國(guó)際投資仲裁中的國(guó)有企業(yè)投資者地位認(rèn)定：構(gòu)造、趨勢(shì)與因應(yīng)※

陳 嘉 楊翠柏

一、 引言：當(dāng)今全球經(jīng)濟(jì)中的國(guó)有企業(yè)

隨著1989年柏林墻的倒塌，自由主義或自由放任經(jīng)濟(jì)政策的勝利(即所謂“歷史的終結(jié)”)，國(guó)家似乎不可逆轉(zhuǎn)的被迫從商業(yè)和經(jīng)濟(jì)中撤退。全球范圍內(nèi)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和私有化相繼發(fā)生。然而，歷史與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)角色不會(huì)終結(jié)。相反，它的存在在很多方面仍然是恰當(dāng)?shù)?。例?008年金融危機(jī)后，美國(guó)政府對(duì)汽車業(yè)和銀行業(yè)投資數(shù)十億美元，將某些世界著名私有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)闇?zhǔn)國(guó)有企業(yè)。即便在非特殊和緊急情況下，各國(guó)也會(huì)出于戰(zhàn)略考慮、社會(huì)政治或公共政策目的和(或)追求利潤(rùn)而投資企業(yè)。據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)易與發(fā)展會(huì)議(以下簡(jiǎn)稱UNCTAD)估計(jì)，大約550家國(guó)有跨國(guó)企業(yè)在全球共擁有15000多家外國(guó)子公司，控制著超過(guò)2萬(wàn)億美元的海外資產(chǎn)，其中外國(guó)直接投資已達(dá)1600多億美元，占全球外國(guó)直接投資資金量的11%以上(Karl and Jonathan,2014)。從行業(yè)領(lǐng)域看，國(guó)際貨幣基金組織2012年發(fā)布的報(bào)告稱，20家大型石油公司中的15家為國(guó)有屬性，包括俄羅斯石油公司、中石化、挪威國(guó)家石油公司和阿美石油公司(EITI,2014)。另外，國(guó)有企業(yè)還涉足采礦、能源、汽車、金融服務(wù)、公用事業(yè)、電信、航空航天等部門并得到迅猛發(fā)展。

毫無(wú)疑問(wèn)，來(lái)自中國(guó)、俄羅斯、阿聯(lián)酋、印度尼西亞、馬來(lái)西亞、沙特阿拉伯、印度和巴西等新興經(jīng)濟(jì)體的國(guó)有企業(yè)正在引領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。它們的規(guī)模和治理結(jié)構(gòu)決定了其能夠承受有助于目標(biāo)國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的高風(fēng)險(xiǎn)和較長(zhǎng)投資周期。但東道國(guó)因受益于外國(guó)投資而增加就業(yè)和收入的同時(shí)，也因國(guó)有企業(yè)與本國(guó)密切的政治聯(lián)系，以及投資領(lǐng)域的戰(zhàn)略敏感性，而擔(dān)心會(huì)對(duì)社會(huì)文化、政治以及安全和競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)不利后果(Guy Chazan,2017)。甚至懷疑國(guó)有企業(yè)淪為推行本國(guó)政策或外國(guó)殖民的國(guó)家工具(Kelly Riddel,2014)。所以，國(guó)有企業(yè)的投資可能不會(huì)受到普遍歡迎，特別在當(dāng)今民粹主義和保護(hù)主義勢(shì)力再度升溫的背景下。

意識(shí)到需要解決此類問(wèn)題的緊迫性和重要性，諸如經(jīng)合組織有關(guān)“國(guó)有企業(yè)公司治理準(zhǔn)則”等多邊舉措要求它們嚴(yán)格遵守透明度和披露義務(wù)?！皽?zhǔn)則”還規(guī)定，國(guó)有企業(yè)不應(yīng)被用作資助政治活動(dòng)的工具。但上述“軟法”無(wú)法避免一國(guó)與他國(guó)國(guó)民之間投資爭(zhēng)端的出現(xiàn)。此時(shí)如果投資者本國(guó)的重大利益受到牽連，則國(guó)內(nèi)政府可采取外交措施、或訴諸國(guó)際法院和世界貿(mào)易組織爭(zhēng)端解決機(jī)制等國(guó)際(準(zhǔn))司法機(jī)構(gòu)。而投資者可以提起投資者-國(guó)家仲裁。如今，大多數(shù)國(guó)際投資協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱IITs)都包含了根據(jù)既定的國(guó)際仲裁規(guī)則指定仲裁庭的仲裁條款，用以解決條約締約國(guó)與另一締約國(guó)投資者之間的爭(zhēng)端。其中“解決國(guó)家與他國(guó)公民投資爭(zhēng)端公約”(以下簡(jiǎn)稱ICSID公約)，ICSID附加便利措施和聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)仲裁規(guī)則等在投資仲裁中發(fā)揮著重要作用，并努力以實(shí)現(xiàn)平等對(duì)待外國(guó)直接投資與保護(hù)東道國(guó)自然資源和其他公共利益之間的微妙平衡為基本導(dǎo)向。然而，這一切的前攝性條件是，國(guó)有企業(yè)能否享有IITs下的“投資者”或(和)ICSID公約下的“國(guó)民”地位*投資者訴諸第三方仲裁機(jī)構(gòu)主要包括ICSID機(jī)構(gòu)和SCC、ICC等國(guó)際商事仲裁機(jī)構(gòu)，但目前關(guān)于東道國(guó)對(duì)國(guó)有企業(yè)投資者地位的質(zhì)疑僅在ICSID仲裁庭提起過(guò)。并且ICSID公約對(duì)“國(guó)民”有專門的定義，所以若投資者提起ICSID仲裁，需要同時(shí)滿足IIT下的“投資者”和ICSID公約下的“國(guó)民”。?

二、 IITs和ICSID公約下的國(guó)有企業(yè)投資者地位

1. IITs下國(guó)有企業(yè)投資者地位的判斷：以《維也納條約法公約》第31條為中心

學(xué)者Jo En Low曾就“投資者”定義問(wèn)題對(duì)851項(xiàng)IITs做過(guò)統(tǒng)計(jì)(表1)，從中可看出，IITs對(duì)國(guó)有企業(yè)投資者地位的態(tài)度存在分歧。盡管在調(diào)查中僅發(fā)現(xiàn)1983 年巴拿馬分別與德國(guó)、瑞典的雙邊投資協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱BIT)明確禁止了國(guó)有企業(yè)的投資者地位，但約有80%的IITs對(duì)此不置可否，那么是否意味著可推定所有國(guó)有企業(yè)(在任何情形下)都可根據(jù)ICSID公約向東道國(guó)提出訴求？下面將從條約解釋的角度進(jìn)行探究。

表1 IITs規(guī)定“國(guó)有企業(yè)”作為投資者的情況匯總

資料來(lái)源：Jo En Low. State-Controlled Entities as “Investors” under International Investment Agreements.ColumbiaFDIPerspectives, 2012,9(4).

