摘要:我國城鎮(zhèn)化正處于快速發(fā)展階段,準市民的包容性發(fā)展也因此成為當下社會關(guān)注的重要話題。準市民的包容性發(fā)展理論強調(diào)發(fā)展主體全體性、發(fā)展內(nèi)容全面協(xié)調(diào)性、發(fā)展過程公平性及發(fā)展成果共享性。當前我國城鎮(zhèn)化存在地區(qū)發(fā)展失衡、發(fā)展成果分配不均、發(fā)展過程不平等以及生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象。因此,改善收入分配制度、戶籍制度,加大生態(tài)文建設(shè),完善政府職能對準市民的包容性發(fā)展以及推進城鎮(zhèn)化具有現(xiàn)實意義。
關(guān)鍵詞:包容性發(fā)展;準市民;發(fā)展失衡;均等化
一、引言
“十三五”規(guī)劃提出“在提高發(fā)展平衡性、包容性、可持續(xù)性的基礎(chǔ)上,到二〇二〇年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比二〇一〇年翻一番”的目標時,首次將包容性發(fā)展寫入五年規(guī)劃中。包容性發(fā)展的內(nèi)涵貫穿于新型城鎮(zhèn)化的各項建設(shè),是達到發(fā)展的目的、推動人的全面發(fā)展和社會的全面進步的重要要求。
我國正處于實施“十三五”規(guī)劃承上啟下的關(guān)鍵年,2017年我國城鎮(zhèn)化率達到58.52%[1],是決勝全面建成小康社會階段及城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關(guān)鍵時期。十九大報告中指出,我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段,社會主要矛盾也發(fā)生轉(zhuǎn)變,這對提高新型城鎮(zhèn)化的質(zhì)量提出更高的要求。從各國城鎮(zhèn)化歷史可知,一國在城鎮(zhèn)化過程中必然伴隨著大量勞動人口的轉(zhuǎn)移,準市民是農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移過程的產(chǎn)物,是指以非農(nóng)收入為主、較長時間居住在城市如6個月以上、未取得城市戶籍仍保留農(nóng)村土地的人[2]。他們大多在城市從事第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn),但戶口留在農(nóng)村,身份上仍是農(nóng)民。作為城鎮(zhèn)化的主體,準市民的包容性發(fā)展成為影響我國城鎮(zhèn)化進程的主要因素。因此探析準市民包容性發(fā)展的內(nèi)涵,研究當前制約準市民包容性發(fā)展的問題對加快我國城鎮(zhèn)化發(fā)展具有現(xiàn)實意義。
二、文獻綜述
隨著我國以“人”為核心的新型城鎮(zhèn)化的推進,準市民的發(fā)展問題備受關(guān)注,研究成果日益豐富。
準市民指走上城市化道路的農(nóng)民,在中國特指鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從業(yè)人員和進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)村人口(呂世辰[3],2011)。從身份和職業(yè)角度看,他們是從農(nóng)民轉(zhuǎn)向市民的過渡群體(朱力[4],2000),在研究中被細分為農(nóng)業(yè)勞動者、失地農(nóng)民、“城中村” 村民、農(nóng)民工四大群體(劉玉俠[5],2011)。準市民包容性發(fā)展受多重因素影響,社會條件與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的福利差異與排斥是阻礙市民化的兩大障礙(鄒農(nóng)儉[6],2001)。準市民屬于流動人口,他們在流入地的居留決策將更多地取決于其在流入地的收益和定居成本(朱宇[7],2004),收入是影響農(nóng)民市民化的一大因素,增加收入、縮小收入差距是農(nóng)民實現(xiàn)市民化的基礎(chǔ)(唐根年等[8],2006)。此外,勞動力能力、信息障礙、社會偏見及社會制度等同樣是影響農(nóng)民市民化的主要原因(蔡昉[9],2001)。因而實現(xiàn)準市民包容性發(fā)展需要多方共同努力。
三、準市民包容性發(fā)展的內(nèi)涵
“包容性”理念源起于亞洲開發(fā)銀行提出的“包容性增長”概念,胡錦濤同志于2011年的博鰲亞洲論壇上正式提出包容性發(fā)展的概念,強調(diào)“在經(jīng)濟發(fā)展的同時,要獲得社會的發(fā)展和人的發(fā)展”。亞洲開發(fā)銀行、歐盟等組織已將包容性發(fā)展的思想寫進了2020 戰(zhàn)略框架中。包容性發(fā)展理論耦合政治經(jīng)濟學(xué)的均衡發(fā)展思想,其作為一種更加全面、更趨公平,同時也是更具人文關(guān)懷、更具有可持續(xù)性的新發(fā)展理論和戰(zhàn)略,包含著極為豐富的理論內(nèi)容和思想內(nèi)核。[10]對于中國來說,包容性發(fā)展將使經(jīng)濟發(fā)展回歸“以人為本”的增長本意,即發(fā)展的目的不是單純追求GDP 總量的增長,而是使經(jīng)濟的增長和社會的進步以及人民生活的改善同步進行,并且追求區(qū)域間增長協(xié)調(diào)和經(jīng)濟增長與資源環(huán)境的協(xié)調(diào)。[11]
