麗水市林地審批現(xiàn)狀分析與保護(hù)管理建議

梁 毅

（浙江省麗水市林業(yè)局 323000）

麗水市位于浙江省西南部，林地資源豐富，是浙江重點(diǎn)林區(qū)和最大的林區(qū)市。麗水市下轄7縣1市1區(qū)，全市林地面積146.24萬hm2，占土地總面積的84.35 %，森林面積134.19萬 hm2[1]。麗水市一直高度重視林地保護(hù)管理工作，建立了完善的林地保護(hù)管理機(jī)制，嚴(yán)格按法律、法規(guī)、制度辦理各類建設(shè)項(xiàng)目占用林地審批工作，并建立了事中事后監(jiān)督檢查制度，在有效保護(hù)好林地的同時(shí)，切實(shí)保障了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)對林地的需求，與此同時(shí)，也存在一些問題。筆者根據(jù)多年來從事林地審批管理工作的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，提出相關(guān)保護(hù)管理建議。

1 麗水市“十二五”以來林地審批情況分析

1.1 林地審批項(xiàng)目數(shù)量

1.1.1 各年度分月審批量

2011至2017年，麗水市各類建設(shè)項(xiàng)目占用林地審批量合計(jì)3984件，年均569件。總體呈現(xiàn)逐年上升趨勢，審批量最多的年份出現(xiàn)在 2017年，比期間年均審批量多出41.8%，詳見表1。

1.1.2 各年度分審批類型審批量

占用征收林地項(xiàng)目年均審批量104件，占期間年均審批量的18.3%；臨時(shí)占用林地項(xiàng)目年均29件，占5.1%；為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目年均436件, 占76.6%， 詳見表2。為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目中，林區(qū)道路項(xiàng)目審批量占95.8%，生產(chǎn)管理用房等占4.2%。

表1 麗水市2011-2017年林地審批項(xiàng)目數(shù)量分年度按月統(tǒng)計(jì)表 單位：件

表2 麗水市2011-2017年林地審批項(xiàng)目數(shù)量分年度按審批類型統(tǒng)計(jì)表 單位：件

1.2 審批林地面積

1.2.1 各年度分審批類型面積

2011至2017年，麗水市審批林地面積合計(jì)6591.14hm2，年均941.59 hm2，其中：占用征收林地項(xiàng)目審批面積占審批林地總面積的62.6%，年均 589.34 hm2；臨時(shí)占用林地項(xiàng)目占4.7%，年均44.42hm2；為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目占 32.7%，年均 307.83 hm2，詳見表 3。為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目中，林區(qū)道路項(xiàng)目審批面積占99.6%，生產(chǎn)管理用房等占0.4%。

表3 麗水市2011-2017年審批林地面積按審批類型分年度統(tǒng)計(jì)表 單位：hm2

1.2.2 審批類型分縣（市、區(qū)）面積

各縣（市、區(qū)）平均審批林地面積732.35 hm2，其中：蓮都區(qū)、龍泉市、慶元縣、松陽縣審批面積高于均值，其他縣均低于均值。審批面積相對較多的為蓮都區(qū)，占期間全市總審批面積的20.9%，明顯高于其它縣（市），最少的為景寧縣，占 2.3%（表 4），林地審批面積大小與區(qū)域經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展情況緊密關(guān)聯(lián)。

表4 麗水市2011-2017年審批林地面積按審批類型分縣（市、區(qū)）統(tǒng)計(jì)表 單位：hm2

1.2.3 項(xiàng)目類別分縣（市、區(qū)）面積

各類別項(xiàng)目占用林地面積由大到小分別為：其他經(jīng)營性項(xiàng)目審批林地面積占審批林地總面積的38.5%；為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目占32.7%；基礎(chǔ)設(shè)施類占25.9%；勘查采礦項(xiàng)目占2.9%，詳見表5。

表5 麗水市2011-2017年林地審批面積按項(xiàng)目類別分縣（市、區(qū)）統(tǒng)計(jì)表 單位：hm2

1.3 林地審批趨勢分析

1.3.1 林地審批項(xiàng)目數(shù)量季節(jié)變化

圖1 2011-2017年各季度平均審批林地項(xiàng)目數(shù)量

從2011-2017年各季度平均審批量來看，呈現(xiàn)從第一季度到第四季度的逐步上升趨勢，審批量季平均增長69.33%，第四季度出現(xiàn)審批高峰，見圖1。