根據(jù)《維也納條約法公約》(以下簡(jiǎn)稱VCLT)第31(1)條的規(guī)定，一項(xiàng)條約應(yīng)依其用語(yǔ)按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有的通常含義，善意解釋之。據(jù)此，在IITs明確規(guī)定了保護(hù)國(guó)有企業(yè)投資條款的情況下，仲裁庭并不難以確定其投資者地位，因?yàn)椤巴ǔ：x”一詞將在很大程度上對(duì)此作了解釋，而進(jìn)一步審視IITs上下文以及目的和宗旨，很少出現(xiàn)推翻此條款的效果。如果沒(méi)有任何相反的明示規(guī)定，國(guó)有企業(yè)將享有與純粹私人投資者完全相同的待遇，無(wú)論其是否具有準(zhǔn)公共性質(zhì)。

例如，北美自由貿(mào)易協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱NAFTA)第201(1)條將“企業(yè)”解釋為依法組成的任何實(shí)體，包括任何公司、信托、合伙、獨(dú)資、合資或其他團(tuán)體，不論其是否盈利，也不論私人或政府擁有。類似地，建立多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約第13(a)(iii)條對(duì)投資者下的法人范圍涵蓋“私有或公有”。某些其他IITs甚至將保護(hù)范圍擴(kuò)大到政府本身。例如，捷克共和國(guó)-科威特BIT明確規(guī)定了締約國(guó)一方的投資者包括該締約國(guó)政府，以及政府機(jī)關(guān)或附屬部門，如各種社會(huì)組織機(jī)構(gòu)、發(fā)展基金、當(dāng)局、基金會(huì)和代理機(jī)構(gòu)。

但很多時(shí)候IITs對(duì)“投資者”的模糊處理使得仲裁庭無(wú)法像上述協(xié)定那樣可以通過(guò)對(duì)“通常含義”的解釋將國(guó)有企業(yè)定義為投資者。例如，中國(guó)-卡塔爾BIT中，卡塔爾一方的投資者是指根據(jù)卡塔爾法律組成并在其領(lǐng)土內(nèi)擁有住所的法人，包括公司、總公司、公共組織、公共和半公共實(shí)體。然而，中國(guó)一方法人投資者指依照中國(guó)法律設(shè)立、并且在其領(lǐng)土內(nèi)擁有住所的經(jīng)濟(jì)組織。中國(guó)-加納BIT也存在類似的不對(duì)稱現(xiàn)象，其中加納一方的投資者是指國(guó)家公司和代理機(jī)構(gòu)及依照加納法律登記，從事對(duì)外投資或貿(mào)易的私人公司。那么，雖然中國(guó)一方對(duì)投資者的定義并未明確排除國(guó)有企業(yè)地位，但卡塔爾和加納一方對(duì)國(guó)有企業(yè)的明確表述，是否表明其并不試圖賦予中國(guó)國(guó)有企業(yè)投資者地位？

又如，中國(guó)-秘魯BIT中，秘魯一方的投資者，是指依照秘魯法律設(shè)立并在其領(lǐng)土內(nèi)擁有住所的所有法人，包括直接或間接由秘魯國(guó)民控制的，在本協(xié)定規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民營(yíng)公司、商業(yè)公司和其他具有或不具有法人資格的組織。然而，中國(guó)一方的投資者指依據(jù)中國(guó)法律設(shè)立，并在其領(lǐng)土內(nèi)擁有住所的經(jīng)濟(jì)組織。與中國(guó)-卡塔爾BIT和中國(guó)-加納BIT相比，該BIT締約雙方不僅對(duì)“投資者”定義不同，而且也都未明確國(guó)有企業(yè)地位問(wèn)題。

筆者以為，當(dāng)出現(xiàn)上述兩類情形時(shí)，仲裁庭需要借助VCLT第31(1)條的另外兩種解釋方法，即通過(guò)對(duì)IITs的上下文或目的和宗旨來(lái)評(píng)估國(guó)有企業(yè)的投資者地位保護(hù)。因此，仲裁庭應(yīng)調(diào)查締約雙方是否有意將諸如國(guó)有企業(yè)等不同類型的投資者涵蓋或排除在BIT中，比較締約雙方有關(guān)公司及其成立的國(guó)內(nèi)立法。例如，秘魯?shù)膰?guó)內(nèi)法律以對(duì)民營(yíng)或商業(yè)公司和其他組織專門規(guī)定的方式，將國(guó)有企業(yè)或類似實(shí)體排除在這些條款之外。而且，IITs中可間接證明締約雙方意圖的各種其他條款也屬于調(diào)查范圍，正如中國(guó)-特立尼達(dá)和多巴哥BIT，中國(guó)-烏干達(dá)BIT，中國(guó)-埃及BIT雖都統(tǒng)一采用不明確國(guó)有企業(yè)地位的投資者定義但這三項(xiàng)協(xié)定都涉及可能與國(guó)有企業(yè)地位間接相關(guān)的另一條款，即締約一方或其指定機(jī)構(gòu)有權(quán)代表投資者就代位事項(xiàng)提出申索的代位權(quán)條款*比如，中國(guó)-特立尼達(dá)和多巴哥BIT第九條有關(guān)“代位”的規(guī)定：“若締約一方或其指定機(jī)構(gòu)基于對(duì)在締約另一方領(lǐng)土內(nèi)的投資所作的擔(dān)保對(duì)本國(guó)投資者進(jìn)行了支付,后一締約方應(yīng)當(dāng)認(rèn)可得到補(bǔ)償?shù)耐顿Y者將其全部權(quán)利和請(qǐng)求權(quán)依法轉(zhuǎn)讓給前一締約方或其指定機(jī)構(gòu),前一締約方或其指定機(jī)構(gòu)有權(quán)代位行使與投資者同樣的權(quán)利?！薄Ｅc將代位權(quán)限制于私人實(shí)體如作為投資者承保人的保險(xiǎn)公司的做法不同，上述協(xié)定將其擴(kuò)大至締約方或任何“指定機(jī)構(gòu)”。其潛在意義在于，締約方如果有意賦予國(guó)家或某些國(guó)家機(jī)構(gòu)投資者地位，一定會(huì)以明示的方式表達(dá)。

