鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給及其能力提升分析

趙蔚琳

摘要：“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是我國現(xiàn)階段深化改革的總目標(biāo)，而治理體系的基石就是處于我國基層政權(quán)組織中最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著規(guī)劃和組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施以及公益事業(yè)的建設(shè)、為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的重要職責(zé)。因此，在國家治理現(xiàn)代化的背景下，在農(nóng)村公共服務(wù)需求日益增長的現(xiàn)實(shí)中，如何不斷增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力，提升公共服務(wù)及供給能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 公共服務(wù) 治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-5349（2018）08-0224-02

在黨的十九大的開幕式上，習(xí)近平總書記再次強(qiáng)調(diào)要“明確全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。我國是農(nóng)業(yè)大國，社會(huì)發(fā)展的各項(xiàng)事業(yè)都離不開“三農(nóng)”問題，研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力對(duì)于完善我國的公共服務(wù)體系，提高農(nóng)村公共服務(wù)水平從而推進(jìn)我國治理體系與治理能力的現(xiàn)代化具有非常重要的意義。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)與國家治理現(xiàn)代化理論

在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層行政建制，是鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)；鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、文化等各個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性事務(wù)工作。①公共服務(wù)供給能力是一個(gè)地方政府能力的最終表現(xiàn)形式，同時(shí)它也是對(duì)地方政府能力進(jìn)行評(píng)價(jià)的最重要的指標(biāo)。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式方法，利用現(xiàn)有的各種資源，在其所轄區(qū)域內(nèi)為當(dāng)?shù)氐拿癖娞峁┯行Ч卜?wù)和公共產(chǎn)品的能力。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給情況分析

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)主要集中在以下幾個(gè)方面：一是修建道路，擴(kuò)大村村通的范圍。我國的大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都投入了大量資金修建道路，解決了村民生產(chǎn)生活需要。二是興建飲水工程，加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。使農(nóng)民的生活質(zhì)量得到了很大的提升。三是加大對(duì)于科教文衛(wèi)事業(yè)的供給投入。對(duì)于各項(xiàng)教育投入明顯增加，教育支出得到了良好的保障。整治農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，改善環(huán)境衛(wèi)生。加強(qiáng)當(dāng)?shù)氐尼t(yī)療衛(wèi)生體系建立。四是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的職業(yè)化培訓(xùn)。新型職業(yè)農(nóng)民為農(nóng)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展注入了生機(jī)和活力。五是以民生改善為根本的社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)不斷發(fā)展。豐富群眾文化生活，開展培訓(xùn)和娛樂活動(dòng)評(píng)比，廣泛開展以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)文化學(xué)習(xí)。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給過程中存在的問題

1.公共服務(wù)供給總量不足，效率較低

當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主體仍是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體。由于涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的部門較多，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某種程度上還存在著“入不敷出”的問題。其次，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府壟斷了公共服務(wù)，群眾以及社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量介入不足，使得服務(wù)效率較低，造成了資源的浪費(fèi)。

2.健身、文化娛樂等設(shè)施供給不足

隨著前些年的農(nóng)村發(fā)展建設(shè)，大部分的村都按照要求設(shè)置了健身器械以及文化娛樂設(shè)施。但是這些設(shè)施一般都被設(shè)置在了行政村的辦公場(chǎng)所附近，村民難以有效地使用；而村文化室的設(shè)備普遍又比較簡(jiǎn)陋，收錄的書籍雜志等種類單一，報(bào)刊更新緩慢，難以吸引農(nóng)民前去閱讀學(xué)習(xí)。

3.政府工作人員服務(wù)態(tài)度較差

目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員絕大部分是通過公務(wù)員考試錄用的，工作人員很多都是居住在城市里面的，對(duì)于工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際情況并不是很了解，這些工作人員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的百姓無論是空間距離還是心理距離都較遠(yuǎn)。因此，這些政府里的工作人員對(duì)于農(nóng)民的實(shí)際需求并不是很了解，也很少主動(dòng)去關(guān)心詢問這些群眾的真實(shí)處境和狀況，提供的服務(wù)往往不能真正滿足農(nóng)民的期望，服務(wù)態(tài)度也難以改進(jìn)。