1、包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展主體全體性
從國民經(jīng)濟發(fā)展角度上看,包容性發(fā)展包括但不僅限于關(guān)注弱勢群體的發(fā)展,其要求所有國民參與發(fā)展活動中,最終達到全民的全面發(fā)展,這也是實現(xiàn)發(fā)展成果共享的基礎(chǔ)。從準市民群體的角度而言,由于準市民長期以來受戶籍制度、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等因素的制約,他們的發(fā)展能力較差,所享有的發(fā)展機會較少,因而在社會整體發(fā)展中受到更多關(guān)注。在外界環(huán)境對其提供機會與政策性支持等條件下,全體準市民群體應(yīng)積極參與其中,努力提高自身發(fā)展能力,避免出現(xiàn)對社會救助形成過分的“福利依賴”,防止出現(xiàn)“搭便車”、不勞而獲的現(xiàn)象出現(xiàn),否則發(fā)展成果利益共享便毫無意義可言。
2、包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展內(nèi)容的全面協(xié)調(diào)性
包容性發(fā)展強調(diào)全面性與協(xié)調(diào)性,主要體現(xiàn)在不僅要求經(jīng)濟水平的提升,還強調(diào)以人的發(fā)展為中心,實現(xiàn)人與社會協(xié)同發(fā)展、人與自然可持續(xù)發(fā)展等方面。首先,包容性發(fā)展的基礎(chǔ)是經(jīng)濟發(fā)展。若無經(jīng)濟發(fā)展做成社會財富“大蛋糕”,準市民的包容性發(fā)展便無從談起。將“蛋糕”做好做大,才能從質(zhì)、量上為分配均等化提供物質(zhì)條件。其次,過去片面追求經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致社會建設(shè)滯后于經(jīng)濟增長,包容性發(fā)展要求政府加快教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)建設(shè)步伐,提升社會保障水平,從而使人與社會協(xié)同發(fā)展,推動經(jīng)濟社會的全面發(fā)展。再次,包容性發(fā)展是一種可持續(xù)發(fā)展。良好的生態(tài)環(huán)境是包容性發(fā)展的持續(xù)保障,應(yīng)摒棄過去以環(huán)境惡化為代價的“粗放型”發(fā)展模式,實現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。
3、包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展過程的公平性
發(fā)展過程的公平性是包容性發(fā)展的本質(zhì)要求。胡錦濤同志提出,我們應(yīng)該堅持社會公平正義,著力促進人人平等獲得發(fā)展機會,逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系,不斷消除人民參與經(jīng)濟發(fā)展、分享經(jīng)濟發(fā)展成果方面的障礙。[12]包容性發(fā)展中機會公平與規(guī)則公平是相輔相成的,機會是參加某種活動的權(quán)利,當機會成為稀缺資源時,就應(yīng)由相應(yīng)的規(guī)則來配置,而不能由特權(quán)來賦予。發(fā)展過程的公平性強調(diào)人人都享有參與社會發(fā)展的權(quán)利公平,一方面要求建立公平的發(fā)展平臺,保障全體人民都有機會參與到社會發(fā)展中。另一方面要求規(guī)范社會的運行規(guī)則,依法開展各項活動,以充分保證公民參與經(jīng)濟建設(shè)過程的公正性。
4、包容性發(fā)展強調(diào)發(fā)展成果的共享性
包容性發(fā)展的重要目標是實現(xiàn)發(fā)展成果共享,最終逐步實現(xiàn)全體人民的共同富裕。包容性發(fā)展理論的成果共享具有三大含義:一是人人享有發(fā)展成果,基于發(fā)展主體的全體性,就要求發(fā)展成果要能夠惠及全體人民。二是堅持分配公平,包括收入分配公平、各類公共服務(wù)供給的可及性、各項政策制定的公正性等等,在按勞分配的基礎(chǔ)上注重特殊群體的需求,適當傾向于對弱勢群體的政策傾斜,縮小貧富差距,從而保障公民參與經(jīng)濟發(fā)展的積極性,促進城鎮(zhèn)化進程的推進。三是通過經(jīng)濟成果共享的方式進一步拉動內(nèi)需,提高國內(nèi)居民的消費支出,緩解我國經(jīng)濟過度依賴出口的問題,進而提升我國經(jīng)濟發(fā)展的自主性。
四、準市民包容性發(fā)展的現(xiàn)存問題
(一)地區(qū)間發(fā)展失衡,城鄉(xiāng)發(fā)展程度存在明顯差異
