美日援外工作經(jīng)驗(yàn)啟示

劉悅 徐奇淵 陳哲

據(jù)香港《南華早報(bào)》網(wǎng)站5月31日?qǐng)?bào)道，美國(guó)研究人員的一份報(bào)告稱，中國(guó)大規(guī)模的對(duì)外援助計(jì)劃令其在全球范圍內(nèi)的影響力超過(guò)日本和印度，并縮小了與世界最大捐助國(guó)也就是美國(guó)之間的差距。

這份報(bào)告指出，自總部在美國(guó)的援助行動(dòng)調(diào)查追蹤機(jī)構(gòu)上次于2014年對(duì)有影響力的全球外國(guó)援助捐贈(zèng)者進(jìn)行調(diào)查以來(lái)，中國(guó)的排名從第29位（共33個(gè)）升至第21位（共35個(gè)）。這一排名是在中國(guó)3月宣布成立國(guó)際發(fā)展合作署來(lái)監(jiān)督其對(duì)外援助項(xiàng)目后得出的。

2018年3月兩會(huì)期間，全國(guó)人大會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定，組建中華人民共和國(guó)國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署（以下簡(jiǎn)稱“合作署”）。我國(guó)援外工作進(jìn)入以合作署牽頭，重新盤(pán)整，統(tǒng)籌發(fā)展的新階段，在此改組和發(fā)展的轉(zhuǎn)折階段，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)十分重要。

新時(shí)代背景下，中國(guó)的國(guó)家實(shí)力、國(guó)家戰(zhàn)略，以及面臨的國(guó)際環(huán)境，均與其他國(guó)家存在較大差異。因此，援外工作需要在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建立特色鮮明、符合國(guó)情的工作機(jī)制。

構(gòu)建人財(cái)物三位一體的援外機(jī)制

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)援外工作重點(diǎn)集中在財(cái)、物兩方面。這在過(guò)去取得了一系列積極成果。

然而，我國(guó)援外項(xiàng)目脫離受援國(guó)實(shí)際需求和能力的問(wèn)題也逐步顯現(xiàn)，甚至出現(xiàn)了“近而不親”的現(xiàn)象。在新時(shí)期，我方宜重視人員援助，讓民心相通“軟實(shí)力”項(xiàng)目先行。

在美國(guó)的對(duì)外援助當(dāng)中，向政府機(jī)構(gòu)與社會(huì)團(tuán)體提供的援助金額，居各領(lǐng)域首位。1961年美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署成立后，肯尼迪政府就建立了和平隊(duì)，向發(fā)展中國(guó)家派遣經(jīng)濟(jì)、文化、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域志愿者，為受援國(guó)家?guī)?lái)先進(jìn)技術(shù)、教授英語(yǔ)等，作為美國(guó)外交的“軟實(shí)力”組成部分，服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略。

日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)也于1965年設(shè)立了青年海外協(xié)力隊(duì)，主要派遣有志于從事支援發(fā)展中國(guó)家建設(shè)的青年人前往當(dāng)?shù)?，進(jìn)行為期2年左右的志愿者活動(dòng)。同時(shí)，日本還舉辦進(jìn)修培訓(xùn)活動(dòng)，為發(fā)展中國(guó)家培養(yǎng)大量專業(yè)人才，加強(qiáng)了同受援國(guó)各界人士的聯(lián)系。通過(guò)這些方式，日本改善了外交關(guān)系，從心理和感情上贏得了受援國(guó)的好感。

派遣專家或志愿者的行為很大程度取決于本國(guó)的人力資本優(yōu)勢(shì)。我國(guó)合作署成立后，在成建制地大量派出志愿者和培訓(xùn)國(guó)外人才方面的優(yōu)勢(shì)將更為明顯：中國(guó)擁有龐大的人口基數(shù)和日漸強(qiáng)大的國(guó)力，同時(shí)，新一代年輕人的全球化視野、努力對(duì)外探索的精神等“人文紅利”也是重要因素。