4.農(nóng)民對(duì)于政府公共服務(wù)的參與度低

中國幾千年都處于封建社會(huì)，百姓和政府常常處于一種對(duì)立的局面，農(nóng)民跟政府的關(guān)系往往比較緊張，他們對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任度較低。其次，很多青年勞力外出務(wù)工，留下的往往都是老幼婦孺，這些人的思想較為封閉，對(duì)于政治的參與性較低，民主意識(shí)也較弱，他們認(rèn)為公共服務(wù)只是政府的事，與自己無關(guān)，所以鎮(zhèn)里的百姓對(duì)于公共服務(wù)的關(guān)注度很低。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以提供一條有效暢通的表達(dá)渠道，農(nóng)民的意見也難以對(duì)政府的公共政策產(chǎn)生影響，使得政府提供的一些公共服務(wù)難以真正滿足農(nóng)民的真實(shí)需求，會(huì)造成一種“出力不討好”的現(xiàn)象，導(dǎo)致公共資源的浪費(fèi)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給不足的原因

1.公共服務(wù)供給的自主選擇權(quán)有限

我國目前的政府體制仍然是一種壓力型體制，在這樣的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的絕大部分行為都還是在上級(jí)政府的指派、命令下進(jìn)行的。這種壓力性的政府體制分散了干部的精力，使其沒有精力再主動(dòng)地向鄉(xiāng)村提供更多的公共服務(wù)。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部考評(píng)機(jī)制不合理，公共服務(wù)內(nèi)動(dòng)力不足

人們的行為來源于他們的動(dòng)機(jī)。當(dāng)前對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考評(píng)指標(biāo)仍集中在財(cái)稅、安全生產(chǎn)、招商引資等方面，相對(duì)于這些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的定量指標(biāo)，對(duì)于公共服務(wù)的供給量以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民對(duì)其服務(wù)的滿意度等方面的考評(píng)占比很低。這樣的評(píng)價(jià)體系與指標(biāo)難以對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員形成相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和政治激勵(lì)，簡(jiǎn)言之就是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府志不在此。

3.政務(wù)公開流于形式，監(jiān)督機(jī)制缺乏

目前，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然沒有專門的政府網(wǎng)站，政務(wù)公開仍采用原始的公示欄等方式。并且公開的主要是各種政策信息，項(xiàng)目審批情況，招商引資信息等，內(nèi)容比較宏觀，而對(duì)于農(nóng)民比較關(guān)心的一些問題卻很難在公告欄上看到。政府內(nèi)部的信息例如鎮(zhèn)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置、各辦公室的辦公電話、人員信息卻幾乎沒有對(duì)外公布。這樣政務(wù)公開流于形式，沒有使政府行為納入群眾的監(jiān)督之下，政務(wù)公開的真正目的難以實(shí)現(xiàn)。

4.農(nóng)民缺乏有效而暢通的需求表達(dá)機(jī)制

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給基本上還是依賴于上級(jí)的行政命令，也就是上級(jí)政府要求提供什么才提供，而不是關(guān)注當(dāng)?shù)氐拇迕駥?duì)于公共服務(wù)的訴求，從當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民和農(nóng)村的需要出發(fā)來決定公共服務(wù)供給的類型等。這樣的供給方式就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的供給和需求不對(duì)應(yīng)，供給無效等現(xiàn)象。

三、提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力有效途徑

（一）完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的資源獲取能力

一方面，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要自主創(chuàng)收，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，充分發(fā)揮本地優(yōu)勢(shì)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要完善各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)I造一個(gè)良好的制度環(huán)境。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要積極響應(yīng)國家治理現(xiàn)代化的要求，不斷拓寬資源的獲取渠道，引入市場(chǎng)機(jī)制，積極培養(yǎng)引導(dǎo)社會(huì)組織、民間組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，充分發(fā)揮民間提供公共服務(wù)的能力。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)型政府

當(dāng)前我國的治理主體依然是一種政府“一元化”的狀態(tài)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能十分寬泛，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的提升。同時(shí)又過度重視經(jīng)濟(jì)職能，忽視了社會(huì)管理職能的履行。因此，要想提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力，就必須轉(zhuǎn)變政府職能，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從管理型向“少、小、優(yōu)”的服務(wù)型轉(zhuǎn)變，牢固樹力以人為本、以服務(wù)為本的管理理念。