改革開放40年來,隨著我國社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴大,城鎮(zhèn)化質(zhì)量也不斷提升,但我國地區(qū)發(fā)展不平衡問題以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍然存在。相比之下,東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平高于中西部地區(qū),農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展明顯落后于城市,這直接導(dǎo)致居住于不同地區(qū)的準市民發(fā)展過程的不公平。
圖1 2007-2016年我國城鄉(xiāng)勞動力數(shù)量變化情況
我國東、中、西部的自然環(huán)境差異顯著,地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展不平衡,城鎮(zhèn)化發(fā)展程度也存在明顯差距。2015年我國東部城鎮(zhèn)化率達到68.29%,中部地區(qū)城鎮(zhèn)化率為53.23%,西部地區(qū)為48.25%。[13]東部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率比西部地區(qū)高出20.04%,城鎮(zhèn)化規(guī)模呈現(xiàn)東密西疏、由東向西逐級遞減的分布特征。東部享有的社會資源明顯優(yōu)于西部地區(qū)。此外,城鄉(xiāng)發(fā)展程度也存在明顯差異。由圖1可看出我國農(nóng)村勞動力大量流入城鎮(zhèn),準市民群體不斷壯大,農(nóng)村土地大量荒廢,部分地區(qū)在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中大量占用耕地來拓寬城市面積,使得空心村的現(xiàn)象愈發(fā)嚴重,準市民子女中的留守兒童的教育問題與空巢老人的養(yǎng)老問題亟須解決。并且,受限于我國二元戶籍制度,準市民在城市中的社會保障尚未能落實到位,準市民未能享有與市民同等水平發(fā)展機會,而農(nóng)村耕地減少的速度快于準市民市民化進程,這二者間的矛盾將加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的差距。
(二)發(fā)展成果分配不均,收入分配差距顯著
收入分配是否均等是衡量城鎮(zhèn)化發(fā)展成果共享的重要指標。從宏觀上看,我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入逐年上漲,但城鄉(xiāng)居民的收入差距也在逐年拉大,2016年農(nóng)村居民的人均可支配收入為12363.4元,城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入為33616.2元,是農(nóng)村居民的2.72倍。準市民的收入大多屬于中低水平,以農(nóng)民工為例,2016年我國月人均GDP達到4493.5元,而同年我國農(nóng)民工平均月收入為3275元,月均收入水平居于全國平均水平之下。農(nóng)民工為城市建設(shè)做出巨大貢獻,他們大多從事二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn),工作強度較大、危險性較高、環(huán)境較差,其勞動創(chuàng)造成果與報酬不成比例,無法均等享受發(fā)展成果。農(nóng)民工所從事工作的安全系數(shù)低,但由于自我保護意識較弱,往往忽視簽訂勞動合同的必要性,數(shù)據(jù)顯示,2016年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農(nóng)民工比重僅為35.1%,比上一年下降1.1個百分點,導(dǎo)致其權(quán)益難以得到保障,制約了農(nóng)民工的包容性發(fā)展。
圖2 改革開放以來我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入變動情況
(三)發(fā)展機會不平等,社會發(fā)展滯后經(jīng)濟發(fā)展
準市民包容性發(fā)展的本質(zhì)要求是享有平等的發(fā)展機會,過去我國城鎮(zhèn)化發(fā)展追求城鎮(zhèn)化率的增長,弱化了準市民在城鎮(zhèn)化進程中的主體地位,忽視了基礎(chǔ)公共設(shè)施的建設(shè),出現(xiàn)“要成不要人”的現(xiàn)象,并且社會資源配置嚴重不均衡,使得社會發(fā)展滯后于經(jīng)濟發(fā)展,有悖于包容性發(fā)展中強調(diào)的社會和經(jīng)濟發(fā)展同步的要求。當前準市民面臨的發(fā)展不公問題主要包括勞動力市場存在歧視、政治權(quán)利不平等、享有的公共服務(wù)供給不均等。
