國(guó)外的行政監(jiān)察專員制度

翟慧杰 陳偲

雖然監(jiān)察制度最早出現(xiàn)于中國(guó)，也形成了獨(dú)具特色的體系，但在國(guó)外也有類似的制度值得借鑒。

多國(guó)建立監(jiān)察專員制度

1809年，瑞典議會(huì)認(rèn)為由司法總監(jiān)對(duì)行政官員進(jìn)行的監(jiān)察并沒有充分保障公民的權(quán)利，需要建立一項(xiàng)獨(dú)立于政府的，監(jiān)督行政官員履行職責(zé)的制度。這樣，監(jiān)督各級(jí)官員活動(dòng)的職責(zé)由議會(huì)選舉的1名監(jiān)察專員擔(dān)任，該監(jiān)察專員根據(jù)議會(huì)發(fā)布給他的指令，監(jiān)督法官與政府官員是否遵守法律，并按照法律的正當(dāng)程序，對(duì)在履行職責(zé)過(guò)程中采用暴力、基于個(gè)人私利或其他原因違法或未履行與其職務(wù)相關(guān)職責(zé)者進(jìn)行追訴。從此瑞典創(chuàng)立了世界上最早的國(guó)外的議會(huì)專職監(jiān)察專員制度。

1918年，芬蘭建立議會(huì)監(jiān)察專員制度。芬蘭各政府機(jī)構(gòu)都設(shè)有審查官。雖然該職位不是很高，但行政首長(zhǎng)在決策過(guò)程中，如果出現(xiàn)疑問(wèn)或失誤，審查官可以對(duì)該決策提出質(zhì)疑，并進(jìn)行獨(dú)立調(diào)查。一位部長(zhǎng)可以不顧審查官的異議而通過(guò)某項(xiàng)決策或制定某項(xiàng)規(guī)定，但沒有審查官的簽署，該決策不受法律保護(hù)。此外，芬蘭還建立了司法監(jiān)督制度。芬蘭司法總監(jiān)和議會(huì)督察員是芬蘭政府機(jī)關(guān)中的最高監(jiān)察官，他們根據(jù)憲法監(jiān)督各機(jī)關(guān)及官員是否遵守法律、履行職責(zé)。這兩種監(jiān)察官一般由著名法學(xué)家擔(dān)任，每年都要到全國(guó)各地巡視，傾聽公民意見，接受和審理普通公民對(duì)官員和公務(wù)員的舉報(bào)。任何芬蘭公民都能自由地檢舉和揭發(fā)。

另外，丹麥、新西蘭、英國(guó)、南非、泰國(guó)、阿根廷等地也都建立了類似的監(jiān)督體系。

行政監(jiān)察專員制度的合法性源泉

行政監(jiān)察專員制度是權(quán)利救濟(jì)、保護(hù)公民權(quán)利的一種非司法化的手段，有人稱它為“第四權(quán)力機(jī)構(gòu)”。行政監(jiān)察專員制度是由憲法規(guī)定的，根據(jù)公眾對(duì)政府部門違法行政和不當(dāng)行政的申訴，不受任何黨派政治影響進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督，保護(hù)和推進(jìn)公民的合法權(quán)益及自由。監(jiān)察專員有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、批評(píng)、建議和公布結(jié)果，但是不能直接推翻行政機(jī)關(guān)的決定。目的主要是運(yùn)用一些非正式的程序、救濟(jì)手段來(lái)彌補(bǔ)議會(huì)監(jiān)督、行政監(jiān)督等的缺陷。

監(jiān)察專員制度的合法性源泉首要來(lái)自于權(quán)威法律法規(guī)的認(rèn)可。監(jiān)察專員的權(quán)責(zé)和地位非常特殊，通常是由憲法規(guī)定、專門法調(diào)整、立法機(jī)關(guān)任命，地位獨(dú)立且重要。大部分國(guó)家一般都在憲法中加以明確規(guī)定，并頒布專門法規(guī)細(xì)則具體規(guī)定監(jiān)察專員的產(chǎn)生、職責(zé)、權(quán)限等，如丹麥依據(jù)1953年憲法的規(guī)定，于1954年頒布了《議會(huì)監(jiān)察專員法》，并設(shè)立了議會(huì)行政監(jiān)察專員辦公室。有些國(guó)家雖然沒有在憲法中對(duì)其進(jìn)行規(guī)定，一般也制定了規(guī)范該制度的基本法律，如英國(guó)1967年通過(guò)《議會(huì)行政專員法》，設(shè)立了行政監(jiān)察專員。

行政監(jiān)察專員的絕對(duì)獨(dú)立

行政監(jiān)察專員的獨(dú)立性體現(xiàn)在其選舉產(chǎn)生與任免過(guò)程的獨(dú)立、職權(quán)行使的獨(dú)立和經(jīng)費(fèi)物資保障的獨(dú)立。

