從行政法治的角度看在用鍋爐改變?nèi)剂系男袨?/h1>
2018-06-28 05:59:12赫成剛
中國質(zhì)量監(jiān)管 2018年3期
文 赫成剛
2018年第1期的《中國質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》雜志案例沙龍欄目刊載了陳永遠(yuǎn)先生的“在用鍋爐改變?nèi)剂戏N類該如何處理”的案例。講述的是2017年12月17日，A市質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員對轄區(qū)內(nèi)的B公司進(jìn)行檢查，發(fā)現(xiàn)該公司正在使用一臺已經(jīng)辦理注冊登記的型號為DZH2-1.25-AⅡ的鍋爐，由于現(xiàn)在國家環(huán)保督查抓得緊，B公司為了環(huán)保能過關(guān)，使用的鍋爐已經(jīng)采用生物質(zhì)顆粒為燃料，不敢再使用燃煤，與該公司辦理使用登記特種設(shè)備產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中的數(shù)據(jù)不符。對B公司的上述行為如何定性和處理，給出了三種意見。下面結(jié)合行政法治的基本要求進(jìn)行評說。
第一，將B公司改變鍋爐使用燃料的行為確定為違法行為于實體法律規(guī)定無據(jù)。
從違法與否的判定依據(jù)上講，在行政管理中衡量行政管理相對人的行為是否違法的判定標(biāo)準(zhǔn)只能是法律、法規(guī)和規(guī)章，而不能擴(kuò)大判定范圍。2017年11月1日質(zhì)檢總局辦公廳印發(fā)的《關(guān)于承壓類特種設(shè)備安全監(jiān)察工作有關(guān)問題意見的通知》（〔2017〕1336號）出臺的原因正如該文件起頭部分所述，是“針對近期鍋爐、壓力容器、壓力管道等承壓類特種設(shè)備安全監(jiān)察工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，為進(jìn)一步完善安全監(jiān)察工作”。其中在“（四）關(guān)于鍋爐改造”部分，規(guī)定“改變鍋爐燃料的使用單位應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更，變更內(nèi)容包括產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中的燃料種類和使用登記表中的產(chǎn)品型號”。而2017年1月16日質(zhì)檢總局發(fā)布的《TSG08-2017特種設(shè)備使用管理規(guī)則》只對“按臺（套）登記的特種設(shè)備改造、移裝、變更使用單位或者使用單位更名、達(dá)到設(shè)計使用年限繼續(xù)適用的；按單位登記的特種設(shè)備變更使用單位或者使用單位更名的”，規(guī)定相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)申請變更登記，并未將改變鍋爐燃料作為鍋爐變更登記的法定條件。如果說《特種設(shè)備安全法》在特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)對諸如《TSG08-2017特種設(shè)備使用管理規(guī)則》這樣的安全技術(shù)規(guī)范的法律地位予以確定，其規(guī)定的包括特種設(shè)備使用登記變更的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行外，僅以規(guī)范性文件的方式就對特種設(shè)備登記這種許可形式添加變更條件，其合法性有待商榷。不僅如此，早在2004年最高法院就專門印發(fā)通知，將“法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件”的，作為判定下位法不符合上位法的判定標(biāo)準(zhǔn)之一，也從一個側(cè)面提供了佐證。
第二，將B公司改變鍋爐使用燃料的行為確定為違法行為有違程序正義。
