份權(quán)的特質(zhì)，即公民因其特定身份而產(chǎn)生的權(quán)利。我國(guó)當(dāng)前還沒(méi)有形成非常完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，對(duì)于部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，雖然當(dāng)前已經(jīng)有了新型農(nóng)保和地方政府的相關(guān)政策，但是從根本上來(lái)說(shuō)“老有所依”中的仍然是依靠子女，退休權(quán)并沒(méi)有覆蓋這一部分群體。除此之外，由于改革開(kāi)放40年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)變化巨大，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)被打破，大量農(nóng)民工涌入城市。農(nóng)民工流動(dòng)性大的特點(diǎn)與養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期穩(wěn)定繳費(fèi)需求之間的矛盾使得該部分群體往往無(wú)法享受與正常職工群體同等的退休權(quán)，亦或是福利差異巨大。以上兩點(diǎn)說(shuō)明了退休權(quán)并不僅僅是一種社會(huì)保障，更是由中國(guó)國(guó)情決定的經(jīng)濟(jì)體制下的必然產(chǎn)物，而這也是當(dāng)前阻礙我國(guó)退休法律制度完善的最大掣肘。正如有學(xué)者認(rèn)為，“退休權(quán)的主體是企業(yè)事業(yè)組織的職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，從憲法解釋的視角看待，現(xiàn)實(shí)中對(duì)于退休主體的解釋宜采取擴(kuò)張解釋?zhuān)此袇⒓庸ぷ鞯膭趧?dòng)者都有一個(gè)退出工作崗位的退休問(wèn)題，都是憲法所保護(hù)的主體。”[7]筆者對(duì)此表示認(rèn)同，必須擴(kuò)大享有退休權(quán)的主體范圍，才能更好地保障公民的利益，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）退休權(quán)權(quán)在權(quán)利義務(wù)視角下的辨析

我國(guó)法學(xué)界對(duì)于權(quán)利義務(wù)有不同的看法：以張光博和張文顯教授為代表的一批法理學(xué)家認(rèn)為權(quán)力與義務(wù)是不可分割的，兩者對(duì)立統(tǒng)一，相互依存又相互轉(zhuǎn)化，并且無(wú)論每個(gè)個(gè)體具體享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)的多少，權(quán)利和義務(wù)在總量上總是等值的。最有代表性的說(shuō)法即“權(quán)利和義務(wù)不可分割，沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)?！盵8]童之偉教授認(rèn)為權(quán)利與義務(wù)關(guān)系理論仍然存在值得商榷之處，權(quán)利與義務(wù)不可分割的觀點(diǎn)不能成立。在童教授看來(lái)，該理論有簡(jiǎn)單化演繹辯證唯物思想的觀點(diǎn)，義務(wù)只是伴隨著權(quán)利而來(lái)的附屬現(xiàn)象，并不是權(quán)利產(chǎn)生和發(fā)展的前提條件，而且兩者之間沒(méi)有質(zhì)的同一性，若要說(shuō)相互轉(zhuǎn)化則只能在權(quán)利和權(quán)力之間[9]。董保華教授指出，社會(huì)法上的權(quán)利義務(wù)存在一種不對(duì)稱(chēng)性[10]。權(quán)利實(shí)際上被義務(wù)所嚴(yán)格限定，即在一般法律關(guān)系中，一方的權(quán)利并不像我們通常所認(rèn)知的那樣與另一方的義務(wù)相對(duì)應(yīng)，受益人不再是傳統(tǒng)觀點(diǎn)中的權(quán)利人，反而應(yīng)該是義務(wù)人。在林嘉教授看來(lái)，具體到勞動(dòng)法，勞動(dòng)法律關(guān)系具有傳統(tǒng)民事法律關(guān)系所不具備的社會(huì)性，即勞動(dòng)法對(duì)勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)“權(quán)利本位”，對(duì)用人單位實(shí)現(xiàn)“義務(wù)本位”，權(quán)利與義務(wù)兩者之間明顯不相對(duì)稱(chēng)，勞動(dòng)者的權(quán)利多于義務(wù)，而用人單位則是義務(wù)多于權(quán)利[11]。