根據(jù)VCLT第31(2)條規(guī)定，就解釋條約而言，序言屬于“上下文”的組成部分，所以我們可依賴IITs中的序言進(jìn)一步尋找證據(jù)。以德國(guó)-伊朗BIT為例，定義條款將德國(guó)一方的“公司”界定為“任何法人和任何商事或其他公司或組織”。但是伊朗一方的“公司”是指法人或公司或機(jī)構(gòu)。這種寬泛、包容的定義似乎合理的將國(guó)有企業(yè)推定為公司。尤其對(duì)伊朗一方的公司而言，因?yàn)槠涮岬搅恕肮矙C(jī)構(gòu)”一詞。然而，德國(guó)或伊朗國(guó)有企業(yè)在德國(guó)-伊朗BIT項(xiàng)下的投資者地位，一定程度上與其序言所明確規(guī)定的“旨在刺激私人投資活動(dòng)積極性”相矛盾。盡管這并未完全否定任何一方的國(guó)有企業(yè)根據(jù)BIT提出訴求的資格，但這確實(shí)意味著這些企業(yè)進(jìn)行的任何“公共”投資不會(huì)獲得保護(hù)。

與此同時(shí)，仲裁庭的調(diào)查不應(yīng)超越VCLT規(guī)定的解釋權(quán)限。當(dāng)出現(xiàn)依VCLT第31條解釋，意義仍屬“不明或難解”時(shí)，該公約要求仲裁庭參考解釋之補(bǔ)充資料，包括“條約的準(zhǔn)備工作及締約的情況在內(nèi)”。例如IIT的起草材料和國(guó)家間的官方相關(guān)往來(lái)信函。但現(xiàn)實(shí)中，仲裁庭可能會(huì)被促使將當(dāng)前的IIT與締約方簽訂的其他IITs進(jìn)行比較。例如，仲裁庭在調(diào)查沙特阿拉伯國(guó)有企業(yè)是否有權(quán)依據(jù)沙特阿拉伯與比利時(shí)-盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟的BIT提出主張時(shí)，它可能寄希望于沙特阿拉伯-馬來(lái)西亞間的BIT條款得到指引。特別是，試圖將沙特阿拉伯與上述兩個(gè)不同國(guó)家簽署的BIT中的投資者定義進(jìn)行比較，以確定與早期的馬來(lái)西亞BIT相比，該國(guó)在之后與比利時(shí)-盧森堡經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟BIT中對(duì)投資者作了更為廣泛的界定。但是，任何此種嘗試都屬于錯(cuò)誤推定。正如仲裁庭在Aguas del Tunari, S.A.訴玻利維亞共和國(guó)一案中指出的，除了涉及爭(zhēng)端的特定BIT以外，一國(guó)與它國(guó)締結(jié)的其他BIT實(shí)踐對(duì)完成VCLT第31條下的解釋任務(wù)并無(wú)直接價(jià)值(ICSID,2017)。在 Rompetrol 訴羅馬尼亞一案中，仲裁庭同樣認(rèn)為，VCLT并未授權(quán)仲裁員援引與它國(guó)締結(jié)的其他BIT條款作為本案BIT的解釋依據(jù)。

2. 對(duì)ICSID公約第25(1)條的理解

ICSID公約第25(1)條規(guī)定，中心的管轄適用于締約國(guó)(或締約國(guó)向中心指定的該國(guó)的任何組成部分或機(jī)構(gòu))和另一締約國(guó)國(guó)民之間直接因投資而產(chǎn)生并經(jīng)雙方書面同意提交給中心的任何法律爭(zhēng)端。

正如Schreuer教授所言，ICSID公約旨在填補(bǔ)國(guó)家間(國(guó)際法院等司法或準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)解決)或私人實(shí)體間(國(guó)內(nèi)法院或商事仲裁等解決)爭(zhēng)議以外的程序空白(Schreuer et al.,2009:160)。并認(rèn)為以下原因?qū)е聡?guó)家，國(guó)家機(jī)構(gòu)或國(guó)際投資保險(xiǎn)組織不能成為ICSID程序中當(dāng)事方。首先，公約為國(guó)家和另一國(guó)國(guó)民間的爭(zhēng)端提供解決。第25(1)條的清楚表述不能被重新解釋以涵蓋投資者一方的國(guó)家，國(guó)家機(jī)構(gòu)或國(guó)際組織。其次，公約第27條有關(guān)禁止通過(guò)外交保護(hù)以支持投資者的規(guī)定很好地反映了爭(zhēng)端去政治化的目的。最后，公約的準(zhǔn)備工作文件表明，排除國(guó)家，國(guó)家機(jī)構(gòu)或國(guó)際組織作為投資者一方進(jìn)入ICSID程序?qū)崒儆幸鉀Q定(Schreuer et al.,2009:186-187)。

另外，作為在ICSID公約構(gòu)思和談判中起著關(guān)鍵作用的世界銀行總法律顧問(wèn)Broches寫到，公約的廣泛目的是促進(jìn)外國(guó)私人投資，其序言首句就使用國(guó)際私人投資一詞(Broches,1995:202)。執(zhí)行董事關(guān)于ICSID公約的報(bào)告同樣指出，設(shè)立一個(gè)旨在方便解決國(guó)家與外國(guó)投資者之間爭(zhēng)端的機(jī)構(gòu)，可能是朝著互信邁出的重要一步，從而刺激更多的私人國(guó)際資本流向那些希望吸引它的國(guó)家(World Bank,1965)。對(duì)于何為“私人國(guó)際資本”？Broches認(rèn)為，當(dāng)今世界，私人和公共投資之間基于資本來(lái)源的傳統(tǒng)區(qū)分，即使未過(guò)時(shí)，也不再有意義。很多公司是私人和政府資本的結(jié)合，部分公司雖然只由政府一方出資，但其在法律特征和活動(dòng)上與私有企業(yè)并無(wú)二致。因此，基于公約目的，混合型經(jīng)濟(jì)公司或政府所有型公司不應(yīng)被取消作為另一締約國(guó)國(guó)民的資格，除非其作為政府代理人或履行政府基本職能(Broches,1995:201-202)。該觀點(diǎn)在理論界和實(shí)務(wù)界被稱之為Broches標(biāo)準(zhǔn)。

三、 Broches標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)有企業(yè)投資者地位中的運(yùn)用：基于對(duì)CSOB訴斯洛伐克共和國(guó)案的反思

1. 案情及裁決概述(ICSID,1999)