1.3.2 各年審批林地面積變化

從各年度林地審批面積來看，2012年、2016年、2017年三個(gè)年度審批林地面積高于均值，其他年度均低于均值（見圖 2）。2012年，在審批量未明顯增多的情況下，審批林地面積高出期間年均值51.8%，主要原因是該年度部分縣（市、區(qū)）實(shí)施了低丘緩坡開發(fā)利用工程，審批的項(xiàng)目林地面積都較大。

圖2 2011-2017年審批林地面積變化

1.3.3 至“十三五”末使用林地需要求分析

麗水市山多地少，隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類建設(shè)工程難免向林地要空間。近期，麗水市將實(shí)施麗水機(jī)場、溫武鐵路、衢麗鐵路（松陽至麗水段）、天然氣縣縣通工程以及清水源水庫等大型工程，同時(shí)隨著下一輪低丘緩坡開發(fā)利用工作的推進(jìn)，至“十三五”末，各類建設(shè)工程將保持對林地的高需求態(tài)勢，林地審批面積將會有一定幅度增長。

1.4 林地定額管理制度執(zhí)行情況

2011-2017年，省林業(yè)廳下達(dá)麗水市使用林地定額3649 hm2，其中：2011年331 hm2，2012 -2017年都為553 hm2。期間，省追加麗水市林地定額合計(jì)1480.4 hm2，其中2012年度追加的林地定額1040.4 hm2，占追加總額的70.3%；期間，省以上重點(diǎn)工程使用省級定額合計(jì)860.69 hm2。麗水市嚴(yán)格執(zhí)行林地定額管理制度，各年度使用的林地定額均未突破省下達(dá)或追加指標(biāo)，除2012年以外，各年度縣市級林地定額總體有結(jié)余。

2 林地審批與保護(hù)管理存在的主要問題

2.1 經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目所占比例高，不符合麗水生態(tài)戰(zhàn)略定位

麗水是浙江省重要生態(tài)屏障，麗水市委提出了“綠色崛起、科學(xué)跨越”戰(zhàn)略總要求，并提出堅(jiān)定不移走“綠水青山就是金山銀山”的綠色生態(tài)發(fā)展之路。2013年，省委、省政府根據(jù)主體功能區(qū)定位，對麗水作出“不考核GDP和工業(yè)總產(chǎn)值”的決定。在這一背景下，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)著重于生態(tài)保護(hù)，但從統(tǒng)計(jì)情況來看，麗水市2011-2017年審批的林地面積中，經(jīng)營性項(xiàng)目所占比例最高，達(dá)到38.5%，比基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目高出12.6%，不符合林地保護(hù)利用精神，也不符合麗水綠色生態(tài)發(fā)展道路。

2.2 臨時(shí)用地恢復(fù)困難，給林地審批事后監(jiān)管帶來壓力

近兩年，麗水市天然氣縣縣通工程、衢寧鐵路工程等大型工程陸續(xù)開工建設(shè)，臨時(shí)占用林地審批面積增幅較大，且今后隨著天然氣縣縣通工程的繼續(xù)推進(jìn)，衢麗鐵路、溫武鐵路、各類公路工程以及勘察采礦等項(xiàng)目的實(shí)施，臨時(shí)占用林地面積還將保持一定幅度的增長。麗水市山多地少，是典型浙南山區(qū)，與平原地區(qū)相比，地形條件更為復(fù)雜，臨時(shí)用地恢復(fù)林業(yè)生產(chǎn)條件難度大；同時(shí)，臨時(shí)用地的恢復(fù)由業(yè)主單位自主管理，一但出現(xiàn)業(yè)主單位不按承諾進(jìn)行恢復(fù)，林業(yè)部門缺乏有效的后續(xù)管理措施，給林地審批事后監(jiān)管帶來很大壓力。

2.3 為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施建設(shè)管理不規(guī)范，審批和監(jiān)管責(zé)任大

