處于基礎(chǔ)地位的管資本改革

文=陳清泰

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原黨組書(shū)記、副主任，本文據(jù)作者在5月12日國(guó)企改革論壇的發(fā)言整理編輯）

在紀(jì)念中國(guó)改革40年之際，我們從現(xiàn)代企業(yè)理論和中國(guó)國(guó)企改革實(shí)踐兩個(gè)方面進(jìn)行深度研究國(guó)企改革具有重要意義。黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革的表述，有三個(gè)方面值得特別注意：一個(gè)是管資本為主，二是劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；?，三是發(fā)展混合所有制。在這三者之中管資本的改革是處于基礎(chǔ)地位的。下面我想分十一個(gè)小題目講一講我的觀點(diǎn)。

一、國(guó)有企業(yè)改革的基本命題和當(dāng)前的重點(diǎn)

1993年黨的十四大確立了中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)。此后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的基本命題是什么？那就是公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合？怎么結(jié)合？也就是在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，能不能實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，構(gòu)造出千萬(wàn)個(gè)各自獨(dú)立的市場(chǎng)主體，保障市場(chǎng)配置資源的高效率。

為了解決這樣一個(gè)歷史性的難題，我們梳理一下黨和國(guó)家一些重要文件的話，可以看出有三個(gè)要點(diǎn)。第一，就是要建立現(xiàn)代企業(yè)制度；第二，調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和功能；第三，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。三大要點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)，但是進(jìn)展參差不齊。國(guó)有資產(chǎn)體制改革由于非常敏感，實(shí)際上被擱置了，今天在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵨镄螒B(tài)的國(guó)有企業(yè)仍然是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式。從中央到地方各級(jí)政府作為市場(chǎng)的監(jiān)管者，同時(shí)分別擁有、管理和控制著一個(gè)龐大的國(guó)有企業(yè)群，成了經(jīng)濟(jì)體制諸多矛盾的一個(gè)焦點(diǎn)。

當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)由針對(duì)國(guó)有企業(yè)自身轉(zhuǎn)向在國(guó)家層面推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的資本化。國(guó)企改革由管企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楣苜Y本，這是十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革理論重要突破，是當(dāng)前深化改革的一個(gè)突破口。

二、國(guó)有資產(chǎn)資本化是化解諸多矛盾的一個(gè)方面

管資本就是改革經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，由實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)專項(xiàng)價(jià)值形態(tài)，可以用財(cái)務(wù)語(yǔ)言清晰界定，有良好的流動(dòng)性，可以進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的國(guó)有資本。國(guó)有資產(chǎn)資本化可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：第一，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整體公司制改制，國(guó)家從擁有企業(yè)轉(zhuǎn)向擁有資本，也就是股權(quán)，并委托專業(yè)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)持有和運(yùn)作。這就隔離了政府和實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)的直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政資分開(kāi)、政企分開(kāi)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度奠定了基礎(chǔ)。有股東沒(méi)有“婆婆”對(duì)于現(xiàn)在的企業(yè)來(lái)說(shuō)又是一次解放。第二，國(guó)有資產(chǎn)資本化、證券化之后，國(guó)有投資機(jī)構(gòu)所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，這就解脫了國(guó)有資產(chǎn)與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。企業(yè)自主決策做強(qiáng)做大，國(guó)有資本追求投資收益有進(jìn)有退，由此可以構(gòu)成相互關(guān)聯(lián)但不受約束的兩個(gè)自由度，資本化是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的流動(dòng)性和效率的解放。第三，政府在管資本不管企業(yè)的體制下，它可以占據(jù)超脫地位，正確處理和市場(chǎng)的關(guān)系，這對(duì)政府也是一次解放。資本化的重要意義在于它將從根本上理順長(zhǎng)期困擾我們政府市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系，化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。國(guó)有資本的預(yù)期效能主要是通過(guò)市場(chǎng)，而不是行政的力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就使國(guó)有資本具有親市場(chǎng)性，從而保障我國(guó)在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這三個(gè)解放的實(shí)質(zhì)是生產(chǎn)力的再解放。

關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革，有三個(gè)方面值得特別注意：一個(gè)是管資本為主，二是劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；穑前l(fā)展混合所有制。在這三者之中管資本的改革是處于基礎(chǔ)地位的。