退休究竟是一種權(quán)利亦或是義務(wù)？從法律文本進(jìn)行分析，國(guó)家在《憲法》第四十四條規(guī)定了享有退休權(quán)的主體，在第四十五條則規(guī)定了物質(zhì)保障權(quán)，即當(dāng)公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利，此外，《勞動(dòng)法》第三條規(guī)定了退休者在退休之后具有享受社會(huì)保險(xiǎn)和福利的權(quán)利。所以從文義解釋的角度理解，退休是企事業(yè)組織職工和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員依據(jù)憲法所享有的權(quán)利。對(duì)此，夏正林教授和陳雄教授均持相同看法。但是在地方立法實(shí)踐中卻出現(xiàn)了不同聲音，與憲法上的規(guī)定不相適應(yīng)，認(rèn)為退休并不僅僅是一項(xiàng)權(quán)利，同時(shí)也是一項(xiàng)義務(wù)，如《公務(wù)員法》第八十七條中“應(yīng)當(dāng)退休”的表達(dá)，就極容易產(chǎn)生“退休是義務(wù)”的誤解。鄭尚元教授就認(rèn)為這表示著勞動(dòng)者在達(dá)到法定退休年齡之時(shí)就必須退出勞動(dòng)崗位，為一項(xiàng)強(qiáng)制性義務(wù)[12]。

鄭教授的觀點(diǎn)有待商榷。何謂權(quán)利？即特定主體擁有為或不為某種行為的資格。支撐權(quán)利概念最重要的思想即天賦人權(quán)，其基本概念是生命、健康、平等、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利都是人天生就有的，不可剝奪的。而基本權(quán)利是實(shí)定法意義上的概念，由制憲者將其認(rèn)為最重要的權(quán)利寫(xiě)入憲法，并對(duì)其進(jìn)行保障。我國(guó)將退休權(quán)寫(xiě)入《憲法》表明其和其他基本權(quán)利一樣處于核心地位。勞動(dòng)者年滿一定年齡退休并不應(yīng)該是一項(xiàng)義務(wù)，因?yàn)樗袆趧?dòng)者都是自愿退休而非被迫，現(xiàn)實(shí)中曾在國(guó)企股份制改革時(shí)出現(xiàn)企業(yè)強(qiáng)制勞動(dòng)者內(nèi)退的情形，導(dǎo)致了錯(cuò)誤的勞動(dòng)者履行“退休義務(wù)”的現(xiàn)象，但這并不能抹殺退休的權(quán)利屬性。此外，當(dāng)勞動(dòng)者達(dá)到法定年齡之后，并非從此喪失了勞動(dòng)的權(quán)利，依然可以繼續(xù)進(jìn)行工作，發(fā)揮自身的價(jià)值，所以提出退休的開(kāi)始是勞動(dòng)的結(jié)束并不可取。最后，立法是國(guó)家借助法律程序?qū)崿F(xiàn)自身價(jià)值選擇的一種表現(xiàn)，而在退休權(quán)立法過(guò)程中明確體現(xiàn)了傾斜性保護(hù)原則，實(shí)現(xiàn)了對(duì)弱勢(shì)群體退休者的保護(hù)，退休權(quán)的權(quán)利屬性更加突出。所以否定退休的權(quán)利屬性，誤認(rèn)為其是一種義務(wù)，未免有失偏頗。

四、對(duì)于實(shí)施延退政策的幾點(diǎn)看法

（一）必須對(duì)退休年齡進(jìn)行綜合性考量

我國(guó)退休年齡制度始于1951年《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，在20世紀(jì)70年代最終形成，至今已有幾十年的時(shí)間。而隨著當(dāng)前人口老齡化問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)峻、退休金“空賬”現(xiàn)象[13]的出現(xiàn)、老年人口撫養(yǎng)比的上升，改革當(dāng)前的退休年齡制度已經(jīng)勢(shì)在必行。