CSOB訴斯洛伐克共和國(guó)一案(以下簡(jiǎn)稱CSOB案)無(wú)疑是Broches標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)有企業(yè)投資者地位運(yùn)用的代表性案例*雖然北京城建訴也門共和國(guó)案也涉及Broches標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用，但其基本遵循了CSOB訴斯洛伐克共和國(guó)案的思路，所以從開(kāi)創(chuàng)性角度看，對(duì)該案的研究意義更大。而其他案件如HEP訴斯洛文尼亞，CDC訴塞舌爾和Telenor訴匈牙利，仲裁庭都在未作任何分析的情況下認(rèn)定國(guó)有企業(yè)符合第25(1)條項(xiàng)下的締約國(guó)“國(guó)民”。。1989年捷克斯洛伐克發(fā)生“天鵝絨革命”之后，國(guó)有銀行CSOB逐步放棄對(duì)國(guó)家的完全經(jīng)濟(jì)依賴，并采取措施使其在新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下行使獨(dú)立的商業(yè)銀行職責(zé)。

作為轉(zhuǎn)型的一部分，CSOB與斯洛伐克共和國(guó)以及捷克共和國(guó)財(cái)政部簽訂了一項(xiàng)合并協(xié)議，規(guī)定由CSOB將若干不良貸款組合應(yīng)收款項(xiàng)轉(zhuǎn)讓給分別設(shè)立于捷克共和國(guó)和斯洛伐克共和國(guó)的兩個(gè)收款公司，并由收款公司向CSOB支付轉(zhuǎn)讓的應(yīng)收款。之后CSOB向ICSID中心提交仲裁請(qǐng)求，聲稱斯洛伐克共和國(guó)違反“合并協(xié)議”。

斯洛伐克共和國(guó)認(rèn)為，CSOB是捷克共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)而非獨(dú)立的商業(yè)實(shí)體，捷克共和國(guó)才是爭(zhēng)端中的真正利益方，所以兩締約國(guó)之間的爭(zhēng)端不屬于ICSID公約第25(1)條規(guī)定的管轄范圍。

仲裁庭首先證實(shí)，第25(1)條反映了中心對(duì)締約國(guó)間的爭(zhēng)端沒(méi)有管轄權(quán)，必須由另一締約國(guó)國(guó)民方可向締約國(guó)提出主張。當(dāng)判定“部分或全部由政府所有”的公司是否有資格成為第25(1)條下的另一締約國(guó)“國(guó)民”時(shí)，仲裁庭采納了Broches標(biāo)準(zhǔn)：即國(guó)有企業(yè)是否作為政府代理人或履行政府基本職能。盡管CSOB股份的65%由捷克共和國(guó)擁有，盡管CSOB的“大多數(shù)存在”，為捷克共和國(guó)的代理人，促進(jìn)或執(zhí)行了國(guó)際銀行交易和外國(guó)商事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等政府政策或國(guó)家目的的實(shí)現(xiàn)，但仲裁庭沒(méi)有據(jù)此否定CSOB的締約國(guó)國(guó)民資格，而是轉(zhuǎn)向了該標(biāo)準(zhǔn)的第二項(xiàng)要件：CSOB是否履行了政府基本職能。在此項(xiàng)下，仲裁庭認(rèn)為僅需要考慮企業(yè)活動(dòng)的性質(zhì)而非目的。

通過(guò)對(duì)處于爭(zhēng)議中的特定投資活動(dòng)特征的詳細(xì)描述，仲裁庭得出結(jié)論，ICSID公約并不排斥法人被國(guó)家所有和控制的現(xiàn)狀。即便CSOB活動(dòng)可能由國(guó)家政策驅(qū)動(dòng)或受益于政府政策和補(bǔ)貼，但只要其本身不從事政策制定或發(fā)展，或立法或行政活動(dòng)，我們就不能說(shuō)，不具有主權(quán)、次國(guó)家實(shí)體或國(guó)家機(jī)構(gòu)特征的CSOB的投資屬于履行政府基本職能。因此它有資格成為第25(1)條下的締約國(guó)國(guó)民。

2. 重新審視CSOB案：Broches標(biāo)準(zhǔn)的解構(gòu)與重構(gòu)

(1) 第一項(xiàng)要件：“履行政府基本職能”認(rèn)定的不充分。雖然仲裁庭完全聚焦企業(yè)行為性質(zhì)而對(duì)目的不作任何考慮的做法，保證了裁判的確定性和可預(yù)見(jiàn)性，但基于以下兩點(diǎn)理由，該案不應(yīng)被其他所有仲裁庭無(wú)條件接受作為判斷ICSID公約第25條對(duì)國(guó)有企業(yè)管轄權(quán)的適當(dāng)標(biāo)準(zhǔn)。首先，長(zhǎng)期以來(lái)，“商業(yè)交易”方法在很多國(guó)內(nèi)法中成為法院判斷是否對(duì)外國(guó)國(guó)家及其附屬機(jī)構(gòu)行為享有管轄權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，即只有當(dāng)這些實(shí)體的活動(dòng)被視為“商業(yè)”或非主權(quán)行為時(shí)，法院才會(huì)對(duì)其行使管轄權(quán)(Shaw,2008:708-714)。但最近適當(dāng)?shù)耐瑫r(shí)考慮企業(yè)活動(dòng)的性質(zhì)和目的已成為一種趨勢(shì)。例如《聯(lián)合國(guó)國(guó)家及其財(cái)產(chǎn)管轄豁免公約》第2(2)條規(guī)定，在確定一項(xiàng)合同或交易是否為“商業(yè)交易”時(shí)，應(yīng)主要參考該合同或交易的性質(zhì)，但如果合同或交易的當(dāng)事方已達(dá)成一致，或者根據(jù)法院地國(guó)的實(shí)踐，合同或交易的目的與確定其非商業(yè)性質(zhì)有關(guān)，則其目的也應(yīng)予以考慮。又如，在“CDC訴塞舌爾案”中，推動(dòng)申請(qǐng)人貸款活動(dòng)的關(guān)鍵目的——為發(fā)展中國(guó)家的長(zhǎng)期減貧作出貢獻(xiàn)——表明行使政府而非商業(yè)功能。相反，在“Telenor訴匈牙利案”中，電信服務(wù)提供商Pannon十分關(guān)注自身的盈利能力，在年度報(bào)告中經(jīng)常將自己形容為“有利可圖”，并且在1999年至2003年期間其利潤(rùn)幾乎翻了一番。