三、兩類國(guó)有資產(chǎn)的管理形式

經(jīng)過(guò)多年改革探索，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理有了多種形式，大致可以分為兩類：一類是全國(guó)社?；?，信達(dá)、華融等資產(chǎn)管理公司，以及中投、匯金控股等控股公司。這類機(jī)構(gòu)的共同特點(diǎn)是：經(jīng)注冊(cè)的金融持股機(jī)構(gòu)，管理對(duì)象是資本化和證券化的國(guó)有資產(chǎn)，它受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束；它們與投資和持股的公司是股權(quán)關(guān)系而不再是行政關(guān)系；持股機(jī)構(gòu)，它們是市場(chǎng)的參與者，資本和股權(quán)可以在市場(chǎng)中運(yùn)作。另一類那就是國(guó)資委的國(guó)有資產(chǎn)管理形式。它也有幾個(gè)特點(diǎn)：以實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)為對(duì)象，管人、管事、管資產(chǎn)，管理著一個(gè)企業(yè)群，企業(yè)和政府保持著捆綁關(guān)系；從法律和財(cái)務(wù)意義上國(guó)有產(chǎn)權(quán)的委托代理關(guān)系并沒(méi)有建立，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)行政強(qiáng)干預(yù)，財(cái)務(wù)軟約束；國(guó)有產(chǎn)權(quán)基本上不具有流動(dòng)性，有進(jìn)有退的調(diào)整和功能轉(zhuǎn)換很難實(shí)質(zhì)性展開(kāi)，資本運(yùn)作是低效率的。這類管理形式在諸多方面與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很難相容，是當(dāng)前改革的重點(diǎn)。

四、國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)換

漸進(jìn)式改革給我們留下了一筆巨大的國(guó)有資本，是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的寶貴資源?；谥袊?guó)的特點(diǎn)，國(guó)有資本有兩大功能：一是政策性功能，也就是作為政府實(shí)行特殊公共目標(biāo)的一種資源。二是收益性功能，獲取財(cái)務(wù)回報(bào)用于公共服務(wù)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度比較低，政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的階段，國(guó)家更加看中的是它的政策性功能，把它作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具，配置資源的抓手，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拳頭。但是這種發(fā)展階段已經(jīng)過(guò)去，國(guó)有資本的政策性功能與市場(chǎng)配置資源存在沖突，必須與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革和調(diào)整。

當(dāng)前在國(guó)家有需要但非公經(jīng)濟(jì)不愿意進(jìn)入或者不準(zhǔn)進(jìn)入的領(lǐng)域，也包括一些天然壟斷行業(yè)，涉及國(guó)家安全的某些重要公共服務(wù)領(lǐng)域，以國(guó)有資本投資實(shí)現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)，這種功能可能在一段時(shí)間還不可少。但是在市場(chǎng)起決定作用的情況下，政策性功能應(yīng)該限定在某些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過(guò)充分論證和法定程序列出負(fù)面清單，隨著形勢(shì)發(fā)展逐步減少，要避免隨意性不可泛化。

另外，曾經(jīng)很多重要行業(yè)關(guān)鍵領(lǐng)域已經(jīng)成了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸，關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的很多方面也已經(jīng)發(fā)生變化。比如，社會(huì)保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會(huì)產(chǎn)品短缺已經(jīng)上升為主要矛盾，相應(yīng)的，國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為工具和抓手的功能應(yīng)該大幅向收益型功能轉(zhuǎn)化，以投資收益作為公眾財(cái)政的補(bǔ)充來(lái)源，彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財(cái)政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足，保住社會(huì)底線；另一方面補(bǔ)充社會(huì)公益性資金，減少社會(huì)不公，促進(jìn)區(qū)域性協(xié)調(diào)發(fā)展，依次保證轉(zhuǎn)軌平穩(wěn)進(jìn)行，并使全民所有回歸到全民分享。

五、重視發(fā)揮社會(huì)保障基金的作用

直到上世紀(jì)90年代中后期，在國(guó)有企業(yè)成本中未曾計(jì)提養(yǎng)老金，這部分資金留在企業(yè)用于再發(fā)展，國(guó)有企業(yè)凈資產(chǎn)中有國(guó)家投入和積累的部分，也有職工養(yǎng)老金投入和增值的部分。劃撥部分國(guó)有資本償還國(guó)家對(duì)老職工的社會(huì)欠賬，是一件擬議已久、沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的大事。