延退作為一項(xiàng)牽涉千家萬(wàn)戶利益的政策，平等權(quán)理論的運(yùn)用可以更好地兼顧各個(gè)階層和群體的利益訴求，推動(dòng)政策的落實(shí)。平等權(quán)是由成文憲法、憲法性法律、人權(quán)公約、憲法解釋、憲法判例、憲法慣例等確認(rèn)或默認(rèn)的，要求國(guó)家機(jī)關(guān)或其他公權(quán)主體對(duì)作出差別待遇的行為須承擔(dān)舉證責(zé)任的憲法權(quán)利規(guī)范，是一般平等權(quán)和多項(xiàng)具體平等權(quán)的統(tǒng)一體[14]。其基本含義是指不論公民的國(guó)籍、膚色、財(cái)富、政治立場(chǎng)，在憲法上都擁有同等的地位，平等地享有權(quán)利并且承擔(dān)義務(wù)，但該平等又不是絕對(duì)意義上的平等，它秉持著相同情況相同對(duì)待，不同情況不同對(duì)待的原則，而且所謂的不同情況必須有令人信服的理由。

前文已知，退休權(quán)設(shè)立的目的在于對(duì)弱勢(shì)勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)，使他們?cè)谶_(dá)到法定年齡無(wú)法繼續(xù)工作后可以老有所依。從這個(gè)角度來(lái)看，除去特殊情況（因疾病等喪失勞動(dòng)能力），年齡是決定一個(gè)人何時(shí)可以享受退休待遇的最重要因素，所以延退政策想要改變現(xiàn)有的法定退休年齡，必須綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面因素，廣泛征求民意，充分吸收民智，找到各方利益的平衡點(diǎn)，這其中尤為要考慮以下幾個(gè)因素：

1.是否擁有繼續(xù)工作的能力。由于各行各業(yè)所需要的體力、智力、精力各不相同，所以對(duì)退休年齡一刀切的制定標(biāo)準(zhǔn)必定是不恰當(dāng)?shù)模@體現(xiàn)了“不同情況不同對(duì)待”的平等權(quán)原則，即若對(duì)本質(zhì)不同的事物采取相同的措施，反而會(huì)造成實(shí)質(zhì)上的不平等。早在1978年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》就有所體現(xiàn)，“從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動(dòng)或者其他有害身體健康的工作，男年滿55周歲，女年滿45周歲，連續(xù)工作滿十年的”可享受退休待遇。但隨著社會(huì)科技不斷進(jìn)步，許多新興職業(yè)紛紛涌現(xiàn)，很多職業(yè)的工作強(qiáng)度較小，對(duì)身體的負(fù)擔(dān)也不是很高，這部分勞動(dòng)者完全可以工作更長(zhǎng)的時(shí)間；但是對(duì)于部分體力工作者來(lái)說(shuō)，我國(guó)當(dāng)前就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力巨大，就業(yè)市場(chǎng)需求有限，若這部分群體不愿意退出就業(yè)崗位，會(huì)使得年輕從業(yè)者無(wú)法獲得就業(yè)機(jī)會(huì)，市場(chǎng)活力降低，而且對(duì)于他們自身權(quán)利的實(shí)現(xiàn)也沒(méi)有益處。所以延退政策需要進(jìn)一步細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)不同就業(yè)人群應(yīng)該有不同的細(xì)則出臺(tái)，包括男女異齡退休的問(wèn)題也值得去討論。

2.老齡化問(wèn)題與就業(yè)情況的平衡。老齡化問(wèn)題是當(dāng)前每個(gè)國(guó)家都面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)，只不過(guò)程度有所差異。全球老齡辦政策研究室副主任李志宏在2016年京津冀養(yǎng)老論壇上指出，四年后我國(guó)的失能（失去生活自理能力）老年人將達(dá)到4200萬(wàn)，80歲以上高齡老年人將達(dá)到2900萬(wàn)。與此相對(duì)應(yīng)的是就業(yè)難問(wèn)題，根據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，2017年高校畢業(yè)生數(shù)量將達(dá)到795萬(wàn)，比上年增長(zhǎng)了22萬(wàn)；當(dāng)前仍處在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，部分公司經(jīng)營(yíng)情況并不樂(lè)觀，對(duì)用工需求造成一定影響；農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力數(shù)量仍舊非常龐大。上述兩個(gè)問(wèn)題能否達(dá)到合理平衡決定了能否維持穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，因?yàn)橥ǔＧ闆r下，退休年齡提前可以給年輕人創(chuàng)造更多的工作崗位，加快企業(yè)的新陳代謝循環(huán)速度；但對(duì)于老年人來(lái)說(shuō)，延遲退休年齡可以給他們發(fā)揮剩余價(jià)值的機(jī)會(huì)，也可以減輕子女的負(fù)擔(dān)。所以政府更應(yīng)該審慎對(duì)待該問(wèn)題，若綜合各項(xiàng)數(shù)據(jù)認(rèn)為社會(huì)就業(yè)壓力偏大，就可以適當(dāng)提前退休年齡，若老齡化程度加重，就適當(dāng)延遲。