國(guó)與國(guó)的關(guān)系，最終表現(xiàn)為人與人之間的關(guān)系。民心相通，將使其他領(lǐng)域的推進(jìn)得到事半功倍的效果。

根據(jù)國(guó)家需要確定重點(diǎn)國(guó)別

對(duì)日本而言，東南亞國(guó)家是重點(diǎn)區(qū)域。

對(duì)美國(guó)而言，中東、北非、東非及西亞地區(qū)國(guó)家是重點(diǎn)區(qū)域。

其中，美國(guó)采用的選擇性援助標(biāo)準(zhǔn)可供參考。選擇性援助的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是：

該國(guó)與美國(guó)的歷史關(guān)系；

國(guó)家安全考慮；

該國(guó)在國(guó)際或地區(qū)的重要程度。

美國(guó)政府的對(duì)外援助是以政府間援助為主要形式，從美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的統(tǒng)計(jì)資料中，可以了解其對(duì)外援助概況：2013年，提供400億美元對(duì)外援助，遍及全球194個(gè)國(guó)家，涉及1至2萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目。接受援助最多的10個(gè)國(guó)家與地區(qū)依次為：阿富汗、以色列、埃及、約旦、約旦河西岸/加沙、肯尼亞、巴基斯坦、印度尼西亞、敘利亞、埃塞俄比亞。這10個(gè)國(guó)家和地區(qū)得到的美援占總量的38%，大部分國(guó)家與地區(qū)在中東、北非、東非及西亞，其中信奉伊斯蘭教的占絕對(duì)多數(shù)。

對(duì)于中國(guó)而言，應(yīng)重點(diǎn)選定對(duì)自己最有利、最優(yōu)先的國(guó)家空間范圍。從“周邊是首要”的外交布局來(lái)看，東盟國(guó)家和“一帶一路”支點(diǎn)國(guó)家應(yīng)作為未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)期我國(guó)的援助重點(diǎn)。

進(jìn)一步可以分層次實(shí)施并規(guī)劃援助示范項(xiàng)目。從我國(guó)外交總體布局和服務(wù)國(guó)家利益的角度出發(fā)，我們的重點(diǎn)國(guó)別援助項(xiàng)目，需要按照“實(shí)施一批、布局一批、調(diào)整一批”的順序來(lái)逐層推進(jìn)。

平衡對(duì)外援助條件的原則性和靈活性

任何國(guó)家的對(duì)外政策都服務(wù)于國(guó)家利益，對(duì)外援助也不例外。在對(duì)外援助過(guò)程中，美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署關(guān)注的具體援助條件包括：

1. 援助行為不能損害美國(guó)的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定；

2. 只對(duì)友好國(guó)進(jìn)行援助；

3. 受援國(guó)的貿(mào)易出口、國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃必須經(jīng)美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署同意；

4. 受援國(guó)出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品短缺情況時(shí)，美國(guó)有優(yōu)先向該國(guó)出售過(guò)剩農(nóng)產(chǎn)品的權(quán)利；

5. 美國(guó)有權(quán)購(gòu)買受援國(guó)生產(chǎn)的戰(zhàn)略物資；

6. 受援國(guó)必須消除貿(mào)易壁壘、降低關(guān)稅、不得進(jìn)行貿(mào)易歧視等等。

可以看出，美國(guó)在進(jìn)行對(duì)外援助時(shí)的政治附加條件非常明顯。尤其是第3項(xiàng)，等于變相干預(yù)甚至控制受援國(guó)經(jīng)濟(jì)命脈。

日本通過(guò)對(duì)外援助謀求的國(guó)家利益主要體現(xiàn)為三大類：經(jīng)濟(jì)發(fā)展、能源安全和外交利益。

1993年，日本政府首次明確地表達(dá)了希望成為安理會(huì)常任理事國(guó)的愿望，并開(kāi)始把是否支持日本“入常”作為衡量提供ODA（官方開(kāi)發(fā)援助）與否的標(biāo)準(zhǔn)。

