淺談行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境

涂珂玢

【摘要】繼黨的十八大提出“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治和服務(wù)型政府”、“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”之后，十九大又明確了全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。因此，政府應(yīng)該繼續(xù)改進(jìn)行政管理方式、提高治理水平和治理效率。

2012年1月1日，財(cái)政部發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的通知。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制對于防腐倡廉、推進(jìn)行政事業(yè)單位改革、提升政府治理水平，提高公共服務(wù)的效率和效果將會(huì)起到非常重要的作用，有利于促進(jìn)服務(wù)型政府的建設(shè)。內(nèi)部控制包括五要素：內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。其中內(nèi)部控制環(huán)境是其余四個(gè)要素的基礎(chǔ)，是其他四要素能否發(fā)揮作用的先決條件。內(nèi)部控制環(huán)境好比是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的地基和鋼筋結(jié)構(gòu)，若是沒有良好的內(nèi)部控制環(huán)境，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制可能出現(xiàn)缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)失效、信息與溝通不暢、內(nèi)部監(jiān)督將不到位等問題。因此，我們應(yīng)該注重內(nèi)部控制環(huán)境的建設(shè)和優(yōu)化，為保障內(nèi)部控在行政事業(yè)單位內(nèi)有序?qū)嵤┖陀行н\(yùn)行，從而提高治理水平和治理效率而打牢基礎(chǔ)。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 內(nèi)部控制環(huán)境

雖然在行政事業(yè)單位內(nèi)推行內(nèi)部控制是順應(yīng)時(shí)代的要求，但是在此過程當(dāng)中卻存在許多問題。本文將溯本追源，重點(diǎn)從國家、社會(huì)、單位以及人員四個(gè)層面分析在內(nèi)部控制環(huán)境當(dāng)中存在的問題，并提出解決問題的建議，為內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位內(nèi)得以順利、有效地實(shí)施提供參考意見，以期提高行政事業(yè)單位治理水平和治理效率。

一、行政事業(yè)單位在內(nèi)部控制環(huán)境中存在的問題

（一）國家層面

我國在內(nèi)部控制方面雖然已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國預(yù)算法》、《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等法規(guī)，但是針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法規(guī)卻只有《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》這一部。而且這部法規(guī)還在試行當(dāng)中，足以見得我國法律法規(guī)在內(nèi)部控制，尤其是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制上面的不完善。

（二）社會(huì)層面

第一，隨著內(nèi)部控制在我國的逐步推行，少數(shù)特殊行業(yè)例如電力行業(yè)已經(jīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)出臺(tái)《電力行業(yè)內(nèi)部控制操作指南》，但是絕大部分行業(yè)沒有根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)量體裁衣、摸索適合本行業(yè)的內(nèi)部控制規(guī)范。

第二，各級財(cái)政部門在行政事業(yè)單位內(nèi)推行、實(shí)施內(nèi)部控制這一工作當(dāng)中沒有發(fā)揮出應(yīng)有的宣傳、帶頭、管理、統(tǒng)領(lǐng)作用。

（三）單位層面

第一，缺乏科學(xué)合理長效的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)。很多單位的內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組、成員小組形同虛設(shè)。行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作處于起步階段，大多數(shù)單位為了應(yīng)付上級下發(fā)的內(nèi)部控制自評工作，匆忙設(shè)置了領(lǐng)導(dǎo)小組、成員小組，但這些內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)在自評過后的日常工作當(dāng)中并沒有發(fā)揮作用。

第二，制度設(shè)置不完善。不以規(guī)矩不能成方圓，其實(shí)每個(gè)單位都有一定的流程、規(guī)章制度，但是這些流程、規(guī)章制度或零散不成體系，或陳舊過時(shí)不能跟上當(dāng)前的管理模式。若是沒有科學(xué)完善、與時(shí)俱進(jìn)的制度，行政事業(yè)單位的管理就容易受到人為的影響，容易受單位人事發(fā)生變動(dòng)的影響，這有悖于內(nèi)部控制的目標(biāo)。

第三，單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制認(rèn)識程度較低。有些單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的理念尚未理解，對于內(nèi)部控制的認(rèn)識可能僅是從財(cái)務(wù)人員那里獲得只言片語，認(rèn)為內(nèi)部控制就是做一些評分表，并沒有意識到內(nèi)部控制能夠?qū)芾砘顒?dòng)起到非常重要的作用。

（四）個(gè)人層面

很多行政事業(yè)單位編制有限，為了維持正常的辦公，就需要聘請一定的編外人員。但是編外人員流動(dòng)性較大，工資待遇與在編人員存在一定差距，導(dǎo)致很多編外人員的工作態(tài)度積極性不高，時(shí)時(shí)出現(xiàn)“事不關(guān)己高高掛起”的現(xiàn)象。另外行政事業(yè)單位人員素質(zhì)參差不齊，普遍認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)人員的事，對于內(nèi)部控制的認(rèn)識非常有限。