向管資本轉(zhuǎn)型，如數(shù)在國(guó)有凈資產(chǎn)劃入社?；?，帶來(lái)多方面的好處：償還社?；鸬臍v史欠賬，可以保持社會(huì)保障體系的可持續(xù)性，解除老職工的后顧之憂；這是我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措；有助于克服我國(guó)資本市場(chǎng)投資者以散戶為主的缺陷，將大大增強(qiáng)機(jī)構(gòu)投資者的資本實(shí)力；黨的十五大曾提出努力尋找能夠極大促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的公有制實(shí)現(xiàn)形式，社?；鹗且环N良好的公有制實(shí)現(xiàn)形式，是受到強(qiáng)約束的財(cái)務(wù)投資者，它將有利于推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革和公司治理結(jié)構(gòu)的改善。

六、建立國(guó)有資本管理體制的幾個(gè)問(wèn)題

轉(zhuǎn)向“管資本”就必須改革既有的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，使之應(yīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，需要建立以財(cái)務(wù)約束為主線、有效的國(guó)有資本委托代理體制。國(guó)有資本委托代理體制可以設(shè)立為相關(guān)聯(lián)但是管理不同的管理、監(jiān)督、運(yùn)營(yíng)三個(gè)層級(jí)，并嚴(yán)格區(qū)分。在制度安排上要做到兩點(diǎn)，一要做到政資分開(kāi)，政企分開(kāi)；二要做到所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)到位但不越位不錯(cuò)位。

第一層國(guó)家所有權(quán)管理屬于公共職能，制定所有權(quán)政策，推動(dòng)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的立法，審議國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，統(tǒng)籌國(guó)有資本收益分配等等，這都是屬于政府的職能。分散在多部門的國(guó)有資本公共管理職能，應(yīng)該歸集到政府，目的是確保從全局出發(fā)來(lái)制定國(guó)家所有權(quán)政策，并避免各個(gè)部門繼續(xù)把國(guó)有企業(yè)作為行使職能的工具和抓手。

第二層是國(guó)有資本的監(jiān)管部門，就是國(guó)家直接出資設(shè)立的國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司，作為它的管理對(duì)象。也就是說(shuō)，管資本，管的是那些國(guó)有資本的投資機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家行使出資人的權(quán)能。

第三層是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。這個(gè)機(jī)構(gòu)可以分為兩類，但是都應(yīng)該保持資本的基本屬性。一類就是收益性的投資運(yùn)營(yíng)公司，這是國(guó)有資本的主體，占絕大部分，它應(yīng)該去行政化、去工具化，聚焦投資回報(bào)。另一類屬于政策性投資運(yùn)營(yíng)公司，應(yīng)當(dāng)局限于市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)某些政策目標(biāo)。但是在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的同時(shí)，它必須受到強(qiáng)財(cái)務(wù)約束，保障投資的效率。兩類投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)分設(shè)的目的，盡量避免因?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)相互沖突而造成資本的低效率。

國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)受政府委托，每年就國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)狀況和經(jīng)營(yíng)預(yù)算要向人民代表大會(huì)報(bào)告并接受審議和監(jiān)督。

七、改革國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管方式

國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)承擔(dān)國(guó)有資本出資人的職能，由管人、管事、管資產(chǎn)的行政化管理，轉(zhuǎn)向履行法人、履行出資人職能，其中有幾個(gè)要點(diǎn)：一是明確界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象，也就是國(guó)有資本投資公司和運(yùn)營(yíng)公司，以及國(guó)有認(rèn)定的需要直接管理的少數(shù)特殊企業(yè)。二是清晰界定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)和履職方式。監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表國(guó)家所有者，對(duì)國(guó)有資本獨(dú)資的投資運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職能，在公司法和相關(guān)法律基礎(chǔ)上建立監(jiān)管權(quán)利清單、責(zé)任清單和監(jiān)管程序，不干預(yù)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不穿越被監(jiān)管的投資運(yùn)營(yíng)公司干預(yù)其旗下的那些公司事務(wù)，也不再承擔(dān)公共管理的漏斗職能。三是將分散在黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位管理的企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前在政府部門直接管理的企業(yè)，大概至少有五千家以上。應(yīng)該集中統(tǒng)一監(jiān)管。四是每年向政府報(bào)告國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)狀況，與財(cái)政部門合作編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，經(jīng)由政府批準(zhǔn)，接受政府的審議和監(jiān)督。

