淺析我國(guó)行政復(fù)議制度存在問(wèn)題及完善

尹溢青

【摘 要】行政復(fù)議是我國(guó)化解行政爭(zhēng)議的一種重要制度，具有專業(yè)、高效的優(yōu)點(diǎn)，然而實(shí)踐中存在的問(wèn)題導(dǎo)致其效果大打折扣，使用率低、認(rèn)同度不高等。論文從復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)立、受案范圍、程序、其與訴訟的銜接四個(gè)方面闡述我國(guó)行政復(fù)議制度存在問(wèn)題及完善。

【Abstract】Administrative reconsideration is an important system to resolve administrative disputes in China. It has the advantages of professionalism and efficiency. However， the problems in practice lead to the reduction of its effect， low utilization rate and low degree of recognition. This paper expounds the problems and perfection of the administrative reconsideration system in China from the four aspects of the establishment of the reconsideration institution， the scope of the case， the procedure and the connection with the lawsuit.

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；行政復(fù)議法；行政訴訟

【Keywords】administrative reconsideration； Administrative Reconsideration Law； administrative litigation

【中圖分類號(hào)】D925.3 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號(hào)】1673-1069（2018）04-0083-02

1 引言

行政復(fù)議是我國(guó)設(shè)立的一種在行政體系內(nèi)部化解行政爭(zhēng)議的制度，指公民、法人或其他組織以行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益為由，依法向有復(fù)議權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，受理申請(qǐng)的復(fù)議機(jī)關(guān)依照法定程序?qū)σ馉?zhēng)議的具體行政行為進(jìn)行審查并做出裁決的活動(dòng)?！缎姓?fù)議法》于1999年4月29日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過(guò)，時(shí)至今日，行政復(fù)議制度取得一定成效，但也顯露出一定的問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各地行政復(fù)議案件在歷經(jīng)2000年到2001年的快速增長(zhǎng)后，2002年就開(kāi)始出現(xiàn)下降趨勢(shì)[1]，從近年大量涌入政府的上訪事件也能看出，行政復(fù)議沒(méi)有完全發(fā)揮力量。因此，本文對(duì)前人研究進(jìn)行梳理、歸納，總結(jié)了完善行政復(fù)議制度的思路。

2 行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)立

復(fù)議機(jī)構(gòu)改革是完善復(fù)議制度最為核心的部分，我國(guó)《行政復(fù)議法》第三條，“依照本法履行行政復(fù)議職責(zé)的行政機(jī)關(guān)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)具體辦理行政復(fù)議事項(xiàng)?！?，這一規(guī)定在實(shí)踐中遇到了困難，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)分散。對(duì)應(yīng)復(fù)議機(jī)關(guān)，我國(guó)復(fù)議機(jī)構(gòu)主要為：國(guó)務(wù)院工作部門法規(guī)司和省級(jí)政府法制辦；省級(jí)政府工作部門法規(guī)處和地市級(jí)政府法制辦；地市級(jí)政府工作部門法規(guī)科和縣級(jí)人民政府法制辦；部分縣級(jí)政府工作部門法規(guī)科（股），此外，某些事業(yè)單位也設(shè)立了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)[2]，復(fù)議機(jī)構(gòu)數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)分散，沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)劃的體系，給管理、監(jiān)督帶來(lái)了困難。其二，權(quán)利與職責(zé)不對(duì)等。復(fù)議機(jī)構(gòu)從屬于復(fù)議機(jī)關(guān)，在很多問(wèn)題上都不可避免地要聽(tīng)命于復(fù)議機(jī)關(guān)，雖然復(fù)議機(jī)構(gòu)的確負(fù)責(zé)審查具體行政行為是否合法、適當(dāng)，并擬訂行政復(fù)議決定，但最終實(shí)際決定權(quán)仍掌握在機(jī)關(guān)首長(zhǎng)手中，議者不決，決者不議。其三，復(fù)議工作易受忽視，工作質(zhì)量有待提高?！柏?fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)”平時(shí)還要起草法律文件、進(jìn)行法制宣傳、執(zhí)法等，無(wú)法集中力量審理復(fù)議案件。另外，人手不足，有的地方甚至存在人員編制虛位現(xiàn)象，工作人員沒(méi)有培訓(xùn)、考試就匆匆上崗。