麗水市近年來大力推進(jìn)為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，其中林區(qū)道路建設(shè)占絕大多數(shù)，雖然極大地推動了林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但與此同時(shí)，一定程度上也給林業(yè)部門帶來監(jiān)管壓力。作為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目占用林地審批依據(jù)的《森林法》及其實(shí)施條例、《林區(qū)公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》等制定于上世紀(jì) 80、90年代，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施特別是林區(qū)道路的功能多樣化，已不僅僅是為生產(chǎn)和運(yùn)輸木材為主要目的，其實(shí)際用途也可能與現(xiàn)行林地審批管理的要求不完全一致。林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的選址、立項(xiàng)、驗(yàn)收以及占用林地審批都由林業(yè)部門管理，不需要經(jīng)過建設(shè)、公路等部門同意，監(jiān)管責(zé)任重大。林業(yè)部門對為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、驗(yàn)收、補(bǔ)助資金發(fā)放等管理不完善，存在著項(xiàng)目違法使用林地但又通過驗(yàn)收并發(fā)放補(bǔ)助資金的情況。此外，林區(qū)道路項(xiàng)目單體工程投資總量不大，一般由經(jīng)營單位自行組織施工，沒有施工單位資質(zhì)要求和監(jiān)理要求，容易存在不按相關(guān)要求設(shè)計(jì)和施工、不注重生態(tài)保護(hù)等問題。

2.4 使用林地現(xiàn)狀調(diào)查質(zhì)量普遍不高，取消資質(zhì)要求后管理逾加困難

麗水市以往的林地報(bào)批材料中，中介機(jī)構(gòu)編制的使用林地現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告質(zhì)量普遍不高，經(jīng)常出現(xiàn)沒有按規(guī)范編制報(bào)告和制圖的情況，常見問題主要有林地地類分類錯(cuò)誤、未按林地分級管理規(guī)定出具結(jié)論以及其他邏輯方面的問題等。國家林業(yè)局第42號令取消使用林地現(xiàn)狀調(diào)查單位資質(zhì)要求后，一些非專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)開始承接使用林地現(xiàn)狀調(diào)查業(yè)務(wù)，其編制的報(bào)告質(zhì)量更加不能保障。2017年，浙江省在國家林業(yè)局《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》基礎(chǔ)上，制定了《建設(shè)項(xiàng)目使用林地現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告（表）編制規(guī)范》，于2018年開始實(shí)施，并對建設(shè)項(xiàng)目使用林地調(diào)查單位和個(gè)人采取信用評價(jià)管理的辦法來提高編制質(zhì)量，但是，限制手段有限，對編制質(zhì)量不高的情況缺乏有效的管理措施。

2.5 事中事后監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的主要問題

根據(jù)每年開展的使用林地事中事后監(jiān)督檢查，麗水市各類建設(shè)項(xiàng)目主要存在問題主要有：線型工程不按審批范圍使用林地的概率高，原因是林地依據(jù)初步設(shè)計(jì)批復(fù)確定的范圍審批，但根據(jù)線型工程的特點(diǎn)，其在施工圖設(shè)計(jì)階段甚至施工階段往往都會修改線路；部分項(xiàng)目業(yè)主對林地審批管理規(guī)定認(rèn)識不夠，存在未批先占、少批多占林地的情況，有些項(xiàng)目只申報(bào)批主體建設(shè)范圍，而輔助工程及邊坡未報(bào)批，施工時(shí)隨意占用等。

3 加強(qiáng)林地審批和保護(hù)管理的建議

3.1 適當(dāng)限制經(jīng)營性項(xiàng)目，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目節(jié)約集約使用林地

進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)相關(guān)法律、法規(guī)及政策的宣傳，提高政府和各部門以及社會民眾保護(hù)林地資源的意識，同時(shí)加強(qiáng)對縣級政府保護(hù)發(fā)展森林資源目標(biāo)考核，落實(shí)林地保護(hù)責(zé)任。建立與相關(guān)部門聯(lián)動與協(xié)調(diào)機(jī)制，主動介入項(xiàng)目前期指導(dǎo)，有效施加對項(xiàng)目使用林地規(guī)模的影響力，把好項(xiàng)目選址關(guān)。加強(qiáng)林地定額管理，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施工程，引導(dǎo)各類建設(shè)項(xiàng)目特別是經(jīng)營性項(xiàng)目節(jié)約集約使用林地。

