環(huán)境公益訴訟中“公益”的識(shí)別與認(rèn)定
——一種反向排除的視角

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢，430073；中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京，100010)

2012年修訂的《民事訴訟法》因應(yīng)時(shí)代的需求，首次在法律層面規(guī)定了公益訴訟條款，為環(huán)境公共利益的保護(hù)提供了一條重要途徑。2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以及2015年最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》對(duì)環(huán)境民事公益訴訟的原告資格和訴訟程序進(jìn)行了細(xì)化，建立了環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟的制度。2017年6月，全國(guó)人大再次修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度。鑒于“公益”是一個(gè)高度抽象和不確定的法律概念，科學(xué)界定其內(nèi)涵和外延一直是學(xué)界孜孜以求的目標(biāo)。但迄今為止，對(duì)于何為“公益”，仍然缺乏一個(gè)被人們普遍接受的定義?！肮妗北徽J(rèn)為有著一張“普羅透斯似的臉”(a protean face)，令人難以捉摸[1]，以至于成為一個(gè)“只可以被描述而無(wú)法對(duì)其進(jìn)行定義”的概念[2]，也決定了法律在對(duì)公益進(jìn)行界定時(shí)只能使用一些“標(biāo)準(zhǔn)”(standard)，而無(wú)法使用“明線(xiàn)規(guī)則”(bright line rule)[3]。我國(guó)亦不例外。盡管“公共利益”在各種立法文件中一再出現(xiàn)，但鮮見(jiàn)對(duì)公共利益的具體界定。上述關(guān)于公益訴訟的法律和司法解釋?zhuān)不炯性趯?duì)公益訴訟原告資格和訴訟程序的規(guī)定上，對(duì)于何為“公益”、如何認(rèn)定“公益”則語(yǔ)焉不詳，導(dǎo)致實(shí)踐中有些本可以通過(guò)傳統(tǒng)私益制度解決的案件卻披上了“公益訴訟”的外衣，造成公益訴訟的稀釋和泛化。職是之故，本文從反向排除的視角，試圖為法官排除“非公益訴訟”建立一些“標(biāo)準(zhǔn)”，從而促進(jìn)對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的正確理解和適用。

一、問(wèn)題的提出：基于三起案例的考察

自2007年年底貴陽(yáng)法院“環(huán)保兩庭”(貴陽(yáng)中院環(huán)保審判庭和清鎮(zhèn)法院環(huán)保法庭)設(shè)立以來(lái)，對(duì)環(huán)境公益訴訟的探索就一直是環(huán)境司法專(zhuān)門(mén)化實(shí)踐的重心。2015年1月1日新《環(huán)境保護(hù)法》生效后至2016年12月31日，全國(guó)法院共受理社會(huì)組織和試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)提起的環(huán)境公益訴訟一審案件189件，審結(jié)73件。其中，環(huán)境民事公益訴訟一審案件137件，環(huán)境行政公益訴訟一審案件51件，行政附帶民事公益訴訟一審案件 1件[4]。但細(xì)察后不難發(fā)現(xiàn)，這些訴訟多是直接從原告資格過(guò)渡到責(zé)任追究，鮮少涉及系爭(zhēng)對(duì)象是否屬于“公益”、是否應(yīng)當(dāng)提起公益訴訟。茲舉三例說(shuō)明。

案例 1：某社會(huì)組織訴某高速公路公司噪聲污染責(zé)任糾紛環(huán)境民事公益訴訟案①。

從2007年4月起，某高速公路沿線(xiàn)五個(gè)自然村的部分村民多次向當(dāng)?shù)卣从辰煌ㄔ肼曃廴締?wèn)題，政府部門(mén)要求某高速公路公司在部分區(qū)域安裝聲屏障，但聲屏障尺寸、標(biāo)準(zhǔn)不一，部分居民家中的晚間噪聲仍超過(guò)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。2014年3月，某社會(huì)組織接到群眾舉報(bào)后，向法院提起環(huán)境公益訴訟，要求被告立即采取措施，消除噪聲污染的危害。法院受理后，在調(diào)查監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上主持制定調(diào)解方案，確認(rèn)由被告限期采取降噪整改措施。