八、厘清投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的屬性和運(yùn)作機(jī)制

投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是政府和市場(chǎng)之間的界面，政企分開(kāi)，政資分開(kāi)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，主要是通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的隔離和銜接實(shí)現(xiàn)的，國(guó)有資本的功能轉(zhuǎn)換和效率提升主要是通過(guò)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)營(yíng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。因此，厘清它的屬性和運(yùn)作機(jī)制至關(guān)重要。投資運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)有資本注冊(cè)的獨(dú)資金融性公司。按照公司法建立公司治理機(jī)構(gòu)，董事、董事長(zhǎng)可以由國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)委派和管理。公司要保持必要的獨(dú)立性，專業(yè)投資經(jīng)理人在市場(chǎng)中選聘，實(shí)行市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)。投資運(yùn)營(yíng)公司沒(méi)有行政監(jiān)督權(quán)，它不承擔(dān)政府對(duì)其下屬企業(yè)的市場(chǎng)監(jiān)管和行政管理等權(quán)能。出資人機(jī)構(gòu)主要通過(guò)批準(zhǔn)公司章程，委托合同和召開(kāi)股東會(huì)議等正常的方式來(lái)體現(xiàn)自己的意志，盡量避免通過(guò)下達(dá)紅頭文件進(jìn)行干預(yù)。投資運(yùn)營(yíng)公司以獲取最高回報(bào)，保證資本效率和安全為主要責(zé)任，不刻意追求對(duì)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的控制。對(duì)國(guó)家認(rèn)為需要個(gè)別控制的，可以與其他國(guó)有投資機(jī)構(gòu)共同持有，規(guī)避一股獨(dú)大的弊端和風(fēng)險(xiǎn)。投資運(yùn)營(yíng)活動(dòng)可以由本機(jī)構(gòu)進(jìn)行，也可以委托有良好誠(chéng)信記錄和業(yè)績(jī)的基金進(jìn)行。收益性投資運(yùn)營(yíng)公司績(jī)效評(píng)價(jià)，是基于對(duì)投資組合價(jià)值的變化，而不是看單個(gè)投資項(xiàng)目的盈虧；是基于長(zhǎng)期價(jià)值，而不是易受市場(chǎng)波動(dòng)影響的那些短期業(yè)績(jī)。投資運(yùn)營(yíng)公司每年要向出資人機(jī)構(gòu)股東報(bào)告工作，投資分紅收益按照章程上交財(cái)政，接受第三方審計(jì)評(píng)估。政策性功能的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要可以有適當(dāng)?shù)膮^(qū)別。

九、發(fā)展混合所有制要實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)

把發(fā)展混合所有制提到突出重要的位置，一個(gè)重要原因是國(guó)有企業(yè)改革所設(shè)定的很多目標(biāo)，要通過(guò)發(fā)展混合所有制來(lái)實(shí)現(xiàn)。發(fā)展混合所有制，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)四個(gè)目標(biāo)：第一，混合所有制是從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本的一條重要途徑。在股權(quán)結(jié)構(gòu)中你中有我、我中有你，而且股權(quán)比例可以動(dòng)態(tài)變化的情況下，再加上國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的隔離，政府再直接干預(yù)實(shí)體企業(yè)的依據(jù)已經(jīng)消失。從管企業(yè)轉(zhuǎn)向管資本順理成章。第二，促進(jìn)消除所有制鴻溝，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。對(duì)混合所有制企業(yè)繼續(xù)嚴(yán)格界定國(guó)有和民營(yíng)已經(jīng)失去了意義，政府應(yīng)該弱化直至取消按企業(yè)所有制成分區(qū)別對(duì)待的政策，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)各類企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等和規(guī)則平等。第三，提高全社會(huì)資本的流動(dòng)性和效率。各類資本的交叉持股將打破資本跨所有制和跨區(qū)域流動(dòng)的壁壘，改變資本按所有制和區(qū)域被板塊化的狀況，增強(qiáng)資本流動(dòng)性。行政性壟斷企業(yè)可以通過(guò)引進(jìn)新的投資者重組業(yè)務(wù)板塊放開(kāi)市場(chǎng)，從整體上提高資源配置效率。第四，促進(jìn)完善公司治理，發(fā)展混合所有制必須是融資需求和轉(zhuǎn)制需求并重，注重形成良好的股權(quán)結(jié)構(gòu)。在多元股東和利益相關(guān)者制衡能力增強(qiáng)的情況下，維護(hù)各自權(quán)益，主要通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)，為建立有效公司治理，完善現(xiàn)代企業(yè)制度創(chuàng)造了條件。