3.2 加強(qiáng)臨時(shí)用地管理，確保使用林地到期后及時(shí)得以恢復(fù)

加強(qiáng)臨時(shí)占用林地審批管理，嚴(yán)格限制并盡量減少建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用林地規(guī)模，做好項(xiàng)目前期指導(dǎo)，合理選定臨時(shí)占用林地范圍，對難以恢復(fù)的地塊盡量不要占用。積極爭取當(dāng)?shù)卣闹С?，通過政府的推動來確保臨時(shí)占用林地得以及時(shí)恢復(fù)。建立建設(shè)項(xiàng)目臨時(shí)占用林地的恢復(fù)情況登記和銷號制度，在項(xiàng)目使用林地到期后及時(shí)跟進(jìn)，同時(shí)加強(qiáng)技術(shù)指導(dǎo)，督促業(yè)主嚴(yán)格按方案進(jìn)行恢復(fù)。加強(qiáng)與國土部門協(xié)調(diào)，著力解決廢棄礦井、礦山生態(tài)修復(fù)，對新采礦權(quán)的設(shè)置要嚴(yán)格落實(shí)浙江省林業(yè)廳和浙江省國土資源廳相關(guān)文件精神，執(zhí)行聯(lián)合踏勘制度，把好選址關(guān)。

3.3 完善審批和管理制度，確保為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施規(guī)范建設(shè)

研究制定與當(dāng)前為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施建設(shè)相適應(yīng)的管理辦法，將“集材道、運(yùn)材道”的內(nèi)涵擴(kuò)展為“林區(qū)道路”，實(shí)現(xiàn)林區(qū)道路的生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)建設(shè)、生態(tài)旅游等多功能化用途。建立為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)范化建設(shè)和管理制度，對施工單位的資質(zhì)提出要求，并按建設(shè)、公路、財(cái)政等相關(guān)部門要求，做好設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)管理。林業(yè)部門內(nèi)部加強(qiáng)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步健全和完善對為林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的補(bǔ)助資金發(fā)放和驗(yàn)收管理等制度，確保林業(yè)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施規(guī)范有序建設(shè)。

3.4 加強(qiáng)培訓(xùn)和信用管理，提高使用林地現(xiàn)狀調(diào)查成果質(zhì)量

在省林業(yè)廳每年組織一次林地審批管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，市、縣級同時(shí)組織對相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和個(gè)人以及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，進(jìn)一步提高使用林地現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告（調(diào)查表）質(zhì)量和審批服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)使用林地調(diào)查環(huán)節(jié)管理，引進(jìn)技術(shù)過硬、信譽(yù)良好的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，更好地為麗水市各類建設(shè)工程服務(wù)。根據(jù)《浙江省建設(shè)項(xiàng)目使用林地調(diào)查單位和個(gè)人信用評價(jià)管理辦法》，加強(qiáng)對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的信用評價(jià)管理，并根據(jù)要求對失信行為采取一定的懲戒和限制措施，通過各種措施，不斷提高使用林地現(xiàn)狀調(diào)查成果質(zhì)量。

3.5 加強(qiáng)事前服務(wù)和事中事后監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范林地審批管理工作

貫徹落實(shí)“最多跑一次”改革精神，加強(qiáng)對項(xiàng)目業(yè)主報(bào)批林地工作的服務(wù)和指導(dǎo)，避免有關(guān)業(yè)主因不了解林地審批管理政策而出現(xiàn)的違法違規(guī)使用林地現(xiàn)象。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，加大對違法使用林地行為的打擊力度，對違法違規(guī)使用林地的進(jìn)行嚴(yán)厲查處，營造依法依規(guī)使用林地的良好氛圍。根據(jù)林地審批量的季節(jié)變化，合理安排好審批工作，保障各類重點(diǎn)工程對林地審批的進(jìn)度要求，保護(hù)好林地資源的同時(shí)，更好地服務(wù)地方生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]麗水市人民政府.麗水市森林濕地資源及生態(tài)效益公報(bào)[Z].2008.

[2]力熊勝.衢州市林地征占用現(xiàn)狀及思考 [J].林業(yè)科學(xué)，2015，35（04）：58-59.

[3]沈宏英.福安市征占用林地現(xiàn)狀及對策［J］.防護(hù)林科技，2015，(8):80-81.