案例 2：某市環(huán)保局訴深圳市某運(yùn)輸公司等四被告環(huán)境污染損害賠償案[5]。

2016年7月11日下午，一輛深圳牌照貨車(chē)與一輛河南濮陽(yáng)牌照槽罐車(chē)相撞，導(dǎo)致槽罐車(chē)中的苯液燃燒并泄漏。為防止污染擴(kuò)散，市環(huán)保局先行墊付資金，委托專(zhuān)業(yè)危廢處置公司于次日妥善處理了現(xiàn)場(chǎng)殘留的廢苯、含苯廢水和受苯污染的土壤50余噸，共支付處理費(fèi)用合計(jì)60余萬(wàn)元。同年10月，市環(huán)保局針對(duì)兩車(chē)所屬運(yùn)輸公司及保險(xiǎn)公司提起訴訟，請(qǐng)求四名被告依法賠償該污染事故環(huán)境修復(fù)費(fèi)用60余萬(wàn)元。

案例 3：五律師訴京津冀政府不履行環(huán)境保護(hù)法定職責(zé)案[6]。

2016年12月19日和20日，京津冀三地的五名律師分別向三地有管轄權(quán)的中級(jí)法院起訴三地人民政府，其訴訟請(qǐng)求為：第一，確定被告不正確履行防止和治理轄區(qū)內(nèi)大氣污染職責(zé)違法；第二，責(zé)令被告在合理期間治理轄區(qū)內(nèi)空氣質(zhì)量到平均良好狀態(tài)；第三，賠償原告購(gòu)買(mǎi)防霧霾的口罩款人民幣65元；第四，責(zé)令被告向原告書(shū)面賠禮道歉，賠禮道歉的文字應(yīng)經(jīng)原告同意并在京津冀的主要報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上登載7日；第五，被告支付原告精神損害撫慰金人民幣9 999元整；第六，三被告對(duì)原告的第三、四、五項(xiàng)國(guó)家賠償請(qǐng)求責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任。

對(duì)于案例 1，其典型意義被概括為“屬于涉及人員眾多的環(huán)境公益訴訟案件，即涉及臨近滬寧高速公路五個(gè)自然村村民及過(guò)往公眾不特定多數(shù)人享受安靜環(huán)境的公益”[7]。問(wèn)題是，“涉及人員眾多”是否就當(dāng)然構(gòu)成“公益”？“過(guò)往公眾”是否構(gòu)成可訴的“公益”？對(duì)于案例 2，市環(huán)保局的行為實(shí)際上屬于《行政強(qiáng)制法》上的立即代履行，對(duì)于代履行產(chǎn)生的費(fèi)用，由環(huán)保局來(lái)提起民事公益訴訟，其必要性和正當(dāng)性何在？②對(duì)于案例3，在霧霾來(lái)源不清、機(jī)理不明，各種污染物疊加排放、各地相互遷徙擴(kuò)散，難以區(qū)分責(zé)任主體和份額的前提下，盡管霧霾防治涉及不特定多數(shù)人乃至全體國(guó)民的健康利益，但其是否可以作為環(huán)境公益訴訟的客觀范圍？或者說(shuō)應(yīng)以什么樣的方式進(jìn)入公益訴訟？由此更需進(jìn)一步追問(wèn)：“公益”這一不確定法律概念的具體化是否有跡可循？如果不能從正面加以定義和列舉，是否可以從反向梳理出一些應(yīng)予排除的規(guī)則？

二、為什么要進(jìn)行反向認(rèn)定?