現(xiàn)在很多國(guó)有企業(yè)通過(guò)上市已經(jīng)成為混合所有制企業(yè)，但新投資者的進(jìn)入未能使企業(yè)實(shí)質(zhì)性按照公司法加以規(guī)范。大股東所有權(quán)，侵犯公司經(jīng)營(yíng)權(quán)，政府機(jī)構(gòu)干預(yù)公司事務(wù)已經(jīng)成為常態(tài)，人們所期望的混合所有制，不是停留在股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，而是在公司法基礎(chǔ)上建立新的企業(yè)制度，是在所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的情況下，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化。由于一些體制性、機(jī)制性原因未能消除，在現(xiàn)代的混合所有制企業(yè)中，所有權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)不分，政企不分現(xiàn)象仍然帶有普遍性。

目前作為控股股東的集團(tuán)公司，尚難成為聚焦投資收益行為規(guī)范的股東。比如集團(tuán)公司有多元目標(biāo)，包括與財(cái)務(wù)回報(bào)相沖突的資產(chǎn)擴(kuò)張，解決存續(xù)問(wèn)題，安排干部和人員，承擔(dān)辦社會(huì)職責(zé)，完成考核目標(biāo)等任務(wù)，實(shí)現(xiàn)這些多元目標(biāo)的資產(chǎn)，主要部分已經(jīng)進(jìn)入了上市公司，因此這個(gè)控股股東總有一種利用絕對(duì)控制地位，保持廣泛負(fù)責(zé)的關(guān)聯(lián)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)多元目標(biāo)的傾向，包括派遣高管、重要人員交叉任職，重大事項(xiàng)由自己實(shí)質(zhì)性決策，保持多層次、大數(shù)額的關(guān)聯(lián)交易，激勵(lì)機(jī)制比照母公司等問(wèn)題。

另外，集團(tuán)公司業(yè)務(wù)重組上市之后，自身基本上已經(jīng)成了殼公司。國(guó)資監(jiān)管部門管人、管事、管資產(chǎn)要落地，它就得把集團(tuán)公司重要子公司參照國(guó)有企業(yè)管理。比如，顯性或隱性賦予上市公司行政級(jí)別，把“三重一大”的管理延伸到混合所有制企業(yè)，重大決策通過(guò)非正常渠道完成，以規(guī)模導(dǎo)向的指標(biāo)進(jìn)行考核，直接管理高管薪酬，各種審批、檢查、報(bào)表、會(huì)議幾乎都等同于國(guó)有企業(yè)，如此等等，政企不分的問(wèn)題在新形勢(shì)下繼續(xù)延續(xù)和加強(qiáng)。認(rèn)真貫徹中央對(duì)國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見(jiàn)，有望在這些方面都有所改進(jìn)。隨著國(guó)有企業(yè)的整體改制，國(guó)有資本投資公司、社會(huì)基金將成為混合所有制企業(yè)的國(guó)有股持股機(jī)構(gòu)，這是非常重要的，但是有一個(gè)過(guò)程。國(guó)資監(jiān)管部門轉(zhuǎn)向管資本，意味著監(jiān)管對(duì)象是國(guó)有資本公司，跟實(shí)體企業(yè)不再發(fā)生關(guān)系，我們希望這項(xiàng)改革能夠見(jiàn)到效果。

十、管資本為主的兩種理解，兩種做法，兩種結(jié)果

以管資本為主的改革是一件新事物，在實(shí)踐中有一些含糊的概念要澄清，在一些文件中，甚至在一些重要文件中把管資本和管企業(yè)的概念、管理方法混雜在一起，監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)還要管資本，使企業(yè)不知所措。實(shí)際上，目前對(duì)管資本為主有兩種理解。