3.壽命增長(zhǎng)。2017年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《2017年世界衛(wèi)生報(bào)告》，數(shù)據(jù)顯示1990年中國(guó)人口平均壽命68.3歲，2017年將提高到76.1歲，其中女性77.6歲，男性74.6歲。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的平均壽命相比于三十年前有了十歲左右的增長(zhǎng)，但是退休年齡仍舊沿用六十年前的規(guī)定時(shí)，顯然是不合時(shí)宜的。我國(guó)當(dāng)前法定退休年齡是男性60周歲和女性55周歲，在現(xiàn)在社會(huì)的許多崗位上仍然是黃金年齡，經(jīng)過(guò)幾十年的奮斗，這個(gè)年齡段的工作者往往都已處于單位的中高層，工作經(jīng)驗(yàn)和人際關(guān)系在此時(shí)發(fā)揮著更大的作用，隨著醫(yī)療條件的改善，生理上也允許工作時(shí)間的延長(zhǎng)。所以，政府在考慮實(shí)施延遲退休政策時(shí)必須充分考慮此點(diǎn)，讓勞動(dòng)者可以發(fā)揮最大的自身價(jià)值，創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富。

4.國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。近些年來(lái)，世界各國(guó)都開(kāi)始制定法律和出臺(tái)相關(guān)政策進(jìn)行退休年齡改革，美國(guó)最初選擇將65歲作為退休年齡，但現(xiàn)在對(duì)于1943-1954年出生的勞動(dòng)者規(guī)定為66歲，對(duì)于1960年后出生者規(guī)定為67歲；德國(guó)決定自2012年開(kāi)始每年向后延遲一個(gè)月的退休時(shí)間，當(dāng)從65歲延遲至66歲后，每年延遲兩個(gè)月直至67歲；丹麥計(jì)劃從2024年開(kāi)始逐步在2027年將年齡推遲至67歲；日本決定將男性退休年齡從60歲延長(zhǎng)至65歲，女性從56歲延長(zhǎng)至60歲；澳大利亞從2017-2023，將年齡從65歲推遲至67歲[15]。一般來(lái)說(shuō)一部法律每隔幾年就需要進(jìn)行修改以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展情況，如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》20年修改一次，《行政訴訟法》25年修改一次已經(jīng)非常少見(jiàn)，而我國(guó)的退休年齡自1978年以來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)大的修改，未免有立法不作為的嫌疑。

（二）延退政策是一把雙刃劍

馬克思說(shuō)：“社會(huì)不是以法律為基本的，那是法學(xué)家的幻想。相反，法律應(yīng)以社會(huì)為基礎(chǔ)?！盵16]即法律最終是由社會(huì)物質(zhì)條件所決定的，我們要從法學(xué)領(lǐng)域分析延退政策，首先須置身于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

前文已經(jīng)提到對(duì)于延退政策觀點(diǎn)的激烈碰撞。贊成者認(rèn)為該政策的實(shí)行可以帶來(lái)以下積極作用：首先，據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2017）統(tǒng)計(jì)結(jié)果，2017年全國(guó)65歲及以上老年人口占比已達(dá)到10.85%，比2010年第六次全國(guó)人口普查上升約2個(gè)百分點(diǎn)，延遲退休年齡可以有效降低老年撫養(yǎng)比（每100名勞動(dòng)年齡人口需負(fù)擔(dān)多少名老年人），減輕社會(huì)負(fù)擔(dān)；其次，由于人均壽命的延長(zhǎng)，處于當(dāng)前退休年齡的老年人實(shí)際上并沒(méi)有想象的工作負(fù)荷，相反，他們的工作經(jīng)驗(yàn)、人際關(guān)系、知識(shí)儲(chǔ)備可以創(chuàng)造更大的財(cái)富；最后，延退政策可以緩解當(dāng)前緊張的退休金給付壓力，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，退休年齡每延長(zhǎng)一年即可減緩基金缺口兩百億元[17]。