(一) 生態(tài)環(huán)境上所附著利益的復(fù)雜性

如前所述，對(duì)“公益”的看法可謂言人人殊，難以定論。從學(xué)術(shù)史角度看，對(duì)于何謂“公益”的爭(zhēng)論由來(lái)已久。公共利益的界定方式主要有兩個(gè)學(xué)術(shù)傳統(tǒng)：一是以盧梭為代表的公意論傳統(tǒng)，認(rèn)為公共利益是共同體存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值，是一種整體性公共利益觀；二是以邊沁為代表的功利主義傳統(tǒng)，認(rèn)為公共利益就是個(gè)人利益的總和，公共利益最終都可以還原為個(gè)人利益，因而是一種分布式公共利益觀[8]。這兩種學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，實(shí)際上都是由“人”的觀點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行的界定，如果用學(xué)界在討論公共利益時(shí)常用的指稱(chēng)，二者實(shí)際上分別指向“人的共同利益”(“共益”)和“眾多人的利益”(“眾益”)[9]。對(duì)于“共益”屬于公益，學(xué)界應(yīng)無(wú)異議；但“眾益”是否可以列入公益范疇，無(wú)論學(xué)理還是實(shí)踐，似乎并不統(tǒng)一。

典型如消費(fèi)公益訴訟。《民事訴訟法》第55條在訴訟類(lèi)型上除了列舉“污染環(huán)境”外，還規(guī)定了“侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”的行為。對(duì)此行為的性質(zhì)，肖建國(guó)教授等認(rèn)為，消費(fèi)公益訴訟既保護(hù)消費(fèi)領(lǐng)域內(nèi)的不特定第三人的利益，也保護(hù)眾多特定消費(fèi)者的合法權(quán)益。前者對(duì)應(yīng)著擴(kuò)散性利益，屬于典型的公益訴訟(共益訴訟)；后者對(duì)應(yīng)著集合性利益和個(gè)人同類(lèi)性利益，在通常情況下并不表現(xiàn)為純粹的社會(huì)公共利益，而更多地體現(xiàn)為集約化解決群體性糾紛(眾益訴訟)[10]。張衛(wèi)平教授則認(rèn)為，只有不特定主體所享有的社會(huì)公共利益所引發(fā)的糾紛才能納入公益訴訟的客觀范圍，而在侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的糾紛中未必一定存在侵害社會(huì)公共利益的行為[11]。換言之，眾益訴訟并不能等同于公益訴訟。之所以發(fā)生此種爭(zhēng)議，在劉學(xué)在教授看來(lái)，是因?yàn)槲覈?guó)學(xué)界通常將團(tuán)體訴訟作為公益訴訟的下位概念，而事實(shí)上，團(tuán)體訴訟既可以作為保護(hù)公共利益的重要制度形式，也可以作為保護(hù)特定群體的集團(tuán)性利益(即特定群體的私益)的訴訟形式[12]。然而，“不特定多數(shù)人的利益”仍然是一個(gè)不確定法律概念，“眾多”概念在什么時(shí)候才會(huì)從“量變”(個(gè)體到多數(shù))過(guò)渡到“質(zhì)變”(從特定的多數(shù)到不特定的多數(shù))，也仍然缺乏能夠直接適用的標(biāo)準(zhǔn)。

相較于其他侵害類(lèi)型，環(huán)境侵害引發(fā)的利益沖突更為復(fù)雜，主要緣于其在傳統(tǒng)“人—人”的社會(huì)關(guān)系中加入了生態(tài)環(huán)境這一媒介，從而使法律調(diào)整的對(duì)象擴(kuò)充為“人—環(huán)境—人”。人們通常認(rèn)為，環(huán)境侵害通過(guò)環(huán)境介質(zhì)的污染或自然環(huán)境的破壞再到作用于其中的人，所造成的損害除了人的損害和財(cái)產(chǎn)的損害(“對(duì)人的損害”)外，還表現(xiàn)為對(duì)環(huán)境要素乃至生態(tài)系統(tǒng)的損害(“對(duì)環(huán)境的損害”)。以危害人群健康突出的環(huán)境重金屬污染為例，其造成的損害類(lèi)型大致包括以下幾種：①污染物質(zhì)排放到環(huán)境中造成環(huán)境介質(zhì)污染，如工廠排放廢水造成河流污染，是為“對(duì)環(huán)境本身的損害”；②對(duì)暴露在受污染環(huán)境中的特定受體造成的直接損害，如河流污染造成沿岸養(yǎng)殖戶(hù)漁業(yè)損失或罹患疾病，是為“對(duì)人的損害”；③對(duì)暴露在受污染環(huán)境中的不特定受體造成的損害，如霧霾使不特定人群罹患疾病的風(fēng)險(xiǎn)顯著增加，同樣是“對(duì)人的損害”。就個(gè)案來(lái)看，環(huán)境侵害結(jié)果往往會(huì)表現(xiàn)為以下兩種形式：一是既有“對(duì)人的損害”，又有“對(duì)環(huán)境的損害”，這是一種混合損害；二是只有“對(duì)環(huán)境的損害”，而沒(méi)有“對(duì)人的損害”，即“純生態(tài)損害”(pure ecological damage)或“環(huán)境本身的損害”(Damage to the Environmental per se)[13](214)。