行政復(fù)議的本質(zhì)內(nèi)涵決定其必須由一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施[3]，改革復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)立，要相對(duì)集中復(fù)議權(quán)，2010年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》中提到，可以考慮將復(fù)議權(quán)集中至一級(jí)政府集中行使：①縣級(jí)以上各級(jí)人民政府設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)，統(tǒng)一管轄本轄區(qū)內(nèi)的行政復(fù)議案件，實(shí)行省以下垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，復(fù)議案件也由同級(jí)地方人民政府管轄。②實(shí)行全國(guó)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的部門，復(fù)議案件由其上級(jí)主管機(jī)關(guān)管轄，在國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)、市級(jí)部門設(shè)置行政復(fù)議委員會(huì)。關(guān)于復(fù)議委員會(huì)，早在2007年，北京、哈爾濱等城市就開(kāi)設(shè)了試點(diǎn)，讓來(lái)自高等院校、科研機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)中遴選的“外腦”成員參與做出復(fù)議決定，但只用于重大疑難案件的辦理。

3 行政復(fù)議程序的設(shè)置

行政復(fù)議是一種行政司法行為，那么其程序設(shè)立應(yīng)依照機(jī)關(guān)性質(zhì)定位為行政程序還是按行為內(nèi)容定位為司法程序呢？雖然學(xué)界各學(xué)者看法不同，但就一點(diǎn)達(dá)成共識(shí)：應(yīng)著眼于更加根源的問(wèn)題——權(quán)利救濟(jì)上，保障行政復(fù)議作為行政程序的高效率，同時(shí)增強(qiáng)司法元素使其更具說(shuō)服力。具體構(gòu)想如下：

首先，完善調(diào)查、證據(jù)制度，《行政復(fù)議法》的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，缺乏對(duì)證據(jù)形式、證據(jù)效力、舉證責(zé)任、舉證期限、質(zhì)證規(guī)則等具體說(shuō)明，申請(qǐng)人無(wú)法有效提供證據(jù)，工作人員無(wú)所適從，擴(kuò)大了他們的自由裁量權(quán)。其次，增加告知制度，要保障申請(qǐng)人的知情權(quán)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政復(fù)議程序進(jìn)行中可能會(huì)對(duì)申請(qǐng)人權(quán)益產(chǎn)生影響的事項(xiàng)予以及時(shí)告知，特別是在做出對(duì)申請(qǐng)人不利決定之時(shí)，為申請(qǐng)人提供下一步行動(dòng)的向?qū)?。另外，繁?jiǎn)分流，提升效率，目前行政復(fù)議仍逐級(jí)申報(bào)、層層審批，這壓縮了實(shí)體審理時(shí)間，可以將復(fù)議程序類型化為一般程序和簡(jiǎn)易程序，分別規(guī)定不同的適用情形與程序規(guī)則，繁簡(jiǎn)分流。最后，完善審查方式，透明審理過(guò)程，出于效率考慮，行政復(fù)議原則上采用書(shū)面審查方式，但申請(qǐng)復(fù)議的案件本來(lái)就充滿爭(zhēng)議，僅靠書(shū)面材料難以全面審理，并且復(fù)議決定只包括結(jié)論，這使復(fù)議公正性遭受質(zhì)疑，這樣的“閉門式審查”給行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干涉的機(jī)會(huì)[4]，因此要完善審查方式，透明審理過(guò)程。