在現(xiàn)代行政管理中，“法無禁止皆可為”對行政被管理人來講是基本的行為原則；而除非對被管理人增賦權(quán)利和限縮義務(wù)，“法不溯及既往”是管理者應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)則。B公司在辦理完特種設(shè)備使用登記手續(xù)后，除遇有法定變更情況需要履行變更登記程序外，在一個使用登記周期內(nèi)不再履行登記管理方面的任何義務(wù)。這也是法的預(yù)期性或者穩(wěn)定性使然。對于在特種設(shè)備管理中遇到的新情況、新問題，如若添加變更登記條件的，應(yīng)上升到法律、法規(guī)至少是技術(shù)規(guī)范層面加以規(guī)定，并對添加前后的使用者區(qū)別對待。如果不區(qū)分已辦、在辦和即將辦理等不同的情況而一律重新辦理變更登記，有違程序正義。
第三，對本案三種意見的評判。
通過以上分析，本案中第二種意見認(rèn)為由于B公司違反了《特種設(shè)備安全法》第八條，依照該法第六十二條的規(guī)定下達(dá)安全監(jiān)察指令書的意見實不可取。對于第一種“只需告知B公司按文件規(guī)定辦理就行”的意見和第三種“根據(jù)目前情況，尚不能立即要求B公司辦理鍋爐變更登記”的意見，都是對B公司應(yīng)當(dāng)履行變更登記義務(wù)的肯定性體現(xiàn)，只不過有應(yīng)然和實然之別而已，亦不可取。更應(yīng)合理合法的做法應(yīng)當(dāng)是將B公司的鍋爐使用情況通過安全監(jiān)察記錄在案。同時，在下一個登記周期重新辦理登記過程中，如果相應(yīng)的需要變更登記法定條件發(fā)生變化，明確將使用不同的燃料作為變更登記條件的，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行告知。
縱觀本案，雖然看似案情簡單、涉及面小，但也折射出行政管理體系和管理能力現(xiàn)代化的問題?，F(xiàn)代行政管理體系的完善和管理能力的提升，涉及到方方面面?，F(xiàn)代意義上的行政管理思維，是利與弊權(quán)衡的政治思維、成本與收益比較的經(jīng)濟(jì)思維、善與惡評價的道德思維和合法與非法的法治思維的綜合體。四者互為依托、相互促進(jìn)。其中，法治思維是基礎(chǔ)的根本的思維底線。突出法治思維的底線作用，其根本目的就在于在處理質(zhì)監(jiān)行政管理方方面面工作中，進(jìn)行相應(yīng)的政治思維、經(jīng)濟(jì)思維和道德思維取舍的同時，要進(jìn)行合法性、權(quán)利義務(wù)、公平正義、責(zé)任后果和依法制權(quán)等法治思維節(jié)點的過濾，不得逾越合法性的根本底線。在合法構(gòu)架行政管理各方實體權(quán)利義務(wù)的前提下，更應(yīng)注重程序合法性的考量與搭建。因為，程序正義往往比實體正義結(jié)果更顯效、作用更直接。
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第一，將B公司改變鍋爐使用燃料的行為確定為違法行為于實體法律規(guī)定無據(jù)。
從違法與否的判定依據(jù)上講，在行政管理中衡量行政管理相對人的行為是否違法的判定標(biāo)準(zhǔn)只能是法律、法規(guī)和規(guī)章，而不能擴(kuò)大判定范圍。2017年11月1日質(zhì)檢總局辦公廳印發(fā)的《關(guān)于承壓類特種設(shè)備安全監(jiān)察工作有關(guān)問題意見的通知》（〔2017〕1336號）出臺的原因正如該文件起頭部分所述，是“針對近期鍋爐、壓力容器、壓力管道等承壓類特種設(shè)備安全監(jiān)察工作中出現(xiàn)的新情況、新問題，為進(jìn)一步完善安全監(jiān)察工作”。其中在“（四）關(guān)于鍋爐改造”部分，規(guī)定“改變鍋爐燃料的使用單位應(yīng)當(dāng)辦理使用登記變更，變更內(nèi)容包括產(chǎn)品數(shù)據(jù)表中的燃料種類和使用登記表中的產(chǎn)品型號”。而2017年1月16日質(zhì)檢總局發(fā)布的《TSG08-2017特種設(shè)備使用管理規(guī)則》只對“按臺（套）登記的特種設(shè)備改造、移裝、變更使用單位或者使用單位更名、達(dá)到設(shè)計使用年限繼續(xù)適用的；按單位登記的特種設(shè)備變更使用單位或者使用單位更名的”，規(guī)定相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)申請變更登記，并未將改變鍋爐燃料作為鍋爐變更登記的法定條件。