監(jiān)察專員產(chǎn)生、任免的權(quán)威性和權(quán)利待遇的法制保障。一般而言，行政監(jiān)察專員由本國(guó)議會(huì)選舉產(chǎn)生，個(gè)別國(guó)家由權(quán)威的國(guó)家機(jī)構(gòu)或行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)直接任命，具有一定任期，享有很高的權(quán)威性，人身權(quán)利和待遇得到專門保障。行政監(jiān)察專員組織一般設(shè)置一名首席監(jiān)察專員，并配有幾十名工作人員。首席行政監(jiān)察專員通常享有很高的地位和威望，在一些國(guó)家中，甚至已經(jīng)躋身國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層前列。較高的待遇使他們不為經(jīng)濟(jì)上的事情所憂慮，能夠全身心地投入到監(jiān)察工作中。

行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、人員編制等由議會(huì)單獨(dú)審批，以免受行政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門的制約和支配，行政監(jiān)察專員在行使職責(zé)過(guò)程中具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。行政監(jiān)察專員的身份是議會(huì)或政府最高行政長(zhǎng)官行政監(jiān)察職能職權(quán)的代理行使人，在任期內(nèi)其享有相當(dāng)于法官一樣的工作獨(dú)立性，不受其他任何行政機(jī)關(guān)的限制，直接對(duì)議會(huì)或行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。即便議會(huì)或首長(zhǎng)也只能對(duì)其整體的工作情況發(fā)表意見，而不能插手其具體事務(wù)。行政監(jiān)察專員的任免在法律的保護(hù)下，必須經(jīng)過(guò)規(guī)定的程序，享有極強(qiáng)的獨(dú)立性。

為了保障監(jiān)察專員能夠真正地不受其他因素的影響，各國(guó)一般都規(guī)定監(jiān)察專員不得擔(dān)任議員及黨政職務(wù)，不得加入任何公共或社會(huì)團(tuán)體、壓力集團(tuán)從事兼職。行政監(jiān)察專員必須是無(wú)黨派人士，保持政治中立性。

監(jiān)察范圍具有寬域性

監(jiān)察專員一方面受理公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)或其工作人員在執(zhí)行公共權(quán)力中所出現(xiàn)的不合理、不良行政行為的申訴，另一方面也監(jiān)視法律法令在實(shí)施過(guò)程中的情況。另外，還可以根據(jù)自己及其下屬工作人員所掌握的線索積極主動(dòng)地對(duì)可能給公民權(quán)益造成不良影響的事件或行為展開調(diào)查。

行政監(jiān)察專員的監(jiān)察對(duì)象范圍比較廣泛。瑞典監(jiān)察專員監(jiān)察范圍不僅包括全國(guó)性機(jī)構(gòu)、地區(qū)性和地方當(dāng)局的行政機(jī)關(guān)（軍隊(duì)）的行政人員，也包括法官、檢察官，但是不能監(jiān)察內(nèi)閣部長(zhǎng)、大法官、聯(lián)邦和地方議會(huì)議員、中央銀行董事等，這些都是由議會(huì)監(jiān)督。法國(guó)的調(diào)解專員受理范圍更為廣泛，不僅包括中央、地方政府機(jī)關(guān)以及具有公共服務(wù)職能的其他機(jī)關(guān)，還包括鐵路、電力、天然氣等國(guó)有企業(yè)。澳大利亞聯(lián)邦監(jiān)察專員制度的監(jiān)督機(jī)構(gòu)除對(duì)政府各部部長(zhǎng)、議會(huì)議員、法官等行政人員監(jiān)督外，還監(jiān)督任何企圖使行政人員腐敗或作出不公正決定的非公職人員。德國(guó)聯(lián)邦議院請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)有權(quán)管轄針對(duì)聯(lián)邦政府及各機(jī)關(guān)、聯(lián)邦議會(huì)乃至其他憲法機(jī)構(gòu)權(quán)限內(nèi)的有關(guān)請(qǐng)?jiān)?，同樣不及于法院。德?guó)聯(lián)邦議院請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)對(duì)聯(lián)邦議院自身權(quán)限范圍內(nèi)的請(qǐng)?jiān)赶碛泄茌牂?quán)。

近年來(lái)，這些國(guó)家的行政監(jiān)察專員的監(jiān)察功能范圍不斷拓展。從最初對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)（行政、司法）進(jìn)行監(jiān)督，逐步擴(kuò)大到社會(huì)、公共領(lǐng)域，歐盟國(guó)家普遍在金融、勞動(dòng)人事、消費(fèi)等領(lǐng)域建立了行政監(jiān)察專員機(jī)制。