二、改進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制環(huán)境的建議

（一）國家層面

完善內(nèi)部控制相關(guān)法律法規(guī)。法律法規(guī)不斷完善，使推行內(nèi)部控制的單位有法可依、有規(guī)矩可尋，只有國家層面營造出良好的內(nèi)部控制環(huán)境，才能為各級行政事業(yè)單位順利、有效實(shí)施內(nèi)部控制創(chuàng)造條件。

（二）社會(huì)層面

第一，財(cái)政部可以根據(jù)行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，出臺(tái)相關(guān)的配套指引，同時(shí)鼓勵(lì)各級財(cái)政部門量體裁衣，細(xì)化制定出符合本地實(shí)情的內(nèi)部控制指導(dǎo)辦法，更具針對性地指導(dǎo)行政事業(yè)單位建設(shè)和完善內(nèi)部控制。

第二，各級財(cái)政部門可以定期組織相關(guān)的培訓(xùn)會(huì)議，例如可以針對單位負(fù)責(zé)人召開會(huì)議，目的在于使單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制有更深入的了解，逐步在單位負(fù)責(zé)人的腦海里滲透其重要性；又可以針對內(nèi)部控制專員召開專業(yè)知識培訓(xùn)會(huì)，提高其專業(yè)勝任能力等。

（三）單位層面

第一，建立科學(xué)合理長效的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)。分單位層面、業(yè)務(wù)層面完善行政事業(yè)單位組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，合理配置決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一般說來，單位的重大決策由單位領(lǐng)導(dǎo)班子和分管業(yè)務(wù)的負(fù)責(zé)人共同決定，決策機(jī)構(gòu)不負(fù)責(zé)具體業(yè)務(wù)執(zhí)行和業(yè)務(wù)監(jiān)督；執(zhí)行機(jī)構(gòu)是具體執(zhí)行決策的機(jī)構(gòu)，因?yàn)檫@些職能機(jī)構(gòu)在單位中直接實(shí)施內(nèi)部控制活動(dòng)，所以要明確權(quán)責(zé)和職能分工，要保證不相容崗位分離，關(guān)鍵崗位實(shí)行輪崗；另外，監(jiān)督機(jī)構(gòu)與決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)互不交叉、重疊。

第二，設(shè)置科學(xué)完善的制度。重新梳理行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)流程、規(guī)章制度，淘汰陳舊的流程、制度，同時(shí)使零散不成體系的流程、規(guī)章制度系統(tǒng)化、常態(tài)化。

第三，加深單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制的認(rèn)識。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制通常是“一把手工程”，只有單位負(fù)責(zé)人高度重視內(nèi)部控制，內(nèi)部控制才會(huì)得到有效執(zhí)行。在內(nèi)部控制的建設(shè)中，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的人員或部門要積極與單位負(fù)責(zé)人溝通，讓單位負(fù)責(zé)人實(shí)時(shí)了解內(nèi)部控制的建設(shè)進(jìn)程，如取得了哪些成效和需要解決什么問題。

（四）人員層面

第一，加強(qiáng)全員培訓(xùn)。首先通過基礎(chǔ)培訓(xùn)，讓全員了解到內(nèi)部控制不是一個(gè)部門的事，更不是一個(gè)人的事，而是整個(gè)單位所有人員、所有部門的事。其次，通過專業(yè)知識培訓(xùn)，提高人員專業(yè)勝任能力，挖掘人員的潛在能力。對行政事業(yè)單位不斷出現(xiàn)新業(yè)務(wù)、新情況，更應(yīng)當(dāng)建立完善的培訓(xùn)體系。具體的培訓(xùn)形式，可以邀請專家學(xué)者現(xiàn)場授課，積極參加各級財(cái)政部門舉行的培訓(xùn)班、自學(xué)、交流探討、開展知識競賽等活動(dòng)，不斷提高員工在內(nèi)部控制的能力和素質(zhì)。

第二，在符合規(guī)定的情況下，適當(dāng)提高編外人員的福利待遇，對于優(yōu)秀的編外人員可任命一定管理崗位，從而提高編外人員的工作積極性，形成良好的工作氛圍，這樣有利于內(nèi)部控制在全單位的有效鋪開、實(shí)行。

三、結(jié)束語

綜上所述，良好的內(nèi)部控制環(huán)境是行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的先決條件，通過從國家、社會(huì)、單位、人員四個(gè)層面改進(jìn)優(yōu)化行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制環(huán)境，可為內(nèi)部控制的實(shí)施提供有力的保障，從而加快實(shí)現(xiàn)全面深化改革目標(biāo)、提高政府治理水平和治理效率。

參考文獻(xiàn)

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