如果說《特種設(shè)備安全法》在特種設(shè)備使用環(huán)節(jié)對諸如《TSG08-2017特種設(shè)備使用管理規(guī)則》這樣的安全技術(shù)規(guī)范的法律地位予以確定，其規(guī)定的包括特種設(shè)備使用登記變更的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)予以執(zhí)行外，僅以規(guī)范性文件的方式就對特種設(shè)備登記這種許可形式添加變更條件，其合法性有待商榷。不僅如此，早在2004年最高法院就專門印發(fā)通知，將“法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范文件設(shè)定不符合行政許可法規(guī)定的行政許可，或者增設(shè)違反上位法的行政許可條件”的，作為判定下位法不符合上位法的判定標(biāo)準(zhǔn)之一，也從一個側(cè)面提供了佐證。
第二，將B公司改變鍋爐使用燃料的行為確定為違法行為有違程序正義。
在現(xiàn)代行政管理中，“法無禁止皆可為”對行政被管理人來講是基本的行為原則；而除非對被管理人增賦權(quán)利和限縮義務(wù)，“法不溯及既往”是管理者應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)則。B公司在辦理完特種設(shè)備使用登記手續(xù)后，除遇有法定變更情況需要履行變更登記程序外，在一個使用登記周期內(nèi)不再履行登記管理方面的任何義務(wù)。這也是法的預(yù)期性或者穩(wěn)定性使然。對于在特種設(shè)備管理中遇到的新情況、新問題，如若添加變更登記條件的，應(yīng)上升到法律、法規(guī)至少是技術(shù)規(guī)范層面加以規(guī)定，并對添加前后的使用者區(qū)別對待。如果不區(qū)分已辦、在辦和即將辦理等不同的情況而一律重新辦理變更登記，有違程序正義。
第三，對本案三種意見的評判。
通過以上分析，本案中第二種意見認(rèn)為由于B公司違反了《特種設(shè)備安全法》第八條，依照該法第六十二條的規(guī)定下達(dá)安全監(jiān)察指令書的意見實不可取。對于第一種“只需告知B公司按文件規(guī)定辦理就行”的意見和第三種“根據(jù)目前情況，尚不能立即要求B公司辦理鍋爐變更登記”的意見，都是對B公司應(yīng)當(dāng)履行變更登記義務(wù)的肯定性體現(xiàn)，只不過有應(yīng)然和實然之別而已，亦不可取。更應(yīng)合理合法的做法應(yīng)當(dāng)是將B公司的鍋爐使用情況通過安全監(jiān)察記錄在案。同時，在下一個登記周期重新辦理登記過程中，如果相應(yīng)的需要變更登記法定條件發(fā)生變化，明確將使用不同的燃料作為變更登記條件的，應(yīng)當(dāng)對其進(jìn)行告知。
縱觀本案，雖然看似案情簡單、涉及面小，但也折射出行政管理體系和管理能力現(xiàn)代化的問題?，F(xiàn)代行政管理體系的完善和管理能力的提升，涉及到方方面面?，F(xiàn)代意義上的行政管理思維，是利與弊權(quán)衡的政治思維、成本與收益比較的經(jīng)濟(jì)思維、善與惡評價的道德思維和合法與非法的法治思維的綜合體。四者互為依托、相互促進(jìn)。其中，法治思維是基礎(chǔ)的根本的思維底線。突出法治思維的底線作用，其根本目的就在于在處理質(zhì)監(jiān)行政管理方方面面工作中，進(jìn)行相應(yīng)的政治思維、經(jīng)濟(jì)思維和道德思維取舍的同時，要進(jìn)行合法性、權(quán)利義務(wù)、公平正義、責(zé)任后果和依法制權(quán)等法治思維節(jié)點的過濾，不得逾越合法性的根本底線。在合法構(gòu)架行政管理各方實體權(quán)利義務(wù)的前提下，更應(yīng)注重程序合法性的考量與搭建。因為，程序正義往往比實體正義結(jié)果更顯效、作用更直接。
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