（三） 健全監(jiān)督制度，抑制行政腐敗

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過設(shè)立監(jiān)督電話、監(jiān)督郵箱等，建設(shè)一個(gè)暢通的監(jiān)督渠道，完善監(jiān)督制度。一方面加強(qiáng)政府的內(nèi)部監(jiān)督，定期自檢自查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)糾正。另一方面，加強(qiáng)民眾、媒體、社會(huì)團(tuán)體等外部力量的監(jiān)督，引導(dǎo)社會(huì)公眾形成對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行監(jiān)督的意識(shí)，發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，避免監(jiān)督工作出現(xiàn)“空白帶”。

加強(qiáng)行政問責(zé)制度。對(duì)于在公共服務(wù)供給過程中出現(xiàn)失誤的工作人員進(jìn)行問責(zé)，對(duì)于情節(jié)嚴(yán)重的要責(zé)令其辭職甚至免職。通過實(shí)行問責(zé)制，減少失職、瀆職的現(xiàn)象發(fā)生，從而真正提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)供給能力。

（四）規(guī)范行政人員管理，樹立公共服務(wù)意識(shí)

“公務(wù)員的素質(zhì)決定著政府的管理水平”。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的選拔與錄用，必須按照相關(guān)法律法規(guī)中的要求和程序進(jìn)行。在錄用后要及時(shí)對(duì)新公務(wù)員開展就職教育，建立定期培訓(xùn)的長效機(jī)制。一方面使其學(xué)習(xí)現(xiàn)代公共管理理念，形成全面的公共管理知識(shí)結(jié)構(gòu)，培育鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員為人民服務(wù)的責(zé)任意識(shí)，牢牢樹立“以人為本”和“民本位”的思想，端正自身的定位認(rèn)識(shí)；另一方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員進(jìn)行農(nóng)業(yè)、法律、管理等知識(shí)的培訓(xùn)，增強(qiáng)政府人員為廣大農(nóng)村群眾提供公共服務(wù)的本領(lǐng)。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作人員也要深入農(nóng)村，與群眾多接觸多溝通，不能每天封閉在辦公室里做工作。要深入到農(nóng)民群眾當(dāng)中，了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的真實(shí)想法與要求，從而更好地服務(wù)“三農(nóng)”。此外，對(duì)于一些專業(yè)領(lǐng)域的問題，可以聘用一些兼職性、臨時(shí)性的專業(yè)人士來提供專業(yè)的公共服務(wù)，進(jìn)行公共項(xiàng)目的運(yùn)作，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員的結(jié)構(gòu)，提高公共服務(wù)供給能力。

（五）健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效考核機(jī)制，增強(qiáng)服務(wù)動(dòng)力

績效考核制度是否合理嚴(yán)重影響了政府干部人員提供公共服務(wù)的積極性與創(chuàng)造性。因此，要促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)供給能力的提升，就必須加快對(duì)以公共服務(wù)供給能力為導(dǎo)向的績效評(píng)估體系的建立，明確規(guī)范公共服務(wù)的范圍、數(shù)量、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)。在上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核中加大政府公共服務(wù)供給能力的權(quán)重系數(shù)，弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核。引導(dǎo)政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展與管理社會(huì)事業(yè)并重。同時(shí)，要把農(nóng)民引入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的考核主體中來，將農(nóng)民的意見訴求以及對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力評(píng)價(jià)作為政府工作的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

（六）暢通民眾的需求表達(dá)渠道

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，它的管理對(duì)象是廣大的農(nóng)民群眾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府想要提供適當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品就必須置入民本內(nèi)涵，充分了解農(nóng)民群眾的真實(shí)需求。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)暢通有效的信息溝通平臺(tái)，建立有效的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制，使得村民可以表達(dá)自己的需求，增加農(nóng)民的參與程度，尊重農(nóng)民的意愿，使有限的財(cái)政資源能夠用于廣大農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品供給上，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的能力和效率。

注釋：

①謝慶奎.當(dāng)代中國政府與政治[M].北京：高等教育出版社，2003.

②雷玉瓊.鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的公共服務(wù)供給能力研究[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，2009（9）.

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責(zé)任編輯：孫 瑤