一種理解認(rèn)為管資本是指國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對(duì)象由企業(yè)變?yōu)橘Y本。而實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的前提是集團(tuán)層面的國(guó)有企業(yè)需要進(jìn)行整體改制，使國(guó)有凈資產(chǎn)成為國(guó)有股權(quán)，也就是轉(zhuǎn)換成為價(jià)值形態(tài)的資本，否則監(jiān)管機(jī)構(gòu)就沒(méi)有資本這個(gè)對(duì)象可供監(jiān)管。例如銀行業(yè)在本世紀(jì)初通過(guò)整體改制上市，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的資產(chǎn)化、證券化，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域這個(gè)過(guò)程還沒(méi)有啟動(dòng)。資本化之后出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)不再有直接產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無(wú)權(quán)穿越投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開(kāi)順理成章。另外，管資本為主是在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)逐步資本化、證券化，使其富有流動(dòng)性，解脫與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系，企業(yè)自主決策做強(qiáng)做優(yōu)做大，國(guó)有資本追求投資收益有進(jìn)有退，由此構(gòu)成相關(guān)但不受約束的兩個(gè)自由度。國(guó)有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過(guò)程，這個(gè)期間監(jiān)管部門仍需管企業(yè)，但主要精力應(yīng)該轉(zhuǎn)向深入研究管資本的體制框架，實(shí)施方案以及政策措施。

對(duì)管資本為主還有另外的一種理解，認(rèn)為管資本為主就是在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)未經(jīng)轉(zhuǎn)制企業(yè)管人、管事、管資產(chǎn)的同時(shí)，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的資本，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的國(guó)有資本布局等等。這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理企業(yè)的體制不變，范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，帶來(lái)的結(jié)果是長(zhǎng)期困擾我們的這些體制性問(wèn)題無(wú)法解決，將繼續(xù)在“一管就死，一放就亂”中兜圈子。

管資本為主是中央的重要決策，是解決長(zhǎng)期困擾我們諸多體制性矛盾的一把鑰匙，但是兩種理解，兩種做法會(huì)產(chǎn)生截然不同的效果。

十一、科學(xué)界定國(guó)有企業(yè)，把握企業(yè)轉(zhuǎn)制的方向

目前兩種企業(yè)制度并存，即按照企業(yè)法的國(guó)有企業(yè)和按照公司法的混合所有制企業(yè)，但是絕不是兩種企業(yè)制度并重，現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)有企業(yè)的改革方向。企業(yè)法規(guī)范了國(guó)有企業(yè)應(yīng)該逐步向公司制轉(zhuǎn)型，條件具備時(shí)，要加速轉(zhuǎn)型。因?yàn)榕c管資本對(duì)接，不是傳統(tǒng)國(guó)有企業(yè)，而是混合所有制的公司，政府文件和媒體報(bào)道籠統(tǒng)把市場(chǎng)主體稱作企業(yè)，把與國(guó)有資產(chǎn)直接間接相關(guān)的統(tǒng)稱為國(guó)有企業(yè)，造成了概念上混淆，監(jiān)管部門需要不斷地出臺(tái)改進(jìn)和加強(qiáng)管理企業(yè)的規(guī)定。所指的國(guó)有企業(yè)沒(méi)有準(zhǔn)確的界定，是針對(duì)所有被稱作國(guó)有企業(yè)的范圍，還是只針對(duì)按企業(yè)法注冊(cè)的那些企業(yè)。如果按國(guó)有企業(yè)的規(guī)定，要求國(guó)有投資的公司，或國(guó)有企業(yè)投資控股的公司都照章執(zhí)行，這就把現(xiàn)代企業(yè)制度拉回到了國(guó)有企業(yè)，使兩種企業(yè)制度各自清晰的屬性變得模糊。國(guó)企轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵是“轉(zhuǎn)”，就是由企業(yè)法調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)向公司法規(guī)范，這個(gè)過(guò)程當(dāng)中清晰界定兩種企業(yè)制度十分重要，因?yàn)檫@涉及到政企關(guān)系轉(zhuǎn)軌，涉及到監(jiān)管制度轉(zhuǎn)軌，治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌。政策制定和執(zhí)行的混亂，搞不好會(huì)使國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)制走過(guò)場(chǎng)。為此，強(qiáng)化國(guó)有資本管理同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)主體分類和稱謂應(yīng)及時(shí)由所有制轉(zhuǎn)向遵循企業(yè)制度。依據(jù)企業(yè)法調(diào)節(jié)應(yīng)統(tǒng)稱為國(guó)有企業(yè)，按照公司法調(diào)節(jié)應(yīng)統(tǒng)稱為公司，理清這些概念才能準(zhǔn)確把握好政策，把握好改革的方向。