不少國(guó)內(nèi)法院也逐漸認(rèn)識(shí)到，將活動(dòng)置于包括目的在內(nèi)的更廣范圍內(nèi)的考量有助于準(zhǔn)確的判斷行為的主權(quán)或非主權(quán)性質(zhì)。正如加拿大最高法院所認(rèn)定的那樣，對(duì)所涉活動(dòng)進(jìn)行完全脫離目的的審查將注定是不可行的(Supreme Court of Canada,1992)。美國(guó)第五巡回上訴法院，在De Sanchez 訴Banco Central de Nicaragua等案寫到，除非我們可以調(diào)查某些行為的目的，否則我們無(wú)法確定其性質(zhì)(United States Court of Appeals, Fifth Circuit,1985)。同樣，澳大利亞法律委員會(huì)也談到，行為目的和性質(zhì)之間的概念區(qū)分無(wú)法持續(xù)：不可能在不考慮其目的的情況下對(duì)任何活動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)行分類……“政府”和“商業(yè)”的分類本身是有目的的(Australian Law Reform Commission,1984)。

其次，正如 Burlington Resources Inc. 訴厄瓜多爾共和國(guó)所指出的那樣，仲裁庭應(yīng)該對(duì)國(guó)際法庭先前的決定予以適當(dāng)?shù)目紤]，除非存在充分的相反理由，否則應(yīng)以之前一系列案件中所確立的一貫方式加以解決(ICSID,2010)。這有助于投資法的和諧發(fā)展，從而符合國(guó)家和投資者對(duì)法治確定性的合理期待。但“充分的相反理由”應(yīng)該導(dǎo)致仲裁庭放棄這一做法。如上所述，CSOB案仲裁庭在審查國(guó)有企業(yè)活動(dòng)時(shí)完全不顧及“目的”的觀點(diǎn)并不十分具有說(shuō)服力。而且，該裁決系統(tǒng)性缺失會(huì)使其他仲裁庭更易偏離其做法?？紤]到CSOB案為ICSID仲裁庭管轄權(quán)最早裁決之一，其無(wú)法過(guò)多的遵循先例和受益于相關(guān)學(xué)術(shù)討論，因此，與當(dāng)前投資爭(zhēng)端管轄權(quán)決定動(dòng)輒數(shù)百頁(yè)，并引用大量權(quán)威著作和法律文件的論證說(shuō)理相比，CSOB案決定僅僅12段的闡述，以及引用來(lái)源的單一，使得其無(wú)論從長(zhǎng)度、廣度和深度都無(wú)法比擬。也許最重要的是，該案是在當(dāng)前國(guó)有企業(yè)的規(guī)模、數(shù)量顯著增加以及這些國(guó)有企業(yè)對(duì)很多IIT締約國(guó)投資政策產(chǎn)生影響之前作出的決定。

重新審視CSOB案，我們發(fā)現(xiàn)此爭(zhēng)端產(chǎn)生于前蘇聯(lián)陣營(yíng)剛剛解體，包括捷克共和國(guó)在內(nèi)的東歐正在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)劇烈轉(zhuǎn)型這種獨(dú)特的背景下。CSOB擔(dān)心將其參與貸款協(xié)議的行為視為政府政策的實(shí)施，但實(shí)際是CSOB就談判貸款協(xié)議接受捷克國(guó)家指令是為了阻斷其與捷克國(guó)家的關(guān)聯(lián)。換句話說(shuō)，CSOB活動(dòng)的真正目的不是推動(dòng)政府的政策，而是通過(guò)該政策進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)私有化的實(shí)現(xiàn)，確保今后不再被視為捷克國(guó)家的一個(gè)分支。這并未威脅到ICSID公約的體系理念或基本原理。因此，如果該案的仲裁庭愿意拋棄形式主義的分析，在所發(fā)生的更大背景下審視CSOB活動(dòng)的性質(zhì)和目的，并考慮政府的最終目標(biāo)，那么裁決會(huì)更具有說(shuō)服力。

但同時(shí)也需強(qiáng)調(diào)的是，一國(guó)國(guó)有企業(yè)通常承擔(dān)多種功能，我們很難將商業(yè)目的與本國(guó)國(guó)家政策以及政治關(guān)切之間完全剝離。過(guò)分探究它們投資的主觀要素而對(duì)ICSID管轄權(quán)作限縮解釋并因此否定國(guó)有企業(yè)地位，不僅不符合ICSID公約的宗旨，甚至可能導(dǎo)致該機(jī)構(gòu)淪為反對(duì)發(fā)展中國(guó)家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的工具，嚴(yán)重違背了相關(guān)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。為維護(hù)ICSID的合法性和有效性，仲裁庭應(yīng)賦予多功能國(guó)有企業(yè)的投資者地位，除非它們明確清楚的只履行政府基本職能?？傊?，只有對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行整體評(píng)估后才能確定，它們的行為是否已從商業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)至純粹的實(shí)現(xiàn)本國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)切。

(2) 第二項(xiàng)要件：“作為政府代理人”認(rèn)定的缺失。如上所述，Broches標(biāo)準(zhǔn)寫到，為了公約的目的，混合經(jīng)濟(jì)公司或政府擁有的公司不應(yīng)被取消為另一個(gè)締約國(guó)的國(guó)民的資格，除非它履行政府職能或作為政府代理人。其中“或”一詞清楚地表明，該標(biāo)準(zhǔn)由兩項(xiàng)明顯不同的調(diào)查要件構(gòu)成，即若任一要件得到滿足，則ICSID公約將不適用于國(guó)有企業(yè)投資保護(hù)。顯然CSOB案仲裁庭僅部分關(guān)照了“履行政府基本職能”這項(xiàng)要件，對(duì)“政府代理人”要件的“漠視”令人遺憾。

事實(shí)上，仲裁庭已被多次告知CSOB是捷克共和國(guó)代理人，但最終未給予其如“政府基本職能”要件那樣同等的關(guān)注。相反，它似乎有意將兩者混同，例如它寫到，“不可否認(rèn)的是，CSOB的大部分存在是代表國(guó)家為促進(jìn)或執(zhí)行國(guó)際銀行交易和外國(guó)商業(yè)活動(dòng)而行事。但在判定CSOB是否履行政府職能時(shí)，應(yīng)關(guān)注這些活動(dòng)的性質(zhì)而非其目的。”在下一段又提到，“……即便有人認(rèn)為不良資產(chǎn)來(lái)自于作為國(guó)家代理人的CSOB的行為，那么CSOB根據(jù)合并協(xié)議的規(guī)定將其從賬目中除去以改善余額和鞏固其財(cái)務(wù)狀況的措施必須被視為商業(yè)性質(zhì)?！?/p>

Broches標(biāo)準(zhǔn)對(duì)兩項(xiàng)要件間的位階關(guān)系并未作任何暗示，因此，仲裁庭沒(méi)有任何理由主要關(guān)注“政府基本職能”而僅簡(jiǎn)單提及“政府代理人”要件，也沒(méi)有任何理由推定，只要國(guó)有企業(yè)不履行“政府基本職能”，就能對(duì)此進(jìn)行管轄。