針對(duì)這雙重?fù)p害，多數(shù)環(huán)境法學(xué)者，如呂忠梅教授[14]、蔡守秋教授[15]、竺效教授[16]等認(rèn)為環(huán)境公益訴訟需要應(yīng)對(duì)的是“對(duì)環(huán)境本身的損害”，甚至有學(xué)者直接主張，針對(duì)經(jīng)由環(huán)境媒介而生的人身、財(cái)產(chǎn)等損害提起的訴訟屬于傳統(tǒng)訴訟的范疇，環(huán)境訴訟就等同于環(huán)境公益訴訟[17]。也有學(xué)者主張兩者都應(yīng)該成為環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)對(duì)象，對(duì)環(huán)境本身的侵害是對(duì)環(huán)境公益的間接侵犯，對(duì)公眾的財(cái)產(chǎn)、健康等利益的損害是對(duì)環(huán)境公益的直接侵犯[18]。而程序法學(xué)者多認(rèn)為，并不存在獨(dú)立于人之利益的環(huán)境利益，對(duì)環(huán)境本身的損害以及對(duì)不特定第三人的損害是從不同角度描述相同的損害事實(shí)。前者側(cè)重于直接遭受損害的客體，后者彰顯間接遭受損害的主體，預(yù)防和修復(fù)生態(tài)損害說(shuō)到底還是為了確保不特定多數(shù)人得以(繼續(xù))享有生態(tài)服務(wù)功能，二者具有共通性[19]。在筆者看來(lái)，這仍然是涉及對(duì)“不特定多數(shù)人利益”這一不確定概念的理解差異：在抽象層面上，如果上升到“問(wèn)題與主義之爭(zhēng)”的高度，程序法學(xué)者實(shí)際上是秉承“人類(lèi)中心主義”思維，認(rèn)為在法律框架內(nèi)，所有的損害都可歸結(jié)于“人的損害”。環(huán)境法學(xué)者則認(rèn)為存在相對(duì)獨(dú)立于“人的損害”的生態(tài)損害，而存在生態(tài)損害，未必一定有“人的損害”。換言之，“環(huán)境法益”具有獨(dú)立性。在具象層面上，程序法學(xué)者指稱(chēng)的“不特定多數(shù)人利益”，實(shí)際上是相對(duì)于特定的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益而言，這種利益缺乏特定的主體來(lái)主張，因而需要超越直接利害關(guān)系理論為其進(jìn)入司法保護(hù)提供路徑。而環(huán)境法學(xué)者指出的不特定多數(shù)人利益，除了涵蓋常規(guī)意義上的不特定多數(shù)人的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益外，實(shí)際上還涵蓋了區(qū)域、國(guó)家、跨國(guó)家乃至跨世代的“不特定多數(shù)人的利益”。

但是，這種抽象解讀仍然無(wú)助于實(shí)踐中對(duì)環(huán)境公益的識(shí)別與認(rèn)定。立法與司法解釋雖對(duì)“公益”類(lèi)型和范圍有了一定程度的發(fā)展，但仍停留在概括性規(guī)定的層面，未能明確哪些利益屬于公共利益。地方實(shí)踐雖試圖對(duì)環(huán)境公益訴訟類(lèi)型進(jìn)行列舉③，且著重于從生態(tài)系統(tǒng)角度來(lái)表明環(huán)境利益的“公共性”，但其列舉的部分案件類(lèi)型尤其是污染類(lèi)案件，仍無(wú)法作為判別某類(lèi)案件是否屬于公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中仍高度依賴(lài)法官對(duì)個(gè)案的具體判斷。對(duì)于這樣一個(gè)“羅生門(mén)式”的概念，從立法上進(jìn)行正面定義和建立統(tǒng)一適用的標(biāo)準(zhǔn)極具難度。那另辟蹊徑，從反向排除的視角，建立識(shí)別和認(rèn)定環(huán)境公共利益的方法和程序，也許更能解決問(wèn)題。