首先,勞動力市場的歧視性使得準市民的就業(yè)機會被限制,準市民的受教育程度較低,使得勞動生產(chǎn)率低下,在勞動力市場上缺乏競爭力,難以獲得穩(wěn)定的收入水平較高的工作。并且勞動力市場對技術(shù)型工人的需求越來越大,并且存在信息不對稱問題,準市民的勞動力供給與市場需求難以匹配,導(dǎo)致近年來“民工荒”現(xiàn)象的產(chǎn)生,阻礙了準市民市民化的進程。此外,由于準市民大多為農(nóng)村戶籍,難以在城市中參與政治生活,而準市民大多長期居住在城市,已逐漸脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn),也無法直接參與農(nóng)村建設(shè),雙方面因素的制約使得準市民難以行使其政治權(quán)利。再者,我國公共服務(wù)供給中政府主導(dǎo)因素多于市場決定因素,為準市民包容性發(fā)展提供基本保障。當前突出的問題一方面為教育資源的投入不均,另一方面為社會保障供給不均衡。實現(xiàn)準市民的包容性發(fā)展必須保證其能夠平等接受教育,從根本上提升準市民的能力,消除貧困。由于我國社會保障體系建立在戶籍制度上,社會保障供給同樣存在不公問題。我國正逐步改革社會保障體系,當前我國已基本完成城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度和基本醫(yī)療保險制度的整合,準市民可以享受與城市居民同程度的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險,準市民的享有的社會福利也逐步優(yōu)化,對縮小貧富差距具有重大意義。
(四)生態(tài)環(huán)境壓力加大,自然資源過度開發(fā)
準市民一切生產(chǎn)和生活資料來源于自然,良好的生態(tài)環(huán)境有助于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量,是準市民實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的保障。伴隨城鎮(zhèn)化的推進,城市空間不斷擴大,從2006年至2014年,我國城市建設(shè)用地面積從3.18萬平方公里擴大到5.00萬平方公里, 增長57.23%,不斷拓寬的城市用地加大城市生態(tài)承載壓力,造成自然資源過度開發(fā)、耕地大量被占用、環(huán)境污染嚴重等問題。據(jù)相關(guān)資料,1996-2008年,我國城鎮(zhèn)化率從30.48%上升至45.68%,而耕地面積從19.8億畝減少至18.26億畝,說明了城鎮(zhèn)化率每提升一個百分點就需要82萬畝耕地的減少作為代價。[13]耕地面逼近我國18億畝的耕地紅線,耕地面積的銳減一方面造成農(nóng)民失業(yè),不利于維護社會穩(wěn)定,另一方面也將導(dǎo)致糧食安全隱患的存在。我國水污染問題依舊嚴峻,2014年全國廢水排放總量716.2億噸,其中,工業(yè)廢水排放量205.3億噸、城鎮(zhèn)生活污水排放量510.3億噸,城市生活污水已成為主要污染源。過去粗放型生產(chǎn)方式使得水資源浪費嚴重、污水回用率低,水資源污染與短缺問題直接影響人們的生活健康,必然成為準市民可持續(xù)市民化的限制因素。
五、實現(xiàn)準市民包容性發(fā)展的對策建議
準市民包容性發(fā)展是我國全面建成小康社會的重要發(fā)展理念,也是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個基本指導(dǎo)原則。經(jīng)過改進與完善相關(guān)政策與機制,我國城鎮(zhèn)化取得重大成效,有效解決現(xiàn)存問題,將對實現(xiàn)準市民包容性發(fā)展提供強大促進動力。
(一)改善收入分配制度,縮小居民收入差距
縮小居民間收入差距的重點在于完善第一次分配機制,加強政府對收入分配活動的管理。堅持按勞分配為主體,多種分配方式并存的分配制度,保障準市民的勞動投入與收入呈正比關(guān)系,以充分調(diào)動準時民參與城鄉(xiāng)建設(shè)的積極性。此外,在增加稅收支出的同時加強對欠發(fā)達地區(qū)以及弱勢群體的資源分配力度,通過完善征收財產(chǎn)占有稅來調(diào)節(jié)高低收入差距,防止收入兩極分化趨勢的加重,實現(xiàn)合理的公平分配。
其次,擴大就業(yè)是縮小居民收入差距的根本途徑。堅持實施更為積極的就業(yè)政策,拓寬準市民就業(yè)渠道,為準市民提供公平的就業(yè)機會,鼓勵其自主創(chuàng)業(yè)以解決就業(yè)難題。堅持在發(fā)展中解決就業(yè),通過對準市民進行技術(shù)培訓(xùn)以及再教育,提升其人力資本,以解決勞動力市場的供需矛盾,促進準市民的工資水平的提升,保障準市民的可持續(xù)發(fā)展。
(二)打破戶籍障礙,實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)平等共享
戶籍制度產(chǎn)生于特殊的歷史背景,在經(jīng)濟水平不發(fā)達時期,城鄉(xiāng)社會福利都處于較低水平,由戶籍制度帶來的分配結(jié)果差異并不明顯。而隨著經(jīng)濟的發(fā)展,二元戶籍制度以及由其衍生而來社會資源分配不均問題愈發(fā)顯著,農(nóng)村居民所享有的社會福利水平明顯低于城鎮(zhèn)居民。促進公共服務(wù)均等化的一大舉措是打破戶籍障礙,降低戶籍的“含金量”。