反對(duì)者認(rèn)為該政策會(huì)帶來(lái)明顯的消極影響，具體如下：其一，延遲退休使得原本60周歲（指男性退休年齡）即能夠獲得的退休待遇不能及時(shí)兌現(xiàn)，損害了勞動(dòng)者的休息權(quán)和其他權(quán)益；其二，對(duì)于從事體力勞動(dòng)或缺乏有效工作技能的低收入者來(lái)說(shuō)，繁重的工作負(fù)擔(dān)和較差的工作環(huán)境實(shí)際上無(wú)法支撐他們工作至法定退休年齡，此時(shí)如果繼續(xù)延長(zhǎng)退休年齡，會(huì)加重他們繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)壓力；其三，延退政策想要落實(shí)必須匹配相應(yīng)的法律規(guī)范，我國(guó)當(dāng)前仍缺少立法層面對(duì)于勞動(dòng)者權(quán)益的保障，執(zhí)行難的問(wèn)題確實(shí)存在；其四，對(duì)于部分老年人來(lái)說(shuō)，希望退休后可以在享受養(yǎng)老補(bǔ)助的同時(shí)再尋求一份清閑的工作，獲得雙份保障并繼續(xù)實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，而退休年齡的延遲無(wú)疑增加了其再就業(yè)的難度。

出于對(duì)上述積極和消極因素的綜合性考量，我國(guó)當(dāng)前雖然確定了實(shí)行延退政策，但是具體的方案遲遲沒(méi)有公布，目的也是希望在企業(yè)、勞動(dòng)者、政府三者之間達(dá)到一種利益平衡。我國(guó)現(xiàn)行的退休法律制度本質(zhì)上是對(duì)退休者這一弱勢(shì)群體的權(quán)益保障，從退休權(quán)被作為一種基本權(quán)利寫(xiě)入憲法即可看出其立法側(cè)重，所以在看待退休這一問(wèn)題時(shí)并不能簡(jiǎn)單的從社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，需同樣考慮如何才能使勞動(dòng)者在年老或失能狀態(tài)下更好地獲得生活保障。此外，在退休者內(nèi)部，諸如男女異齡退休、離休與退休待遇差異、國(guó)企職工與私企職工區(qū)別對(duì)待等問(wèn)題也急需法律進(jìn)行更平等的規(guī)制。雖然三方利益不可能完全均等，但在協(xié)調(diào)各方利益時(shí)，若能貫徹比例原則，進(jìn)行充分的利益衡量，使得一方獲利非以對(duì)另外雙方造成較大損失為前提，同時(shí)運(yùn)用合理的差別待遇原則，賦予那些最少受惠者合理的差別待遇，或許可以真正實(shí)現(xiàn)對(duì)退休者的權(quán)益保障。

（三）延退政策需要謹(jǐn)慎緩行

1.必須貫徹“漸進(jìn)式”的政策精神。十八屆五中全會(huì)已經(jīng)提出“出臺(tái)漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”，這也將“漸進(jìn)式”確定為未來(lái)立法的方針?！皾u進(jìn)式”意味著這次改革不能寄希望于一蹴而就，一舉解決當(dāng)前存在的所有問(wèn)題，這并不符合事物發(fā)展的客觀規(guī)律，而且還會(huì)造成相反的效果。社會(huì)公眾普遍認(rèn)為一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)渡時(shí)期要比突然性改變來(lái)的公平[18]。所以首先，政府應(yīng)該廣泛吸收民意，充分采納民智，要在征詢各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上開(kāi)展下一步政策的實(shí)施；其次，要通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)的搜集分析，設(shè)置一個(gè)合理的過(guò)渡期，讓民眾對(duì)政策的實(shí)行有一個(gè)心理預(yù)期，了解自己的利益得失；最后，過(guò)渡期的設(shè)置對(duì)于臨界退休年齡的退休者來(lái)說(shuō)是一個(gè)很好的緩沖，通過(guò)“老人老辦法，新人新辦法”的方式可以消弭一部分的爭(zhēng)議，如德國(guó)從2012年開(kāi)始將退休時(shí)間每年延遲一個(gè)月直至從65歲到66歲，后來(lái)加快速度，從延遲一個(gè)月到延遲兩個(gè)月至67歲，預(yù)計(jì)用17年的時(shí)間完成延遲退休年齡計(jì)劃，我國(guó)也可以通過(guò)這種階梯式的時(shí)間設(shè)置完成整個(gè)退休政策的變革。