(二) 反向排除的基點(diǎn)：厘清環(huán)境公益訴訟的建制功能

特別需要明確，在公益訴訟產(chǎn)生之前，環(huán)境公共利益并非沒(méi)有維護(hù)的途徑。從各國(guó)法律規(guī)定來(lái)看，環(huán)境公益的直接維護(hù)者實(shí)際上是行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)可能基于主觀或客觀因素產(chǎn)生規(guī)制過(guò)度或不足的狀況。基于大陸法系以主觀公權(quán)利為基礎(chǔ)的保護(hù)規(guī)范理論，如果一部法律完全是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而沒(méi)有規(guī)定以保護(hù)個(gè)人利益為目的，此時(shí)，該法實(shí)施給私人帶來(lái)的利益被稱(chēng)為“反射性利益”，以區(qū)別于私人可以尋求司法救濟(jì)的“法律上的利益”，無(wú)直接利害關(guān)系者不能訴至法院維護(hù)公益。因而，從發(fā)生學(xué)上講，環(huán)境公益訴訟作為晚近興起的現(xiàn)代型訴訟類(lèi)型之一，實(shí)際上有著特殊的功能定位：首先，政府被定位于環(huán)境保護(hù)的主導(dǎo)者，并被賦予了廣泛的職權(quán)來(lái)保護(hù)環(huán)境；其次，當(dāng)政府怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)時(shí)，應(yīng)當(dāng)允許特定國(guó)家機(jī)關(guān)和公眾來(lái)提起行政訴訟以監(jiān)督政府勤勉執(zhí)法，也應(yīng)當(dāng)允許公眾直接對(duì)污染者提起民事訴訟來(lái)彌補(bǔ)政府職能的缺位。從這個(gè)意義而言，公益訴訟并非環(huán)境公益保護(hù)的首要機(jī)制，其目的也不是另行設(shè)立一套與傳統(tǒng)訴訟機(jī)制平行的渠道，而是作為政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的監(jiān)督機(jī)制和補(bǔ)充機(jī)制。罔顧公益訴訟的這個(gè)前提，就會(huì)導(dǎo)致明明可以通過(guò)傳統(tǒng)渠道得以解決的問(wèn)題卻偏要披上“公益訴訟”的外衣，不僅造成法治運(yùn)行體系的混亂，同時(shí)也可能因?yàn)楣嬖V訟具有先天的“道德制高點(diǎn)”從而對(duì)企業(yè)乃至法院形成一種“裹挾”，喪失公益訴訟的應(yīng)有功能。

明確環(huán)境公益訴訟的補(bǔ)充和兜底功能，就不難總結(jié)出排除公益訴訟適用的基本規(guī)則：如果通過(guò)行政權(quán)能夠預(yù)防和阻止違法行為對(duì)生態(tài)環(huán)境及公眾健康和財(cái)產(chǎn)的侵害，則因不符合窮盡行政權(quán)救濟(jì)原則而不能提起公益訴訟；如果所侵害的利益在傳統(tǒng)私益訴訟的框架內(nèi)能夠得到救濟(jì)，就沒(méi)有必要提起公益訴訟。質(zhì)言之，公益訴訟主要解決不特定多數(shù)人利益遭受損害或者存在損害的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)時(shí)找不到直接利害關(guān)系人充當(dāng)適格主體的技術(shù)難題，如果案件沒(méi)有起訴資格之障礙而可以利用現(xiàn)有的制度加以解決，則不被認(rèn)為是公益訴訟[20]。在明確上述規(guī)則的基礎(chǔ)上，以下繼續(xù)討論反向認(rèn)定的具體方法。