在此基礎(chǔ)上，我們需要考慮以下兩個(gè)重要且相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。首先，國(guó)有企業(yè)在什么情形下將“作為政府代理人”？其次，該要件如何從概念上與“政府基本職能”相區(qū)分？

也許《關(guān)于國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為的責(zé)任條款草案》(以下簡(jiǎn)稱ILC草案)第8條可為理解“政府代理人”要件提供參考。ILC官方評(píng)注對(duì)此認(rèn)為，盡管“作為一般原則，根據(jù)國(guó)際法實(shí)體的行為不可歸責(zé)于國(guó)家，但若因從事行為的實(shí)體與國(guó)家之間存在特定的事實(shí)關(guān)系，此種行為可歸責(zé)于國(guó)家。”它進(jìn)一步解釋說(shuō)， 第8條意在適用于私人或?qū)嶓w“按照國(guó)家指示執(zhí)行的行為”或“在國(guó)家指揮或控制下的行為”兩種不同情形。并且特別指出，“指示”“指揮”和“控制”三個(gè)術(shù)語(yǔ)之間相互獨(dú)立，只要滿足其一就已足夠。

既然該條款與Broches標(biāo)準(zhǔn)的“政府代理人”要件都涉及判斷實(shí)體在一定條件下是否被視為一國(guó)代理人，那么，與ILC第8條有關(guān)的判例法和評(píng)注可作為仲裁庭處理Broches標(biāo)準(zhǔn)中的“政府代理人”要件的重要參考。具體來(lái)說(shuō)，首先，他們可為調(diào)查Broches標(biāo)準(zhǔn)中一國(guó)與所謂的國(guó)家代理人間的關(guān)系提供一些有價(jià)值的見(jiàn)解。例如，ILC草案評(píng)注確認(rèn)，“事實(shí)上由其授權(quán)的行為歸屬于國(guó)家在國(guó)際仲裁中被廣泛接受?！贬槍?duì)“是否在國(guó)家的指揮或控制下從事的行為”問(wèn)題，ILC草案評(píng)注還解釋說(shuō)，只有在國(guó)家指揮或控制了具體行動(dòng)，且被指控的行為是該行動(dòng)的組成部分時(shí)，該行為才能歸于國(guó)家。

其次，ILC草案評(píng)注特別考慮到了國(guó)有企業(yè)背景下的第8條運(yùn)作。評(píng)注認(rèn)為，國(guó)際法承認(rèn)國(guó)內(nèi)層面的企業(yè)獨(dú)立性，除非其利用公司法人面紗或其他欺詐或逃避工具。這意味著，國(guó)家最初建立公司的事實(shí)，不能成為將該公司的后續(xù)行為歸責(zé)于國(guó)家的充分依據(jù)。但如果有證據(jù)表明國(guó)家為了取得特定的結(jié)果，而正在利用其在公司的所有權(quán)或控制權(quán)，那么有關(guān)行為可歸因于國(guó)家。

最后，針對(duì)國(guó)家所有或國(guó)家控制的實(shí)體行為，第8條對(duì)國(guó)際投資法的貢獻(xiàn)已經(jīng)得到承認(rèn)，并被越來(lái)越多的仲裁案例引用。例如，EDF訴羅馬尼亞案中，仲裁庭在考慮羅馬尼亞政府是否對(duì)其擁有的兩個(gè)獨(dú)立企業(yè)的行為負(fù)責(zé)時(shí)提到了第8條。國(guó)有企業(yè)與申訴人EDF就羅馬尼亞國(guó)際機(jī)場(chǎng)免稅服務(wù)以及往返機(jī)場(chǎng)的航班事項(xiàng)成立合資企業(yè)。EDF聲稱，羅馬尼亞通過(guò)國(guó)有企業(yè)間接損害了其投資。仲裁庭依據(jù)第8條同意將國(guó)有企業(yè)的行為歸因于羅馬尼亞。特別是，它認(rèn)為羅馬尼亞通過(guò)一系列的授權(quán)和指揮，有效地利用其對(duì)企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)來(lái)取得自己利益。又如，Bayindir訴巴基斯坦案中，仲裁庭適用第8條讓巴基斯坦對(duì)該國(guó)國(guó)家公路管理局(National Highway Authority， 簡(jiǎn)稱NHA)的活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。Bayindir接受NHA委托，為伊斯蘭堡和白沙瓦之間的一條高速公路提供施工及配套服務(wù)。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了多次延誤和修改之后，Bayindir提起了仲裁，聲稱巴基斯坦的非法施壓，脅迫，拒絕正當(dāng)程序，以及政府陰謀驅(qū)逐公司，并把工作交給當(dāng)?shù)氐母?jìng)爭(zhēng)對(duì)手等違反了公平公正待遇。仲裁庭認(rèn)識(shí)到，NHA為巴基斯坦法律規(guī)定的有權(quán)以自己名義起訴和被訴的公共法人和法人團(tuán)體。但是，由于巴基斯坦政府的各種相關(guān)決定是通過(guò)NHA實(shí)施，且NHA的各項(xiàng)重要決定在未經(jīng)政府明確批準(zhǔn)之前未得到執(zhí)行，因此仲裁庭認(rèn)定，NHA行為可歸責(zé)于巴基斯坦。

然而，不管如何相似，都應(yīng)清楚，根據(jù)Broches標(biāo)準(zhǔn)的“政府代理人”要件進(jìn)行調(diào)查的事項(xiàng)本質(zhì)上不同于ILC草案第8條下的調(diào)查及國(guó)家歸責(zé)問(wèn)題。這種區(qū)別可能會(huì)降低第8條對(duì)Broches標(biāo)準(zhǔn)的解釋和應(yīng)用價(jià)值。國(guó)家歸責(zé)問(wèn)題產(chǎn)生于被申訴國(guó)被指控通過(guò)第三方代理人侵犯另一實(shí)體或另一國(guó)家的權(quán)利，比如，國(guó)際法院對(duì)武裝沖突行為的國(guó)家責(zé)任評(píng)估，美伊求償法庭等這種具有特定目的的國(guó)際法庭，對(duì)各種公共和私人行為的國(guó)家責(zé)任評(píng)估，以及ICSID仲裁庭或其他仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)違反合同的行為能否歸因于東道國(guó)的評(píng)估。例如在EDF訴羅馬尼亞案中，EDF只需將TAROM取消免稅服務(wù)合同行為歸因于羅馬尼亞，而無(wú)需將TAROM的一般或其他特定經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與羅馬尼亞聯(lián)系起來(lái)。但是，如果引用Broches標(biāo)準(zhǔn)的“政府代理人”要件，則可能需要作更廣泛的分析。特別是，為了否定國(guó)有企業(yè)的投資者地位，僅僅把國(guó)有企業(yè)的投資活動(dòng)和行為的某些方面歸于其母國(guó)，可能是不夠的。相反，考慮到海外投資項(xiàng)目業(yè)務(wù)繁雜，階段多且周期長(zhǎng)，并且隨著時(shí)間的推移，可能承載著與最初預(yù)期不同的特征和業(yè)務(wù)，因此仲裁庭有必要合理的依賴特定情境對(duì)國(guó)有企業(yè)活動(dòng)及其目標(biāo)進(jìn)行更為全面的分析。