2.對(duì)于彈性退休制度應(yīng)該客觀看待。所謂彈性退休是指當(dāng)勞動(dòng)者到達(dá)法定退休年齡時(shí)，可以在彈性期內(nèi)自由選擇繼續(xù)工作還是申領(lǐng)退休金，而根據(jù)選擇退休年齡的不同，領(lǐng)取退休金的比例也不同。當(dāng)前我國(guó)很多專(zhuān)家呼吁實(shí)施彈性退休制度，地方上彈性退休制度的試點(diǎn)工作也開(kāi)展的如火如荼，江西、廣東、北京、上海都依次出臺(tái)了有關(guān)政策進(jìn)行實(shí)踐探索，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十六條也明確規(guī)定了繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不足十五年的個(gè)人在退休時(shí)可以繳費(fèi)至滿十五年，按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。確實(shí)，在理想狀態(tài)下，該制度可以滿足不同階層對(duì)于退休年齡的不同需求，實(shí)現(xiàn)從工作到退休的良好過(guò)渡，但是我國(guó)當(dāng)前缺乏專(zhuān)門(mén)的退休性立法，彈性退休制度的適用效力和范圍極其有限，僅僅通過(guò)修改現(xiàn)行的法律達(dá)到的作用杯水車(chē)薪。如果要在全國(guó)范圍內(nèi)推廣彈性退休制度，除了立法要盡快配套之外，政府應(yīng)該營(yíng)造寬松的退出環(huán)境，建立獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)退休者選擇彈性退休；企業(yè)則應(yīng)該通過(guò)增加對(duì)職員專(zhuān)門(mén)技能的培訓(xùn)，增加退休之后再就業(yè)的可能性。

（四）延遲退休立法的幾點(diǎn)建議

1.必須在法律框架下解決社會(huì)重大問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)了全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，其中提及了以科學(xué)立法為首的十六字方針，這也是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的前提，不光要立法，更要立“良法”，所以在進(jìn)行延遲退休的相關(guān)立法時(shí)必須充分考慮到公民的合法權(quán)益。以上海為例，2010年10月上海市人力資源和社會(huì)保障局開(kāi)始進(jìn)行延遲退休年齡的試點(diǎn)工作，該試點(diǎn)有無(wú)相關(guān)的法律依據(jù)？與現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)是否有沖突？沖突時(shí)若堅(jiān)持上位法優(yōu)于下位法的法律位階原則，該試點(diǎn)能否繼續(xù)存在？這些問(wèn)題都需要得到回應(yīng)，并在法律上對(duì)其合法性作出解釋。放眼世界各國(guó)，因延遲退休年齡造成法律爭(zhēng)議的案例屢見(jiàn)不鮮，以法國(guó)為例，2010年7月薩科齊政府通過(guò)了新的退休年齡改革法案，計(jì)劃將現(xiàn)行的法定退休年齡延遲至62歲，這引起了全國(guó)范圍內(nèi)持續(xù)數(shù)月之久的罷工浪潮，多達(dá)300萬(wàn)民眾上街示威。這說(shuō)明雖然延長(zhǎng)法定退休年齡已經(jīng)是大勢(shì)所趨，但是在具體立法和實(shí)施中仍舊需要厘清現(xiàn)存的問(wèn)題以及未來(lái)的發(fā)展走向，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，制定出一部能夠確實(shí)反映民意的“良法”。