最重要的一點是實現(xiàn)戶籍制度與公共服務(wù)供給相分離。我國社會保障體系、就業(yè)制度、教育制度等等都是依托于戶籍制度建立起來的,按戶籍所在地片區(qū)劃分就讀學(xué)校、大城市需要本地戶口才能買房、社會保險跨地區(qū)轉(zhuǎn)移困難等已是現(xiàn)實中常見的現(xiàn)象。將公共服務(wù)供給機制從戶籍制度中脫離出來,使準市民群體能夠不受戶籍限制平等享受城鎮(zhèn)化成果,對流動人口的生存發(fā)展以及準市民的社會融合都具有重要意義。
(三)加大生態(tài)環(huán)境保護,構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展
將生態(tài)文明建設(shè)理念引入準市民包容性發(fā)展的重要內(nèi)容,是積極推進城鎮(zhèn)化的必然要求。
首先要求在城鎮(zhèn)化規(guī)劃中應(yīng)納入生態(tài)效益最大化目標,在頂層設(shè)計中引入生態(tài)環(huán)境保護理念,完善生態(tài)保護機制,加強環(huán)境治理與監(jiān)管。根據(jù)區(qū)域自然資源的差異性合理有序地規(guī)劃開發(fā)生態(tài)資源,結(jié)合區(qū)域文化內(nèi)涵建設(shè)生態(tài)文明小鎮(zhèn),在保護農(nóng)村耕地的同時實現(xiàn)經(jīng)濟效益,走資源友好型發(fā)展道路。其次,引導(dǎo)準市民改變傳統(tǒng)生活消費理念,倡導(dǎo)低碳環(huán)保的生態(tài)文明意識,讓準市民自覺參與生態(tài)文明建設(shè)中,從源頭減弱環(huán)境污染與資源浪費。再次,堅持發(fā)展綠色經(jīng)濟,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)粗放式發(fā)展模式,積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟,堅持治理高污染、高排放的低效率產(chǎn)業(yè),引進新技術(shù)、新設(shè)備、新工藝,實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式向集約、生態(tài)、高效型轉(zhuǎn)變,促進生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。
(四)完善政府職能,保證機制高效運行
城鎮(zhèn)化進程中政府起著主導(dǎo)作用,新型城鎮(zhèn)化要求政府從一元主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)換成多元參與者,在市場機制作用前提下參與規(guī)劃城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè),做好“守夜人”身份。
第一,發(fā)揮人民群眾在政府公共服務(wù)評價中的作用。政府行為應(yīng)公正、公開,讓準市民參與監(jiān)督,規(guī)范政府的行為。充分聽取民意,暢通準市民民意表達渠道,以制定適合準市民的發(fā)展戰(zhàn)略。第二,政府內(nèi)部應(yīng)加強各部門間的交流,提高政府工作效率。且應(yīng)明確在資源分配過程的責(zé)任,形成級級糾責(zé)、問責(zé)個人機制,推動發(fā)展成果分配平等。樹立新型的服務(wù)理念,轉(zhuǎn)變政府主導(dǎo)型為政府參與型與供給型,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化水平區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。第三,構(gòu)建科學(xué)合理的政績考核指標體系。過去我國主要采用GDP指標來衡量地區(qū)發(fā)展,而“過分依賴增長數(shù)字的政府績效評估機制,由于其評價體系的狹降性,長期來看反而會束縛經(jīng)濟發(fā)展的手腳,使經(jīng)濟發(fā)展動力不足。”[14]導(dǎo)致村干部一味追求經(jīng)濟指標增長,出現(xiàn)了一條公路隔幾年翻新一次或公共圍欄建了拆拆了建的現(xiàn)象。通過建立健全包容性發(fā)展的考評機制,將社會資源供給、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等納入考核體系,增加城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標的考評權(quán)重,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。
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作者簡介:
林怡婧(1997.7),女,漢族,福建安溪人,福建師范大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院2015級國家經(jīng)濟學(xué)基地班專業(yè),主要研究方向:經(jīng)濟發(fā)展理論與實踐,