非洲地區(qū)國(guó)家眾多，而且大多處于貧困狀態(tài)，亟需國(guó)際援助。為此，日本一改長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)該地區(qū)援助相對(duì)滯后的做法，積極推進(jìn)對(duì)該地區(qū)的援助，以期加大影響并換取非洲國(guó)家對(duì)其“入?！钡闹С帧?/p>

相比之下，我國(guó)一貫有不干涉內(nèi)政、不提附加政治條件的歷史傳統(tǒng)，這是我們?cè)陂_(kāi)展援外工作時(shí)的有利條件。但是，美國(guó)、日本的對(duì)外援助條件仍然可以提供借鑒。這是因?yàn)椋?/p>

首先，對(duì)外援助過(guò)程中，援助提供方的利益和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定必須要得到保障，這是任何國(guó)家在提供對(duì)外援助時(shí)都必須考慮的基本原則。中國(guó)也不能例外。

其次，對(duì)受援國(guó)提出經(jīng)濟(jì)上的附加條件，與干涉內(nèi)政、附加政治條件有著重要區(qū)別。

并且，只要獲得受援國(guó)的共識(shí)，符合受援國(guó)的利益，甚至為受援國(guó)的內(nèi)部經(jīng)濟(jì)改革提供外部壓力，這種原則、規(guī)則也有積極意義。

在對(duì)外援助過(guò)程中，中國(guó)有必要提出明確的原則、條件，同時(shí)兼顧這些條件實(shí)施的靈活度。

援外項(xiàng)目要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)、可評(píng)估、可持續(xù)

在具體項(xiàng)目方面，應(yīng)充分結(jié)合自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)和開(kāi)發(fā)。充分挖掘我們?cè)谵r(nóng)業(yè)、城市化、扶貧、衛(wèi)生、科技等各方面的優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)一批示范性、貼近民生的項(xiàng)目。在確保資金和人員到位的前提下，因地制宜援助相關(guān)國(guó)家，比如以產(chǎn)業(yè)商業(yè)園區(qū)管理建設(shè)、沼氣池、太陽(yáng)能面板、辦公軟件、凈水設(shè)備等貼近民生的形式。這樣一方面可以引導(dǎo)部分產(chǎn)能進(jìn)行轉(zhuǎn)移或承接，同時(shí)也有利于一些優(yōu)勢(shì)行業(yè)進(jìn)入當(dāng)?shù)貒?guó)。

對(duì)援助的每一個(gè)項(xiàng)目，要科學(xué)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)，按時(shí)提交成果報(bào)告并進(jìn)行跟蹤評(píng)價(jià)，確保項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)公開(kāi)、透明、可溯。援外效果的評(píng)估需要從多個(gè)維度來(lái)進(jìn)行考察：

是否促進(jìn)了我國(guó)國(guó)家利益的實(shí)現(xiàn)，有助于我國(guó)的溫和崛起？

是否推動(dòng)了受援國(guó)居民福利水平得到真正的改善？

是否推動(dòng)了受援國(guó)宏觀層面的經(jīng)濟(jì)發(fā)展？

這種發(fā)展是否是可持續(xù)的？

其中，從受援國(guó)角度進(jìn)行的評(píng)估，可以對(duì)國(guó)際公布，或者直接與國(guó)際組織合作進(jìn)行評(píng)估，這樣可以對(duì)中國(guó)相關(guān)的工作成果起到宣傳和推廣的作用。

在上述評(píng)估當(dāng)中，可持續(xù)性的關(guān)鍵在于幫助受援國(guó)家進(jìn)行能力建設(shè)。我們既要自己過(guò)得好，也要?jiǎng)e人過(guò)得好。對(duì)大多數(shù)受援國(guó)而言，一味等、靠、要是永遠(yuǎn)擺脫不了被邊緣化命運(yùn)的。只有幫助受援國(guó)從根本上獲得經(jīng)濟(jì)、教育、衛(wèi)生等各方面的內(nèi)生動(dòng)力，才能讓其更好地融入國(guó)際大家庭，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。