2.當(dāng)前退休年齡立法層次需要提高。從我國(guó)當(dāng)前的立法現(xiàn)狀來(lái)看，雖然退休權(quán)是一項(xiàng)基本權(quán)利，但是國(guó)家并沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性的法律著重保障它的地位，即使存在大量的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，但仍反映出立法不系統(tǒng)，層級(jí)不高，與現(xiàn)實(shí)脫軌的問(wèn)題。我國(guó)目前退休制度的主要依據(jù)是1978年由國(guó)務(wù)院頒布的兩個(gè)“暫行辦法”，性質(zhì)為行政法規(guī)，姑且不論其具體內(nèi)容主要是沿用1951年的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中的相關(guān)規(guī)定，僅這兩個(gè)暫行辦法而言也已經(jīng)實(shí)施了近四十年時(shí)間，與當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)存在著嚴(yán)重的脫節(jié)狀況。其次，退休制度的具體構(gòu)建涉及財(cái)政、人力資源、稅收、社會(huì)保障等方方面面，這就使得與其相關(guān)的法律文件往往需要多個(gè)部門(mén)聯(lián)合商討制定，根據(jù)主導(dǎo)部門(mén)的不同，利益分配比例也存在差異，這必然導(dǎo)致退休法律體系缺乏連貫性、系統(tǒng)性。最后，從立法邏輯上來(lái)看，既然我國(guó)當(dāng)前已經(jīng)存在《勞動(dòng)法》這類(lèi)保障公民工作權(quán)益的法律，自然也應(yīng)當(dāng)通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)立法來(lái)保障公民退休之后的權(quán)益，以此實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障的有效對(duì)接。所以，提高退休年齡制度的立法層次需要納入專(zhuān)項(xiàng)考慮，但這是否意味著應(yīng)該直接以“延遲退休”為名進(jìn)行立法，仍有待商榷。因?yàn)椤把舆t退休”本身更接近于一項(xiàng)國(guó)家政策，并不適宜直接轉(zhuǎn)化為立法，所以不如將其作為未來(lái)退休制度專(zhuān)門(mén)立法的一部分，這樣不但可以解決延退政策本身缺乏立法基礎(chǔ)的問(wèn)題，也可以對(duì)存在的其他癥結(jié)進(jìn)行梳理。

3.引入合憲性解釋方法。有權(quán)利必有救濟(jì)，退休權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利被寫(xiě)入憲法文本，當(dāng)作為義務(wù)主體的國(guó)家沒(méi)有積極履行相應(yīng)義務(wù)時(shí)，是否可以通過(guò)憲法訴訟的方式獲取救濟(jì)呢？很遺憾，答案是否定的。

我國(guó)當(dāng)前沒(méi)有規(guī)定違憲審查制度，法院在審理具體案件時(shí)不能直接適用憲法，當(dāng)退休權(quán)被侵犯時(shí)，相關(guān)主體只能根據(jù)《立法法》第九十九條的規(guī)定對(duì)有關(guān)規(guī)范性文件提出建議，這就使得退休權(quán)因?yàn)闊o(wú)法獲得法律救濟(jì)而流于形式。近年來(lái)，也有公民因?yàn)樽陨硗诵輽?quán)受侵害提起違憲審查，如2005年的河南平頂山爭(zhēng)取男女平等退休權(quán)案等，雖然最后都是訴求被駁回，但不能否認(rèn)其出現(xiàn)的積極意義。而面對(duì)上述困境，可以在實(shí)際個(gè)案中引入合憲性解釋這一憲法權(quán)利的間接適用方法，所謂合憲性解釋是指，以憲法的基本精神和基本規(guī)范來(lái)解釋法律條文[19]。它實(shí)際上是作為一種與文義解釋、體系解釋、目的解釋并列的解釋方法出現(xiàn)在普通法院適用法律過(guò)程中，目的是為了解決個(gè)案糾紛，體現(xiàn)憲法的價(jià)值和精神，營(yíng)造出一種“超越法律但未超越憲法”的情形。延退政策未來(lái)的具體實(shí)施涉及的核心利益問(wèn)題無(wú)疑是退休金的發(fā)放，而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的法律規(guī)定，對(duì)于退休金給付沒(méi)有專(zhuān)門(mén)立法進(jìn)行保障，當(dāng)相關(guān)主體提起訴訟時(shí)，由于存在立法模糊的的情況，勢(shì)必會(huì)增加法律解釋的環(huán)節(jié)，此時(shí)為了限制法官的自由裁量權(quán)，防止“法官造法”，應(yīng)該進(jìn)行合憲性解釋?zhuān)共门幸罁?jù)合乎憲法之基本價(jià)值，不逾越法律框架。這在根本上是使設(shè)立退休權(quán)的初衷得到維護(hù)，切實(shí)保障公民的合法權(quán)益?！?/p>

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