不過(guò)，ILC第8條及其相關(guān)的判例法和評(píng)注仍然為運(yùn)用Broches標(biāo)準(zhǔn)的“政府代理人”要件提供了基本框架。通過(guò)此，仲裁庭可以識(shí)別出能夠證明對(duì)重要投資決策有高度控制力的具體指引，調(diào)查國(guó)有企業(yè)與本國(guó)之間的聯(lián)系以及本國(guó)對(duì)投資的控制手段，并且確定該控制是否在投資方面取得特別重要的結(jié)果。

另外，與“政府基本職能”要件關(guān)注“具有政府或監(jiān)管權(quán)力要素的國(guó)有企業(yè)如何進(jìn)行投資活動(dòng)”相比，“政府代理人”要件關(guān)注的是“國(guó)家在多大程度上指導(dǎo)國(guó)有企業(yè)的投資活動(dòng)?！?/p>

四、 國(guó)有企業(yè)投資者地位的中國(guó)因應(yīng)

1. 充分利用ICSID機(jī)制對(duì)國(guó)有企業(yè)的友好態(tài)度，積極提起訴求。

從CSOB案可看出，仲裁庭主要以國(guó)有企業(yè)活動(dòng)是否為商業(yè)性質(zhì)判斷其投資者地位，另外在北京城建訴也門政府案中，針對(duì)也門政府的反對(duì)意見(jiàn)：“(i)北京城建是在中國(guó)政府的領(lǐng)導(dǎo)和控制下從事的以實(shí)現(xiàn)社會(huì)，工業(yè)和外交政策為目標(biāo)的活動(dòng);(ii) 北京城建被授權(quán)在中國(guó)行使政府權(quán)力，”仲裁庭基本延續(xù)了CSOB案裁決關(guān)于“投資的民商事功能的具體情勢(shì)分析方法”，認(rèn)為，“在任何有關(guān)‘代理’一詞的意義上，本案證據(jù)都不能證明，北京城建在建設(shè)也門機(jī)場(chǎng)航站樓方面充當(dāng)中國(guó)政府代理人?！蓖瑫r(shí)，沒(méi)有證據(jù)表明，中國(guó)政府參與北京城建的重大決策就能判定北京城建在特定情境下(如機(jī)場(chǎng)航站樓建設(shè))履行了政府職能而非商事職能。其中仲裁庭通過(guò)指出“北京城建未在也門共和國(guó)主權(quán)領(lǐng)土范圍內(nèi)行使中國(guó)政府職能”，強(qiáng)調(diào)了域外行使政府職能這一關(guān)鍵點(diǎn)。可以說(shuō)，該裁決將可能為更多的中國(guó)國(guó)有企業(yè)進(jìn)入ICSID中心提供了重要的先例。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)積極有效地利用這一機(jī)制以控制來(lái)自東道國(guó)的各種風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)正常的投資活動(dòng)和國(guó)有資產(chǎn)價(jià)值。

2. 深化國(guó)有企業(yè)改革，認(rèn)真對(duì)待和合理回應(yīng)以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家的關(guān)切。

中國(guó)曾長(zhǎng)期為外國(guó)直接投資的主要接受方，直到近些年來(lái)，隨著“走出去”戰(zhàn)略的深入開(kāi)展，中國(guó)對(duì)外投資水平開(kāi)始快速增長(zhǎng)。隨之而來(lái)的是，美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)我國(guó)企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)的外資審查力度，并懷疑我國(guó)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)在批準(zhǔn)許可、政府采購(gòu)和低成本的銀行融資方面實(shí)行了特別優(yōu)惠的政策。因此，盡管美國(guó)主導(dǎo)的TPP已被新任總統(tǒng)特朗普推翻，但他秉持的“美國(guó)優(yōu)先”的貿(mào)易保護(hù)主義政策，使得我們必須認(rèn)真對(duì)待TPP中關(guān)于國(guó)有企業(yè)投資者的競(jìng)爭(zhēng)中立條款。與將該條款視為發(fā)達(dá)國(guó)家控制國(guó)際貿(mào)易話語(yǔ)權(quán)的政策工具相比，筆者更愿意將其看作是為市場(chǎng)提供公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境的高標(biāo)準(zhǔn)和原則。

事實(shí)上，自20世紀(jì)八十年代中國(guó)啟動(dòng)國(guó)企改革以來(lái)，都旨在通過(guò)推動(dòng)政企分開(kāi)、政資分離等方式，探索厘清政府與市場(chǎng)邊界，為各種所有制企業(yè)在市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)營(yíng)造良好的制度環(huán)境。例如在“十二五”規(guī)劃中，中國(guó)政府指出：“要營(yíng)造各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)的體制環(huán)境”。在2012年5月舉行的中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話第四次會(huì)議上，中國(guó)承諾將“營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，使各種所有制企業(yè)都能在信貸支持、稅收優(yōu)惠和監(jiān)管政策方面進(jìn)行平等競(jìng)爭(zhēng)、得到平等對(duì)待”。2015年8月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了包括分類改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國(guó)資管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)和強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失等改革舉措。2015年11月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》，作為《指導(dǎo)意見(jiàn)》的重要配套文件，其核心探索與國(guó)企平等參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)相適應(yīng)的管理體制和機(jī)制，希望在政府、國(guó)資委、新增的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司以及國(guó)企四級(jí)體系中，探索政企真實(shí)分離的可行路徑，真正確立國(guó)企的市場(chǎng)主體地位。總之，當(dāng)前確定以管資本為主推進(jìn)國(guó)企改革的政策，客觀上有助于淡化企業(yè)的所有制身份，明晰企業(yè)的職能和定位，為各種所有制企業(yè)在公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，這與TPP對(duì)國(guó)企的認(rèn)定態(tài)度并不存在本質(zhì)沖突。