4 行政復(fù)議受案范圍的規(guī)定

行政復(fù)議作為行政體系內(nèi)部解決行政爭(zhēng)議的途徑，具有專業(yè)性強(qiáng)、效率高的優(yōu)點(diǎn)，能為法院過(guò)濾很多一審案件，節(jié)約司法資源。因此，有的學(xué)者主張擴(kuò)張復(fù)議受案范圍，緩步拾階，將其打造成化解行政糾紛的主渠道，理論上講，一切行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)其產(chǎn)生法律上利害關(guān)系的行為都應(yīng)囊括[5]，如社會(huì)行政中因公共治理、公共權(quán)力行使而導(dǎo)致的糾紛；對(duì)公務(wù)員的行政處分或其他人事處理決定；與行政法規(guī)、規(guī)章、行政規(guī)范性文件相關(guān)的糾紛等，學(xué)者王萬(wàn)華在對(duì)各地復(fù)議機(jī)構(gòu)發(fā)放的調(diào)查問(wèn)卷中也顯示，有關(guān)行政勸阻、專題會(huì)議紀(jì)要、交通事故認(rèn)定書(shū)、專利案件、要求退還多交的養(yǎng)老保險(xiǎn)金、要求將單位部分養(yǎng)老保險(xiǎn)金自行墊付以領(lǐng)取退休費(fèi)、對(duì)人事部門辦理離退休不收的等新型案件是否屬于復(fù)議范圍有必要進(jìn)一步研究。

5 與行政訴訟的銜接問(wèn)題

行政復(fù)議和行政訴訟是二元并行的兩種制度，復(fù)議是內(nèi)部救濟(jì)，具有行政問(wèn)題處理的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，訴訟是外部救濟(jì)，能站在更為公正的角度審視糾紛本身?；庑姓m紛，公民可以自由選擇復(fù)議或訴訟，法律規(guī)定的情況除外，如復(fù)議前置，這主要是為了盡量在行政程序內(nèi)解決行政糾紛，但是實(shí)際中，由于法律關(guān)于復(fù)議前置的規(guī)定缺少統(tǒng)一、明確的標(biāo)準(zhǔn)，反而給行政相對(duì)人增添了困難，比如有人因?yàn)槲醇皶r(shí)提出復(fù)議，錯(cuò)過(guò)申請(qǐng)時(shí)限，最后因沒(méi)有經(jīng)復(fù)議程序失去了訴訟權(quán)，針對(duì)這點(diǎn)，學(xué)者認(rèn)為，要在立法上要明確復(fù)議前置的情況，將能夠充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)優(yōu)勢(shì)的案件類型統(tǒng)一、限定，其余普通案件尊重行政相對(duì)人的想法，總之要有章可循、條理清晰。

另外，由于行政復(fù)議的審查范圍較訴訟的廣，所以在實(shí)際運(yùn)行中，也存在只能進(jìn)行復(fù)議而排除在訴訟之外的情形，對(duì)于這部分案件，如果經(jīng)過(guò)復(fù)議，當(dāng)事人仍然不服，應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行救濟(jì)？有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該將兩者受案范圍在立法上進(jìn)行統(tǒng)一[6]，有的支持?jǐn)U大行政訴訟受案范圍，將勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、集會(huì)、游行、示威等公民基本權(quán)利列入其中[7]，這樣行政相對(duì)人仍然擁有訴權(quán)，這類行政復(fù)議行為的合法性還能夠受到司法機(jī)關(guān)的司法審查。

6 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，目前我國(guó)行政復(fù)議制度的確存在許多問(wèn)題，其效用還沒(méi)有得到完全發(fā)揮。在機(jī)構(gòu)設(shè)立方面，可以先采用復(fù)議委員會(huì)的模式，增強(qiáng)其獨(dú)立性、公正性；在程序方面，抓住實(shí)質(zhì)的公正，去掉程式性的手續(xù)，直接切入爭(zhēng)點(diǎn)，最大程度實(shí)現(xiàn)公正、高效；在受案范圍方面，應(yīng)逐步擴(kuò)大，為其他行政爭(zhēng)議解決方式分擔(dān)壓力；在與行政訴訟銜接方面則需要雙方的改善。

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