與此同時(shí)，我們應(yīng)警惕外資審查的政治化趨向。根據(jù)現(xiàn)有已公開(kāi)的有關(guān)中美BIT談判資料來(lái)看，由于兩國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，雙方在負(fù)面清單、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、投資與投資者定義、國(guó)有企業(yè)、法律法規(guī)透明度等方面仍存在分歧。例如盡管美方將關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施、重要技術(shù)、國(guó)家安全等列入負(fù)面清單，但確切定義和范圍的缺失，外國(guó)投資委員會(huì)運(yùn)作和審查過(guò)程透明度的不足，成為懸在中國(guó)國(guó)企頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”。除了包括上述三個(gè)在內(nèi)的負(fù)面清單外，中美兩國(guó)政府都應(yīng)確保所有政策(包括市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策)的公平實(shí)施。在政府采購(gòu)方面，除非有區(qū)別對(duì)待的理由，它們都應(yīng)確保所有法人提供的產(chǎn)品和服務(wù)享受平等對(duì)待。

3. 掌握主動(dòng)，明確合理的界定IITs中的“投資者”，積極構(gòu)建利于國(guó)有企業(yè)發(fā)展的國(guó)際投資話語(yǔ)體系。

考慮到國(guó)有企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)低迷的困難時(shí)期起到穩(wěn)定作用，以及在促進(jìn)工業(yè)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的功能，其改革注定是漸進(jìn)式的。同時(shí)，隨著國(guó)有企業(yè)海外投資的快速增長(zhǎng)，以及ICSID機(jī)制遭到一些國(guó)家的質(zhì)疑，它們是否屬于IITs中涵蓋的投資者以及是否可以始終如一的訴諸ICSID仲裁等問(wèn)題很可能會(huì)受到越來(lái)越多的審查和爭(zhēng)論?？v觀中國(guó)對(duì)外簽訂的IITs，我們發(fā)現(xiàn)雖然它們都未明確排除國(guó)有企業(yè)為合格的投資者*國(guó)有企業(yè)與投資者之間的關(guān)系大體分為三類：明確將國(guó)有企業(yè)納入投資者范疇如2011年中國(guó)-烏茲別克斯坦重新簽訂的BIT，2012年中國(guó)與日本、韓國(guó)簽訂的多邊投資協(xié)定，2012年中國(guó)-加拿大簽訂的BIT；締約雙方中一方的“投資者”定義包括了國(guó)有企業(yè)如中國(guó)-加納BIT，中國(guó)-卡塔爾BIT中，加納、卡塔爾一方的投資者明確包括國(guó)有企業(yè)；締約雙方的“投資者”定義都未提及國(guó)有企業(yè)如中國(guó)-秘魯BIT。，但若其不被明確納入，就有可能不被解釋為投資者。而ICSID公約對(duì)“國(guó)民”定義的有意留白，以及“Broches標(biāo)準(zhǔn)”未就國(guó)有企業(yè)是否能提起ICSID仲裁提供清晰的指導(dǎo)和無(wú)可爭(zhēng)議的結(jié)論，使得我國(guó)應(yīng)認(rèn)真反思并重新界定相關(guān)條款以進(jìn)一步澄清和確保它們反映締約方的共同意圖。

而且，我國(guó)應(yīng)充分利用區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定中的影響力，加快推進(jìn)協(xié)定的簽署。由于該協(xié)定在對(duì)待國(guó)有企業(yè)方面不及TPP嚴(yán)格和全面，而美國(guó)的退出讓我國(guó)有機(jī)會(huì)填補(bǔ)美國(guó)缺位后產(chǎn)生的真空，主導(dǎo)地區(qū)貿(mào)易投資規(guī)則的制定。此外，針對(duì)目前對(duì)投資者-東道國(guó)爭(zhēng)端解決機(jī)制的批評(píng)如裁決缺乏一致性和可預(yù)見(jiàn)性、仲裁程序透明度不夠、仲裁員來(lái)源的單一化等，中國(guó)應(yīng)抓住“一帶一路”倡議的歷史性機(jī)遇，真實(shí)了解區(qū)域內(nèi)國(guó)家及其包括國(guó)有企業(yè)在內(nèi)的投資者的現(xiàn)實(shí)需求，通過(guò)創(chuàng)新制定《“一帶一路”國(guó)際投資爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)公約》，依托亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，建立致力于區(qū)域內(nèi)國(guó)際投資爭(zhēng)端解決的專門機(jī)構(gòu)，公正高效地妥善處理區(qū)域內(nèi)國(guó)際投資爭(zhēng)端。

五、 結(jié) 語(yǔ)

UNCTAD發(fā)布的《2017年世界投資報(bào)告》顯示，中國(guó)首次成為全球第二大對(duì)外投資國(guó)。隨著“走出去”戰(zhàn)略的深入實(shí)施，中國(guó)對(duì)外投資進(jìn)入了高增長(zhǎng)階段，其中國(guó)有企業(yè)功不可沒(méi)?？梢灶A(yù)見(jiàn)的是，由于歐美等國(guó)投資保護(hù)主義的盛行和“一帶一路”沿線國(guó)家法制環(huán)境的不健全，中國(guó)國(guó)有企業(yè)在外資準(zhǔn)入前和準(zhǔn)入后都會(huì)面臨諸如國(guó)家安全審查、反壟斷審查或征收等更多的挑戰(zhàn)，其中核心是質(zhì)疑國(guó)有企業(yè)的角色和定位。

盡管ICSID仲裁庭至今未有一起因國(guó)有企業(yè)不具備投資者地位而拒絕管轄的案例，但無(wú)論從條約解釋、Broches標(biāo)準(zhǔn)的法理研判抑或國(guó)際投資法的碎片化、國(guó)際投資仲裁的非約束性等方面考慮，該問(wèn)題都存在很大的不確定性。而TPP有關(guān)“國(guó)有企業(yè)”的獨(dú)立成章、中美BIT談判的艱難、歐盟投資法庭的創(chuàng)設(shè)都表明，中國(guó)國(guó)有企業(yè)要獲得有效的投資保護(hù)和身份認(rèn)可，還需要吸收和借鑒競(jìng)爭(zhēng)中立規(guī)則中的合理內(nèi)容來(lái)推進(jìn)自身的改革，以真正的“現(xiàn)代企業(yè)”或“私人投資者”身份參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)應(yīng)以“一帶一路”倡議為契機(jī)，充分利用各種場(chǎng)合表達(dá)政府對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的決心和毅力，并通過(guò)自身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和談判技巧，完善和引導(dǎo)已簽訂或正在進(jìn)行的雙邊或區(qū)域協(xié)定納入明確、合理的國(guó)有企業(yè)投資保護(hù)條款，主動(dòng)為國(guó)有企業(yè)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)投資活動(dòng)創(chuàng)設(shè)和發(fā)展規(guī)則。

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