三、反向認(rèn)定的方法：三要件遞進(jìn)排除法

反向認(rèn)定的基本思路確定后，就要確定反向排除的基本要素。根據(jù)損害行為、利益主體、結(jié)果的不同，可構(gòu)建從“損害行為—損害對(duì)象—損害結(jié)果”三個(gè)要件遞進(jìn)排除能夠通過(guò)私益訴訟得到救濟(jì)的對(duì)象，進(jìn)而甄別出真正的環(huán)境公益訴訟。

(一) 行為要件：區(qū)分“擬制型污染”和“實(shí)質(zhì)型污染”

環(huán)境侵害的原因行為具有二元性，包括環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為。環(huán)境污染是指人的活動(dòng)向環(huán)境排入了超過(guò)環(huán)境自?xún)裟芰Φ奈镔|(zhì)或能量，從而使自然環(huán)境的物理、化學(xué)、生物學(xué)性質(zhì)發(fā)生變化，產(chǎn)生了不利于人類(lèi)及其他生物的正常生存和發(fā)展的影響的現(xiàn)象。而生態(tài)破壞是指人類(lèi)不合理地開(kāi)發(fā)利用環(huán)境的一個(gè)或數(shù)個(gè)要素，過(guò)量地向環(huán)境索取物質(zhì)和能量，使它們的數(shù)量減少、質(zhì)量降低，以致破壞或降低其環(huán)境效能、生態(tài)失衡、資源枯竭而危及人類(lèi)和其他生物生存與發(fā)展的現(xiàn)象[21]。生態(tài)破壞的致害過(guò)程一般遵循“過(guò)度索取—生態(tài)系統(tǒng)失衡—受體危害”。與環(huán)境污染行為相比，生態(tài)破壞的直接損害后果是生態(tài)系統(tǒng)失衡，其所造成的危害時(shí)空尺度更大、不確定程度更高、對(duì)象更為不特定[13](201)。因?yàn)閾p害在短時(shí)間內(nèi)難以顯現(xiàn)，加上政府和行為人都會(huì)進(jìn)行一定程度的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，從而使受害人利益受損的觀念淡化，立法上也忽視了這一損害形式[22]。盡管如此，生態(tài)破壞行為所帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境失衡與長(zhǎng)期潛伏的隱患一旦顯現(xiàn)，其危害后果并不亞于環(huán)境污染，甚至可能因?yàn)楸婚L(zhǎng)期忽視，會(huì)產(chǎn)生意料不到的嚴(yán)重后果。而且生態(tài)破壞沒(méi)有直接受害人，無(wú)法通過(guò)私益訴訟得到救濟(jì)，更應(yīng)該將之認(rèn)定為環(huán)境公共利益受損的行為表現(xiàn)，納入環(huán)境公益訴訟的救濟(jì)范疇。但污染環(huán)境行為是否會(huì)引發(fā)公共利益受損則需進(jìn)一步考量。

通說(shuō)認(rèn)為，污染環(huán)境行為可以被抽象為“過(guò)度排放—環(huán)境介質(zhì)污染—受體危害”，相應(yīng)地，環(huán)境損害也可以分為“對(duì)環(huán)境的損害”及“對(duì)人的損害”，且前者是后者的必經(jīng)階段。按照上述邏輯，如果出現(xiàn)受體危害的結(jié)果，即便是特定的人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益損害，也因?yàn)榇嬖凇皩?duì)環(huán)境的損害”而可以提起公益訴訟。這一邏輯，顯然是建立在所有“污染”行為均有著相同的致害機(jī)理的預(yù)設(shè)之上。但細(xì)察不難發(fā)現(xiàn)，這一預(yù)設(shè)很難站得住腳。從環(huán)境科學(xué)上來(lái)看，環(huán)境污染可以區(qū)分為物質(zhì)污染和能量污染。物質(zhì)污染的過(guò)程，首先體現(xiàn)為污染者在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、使用、消費(fèi)的過(guò)程中所排放的化學(xué)物質(zhì)或病原微生物對(duì)環(huán)境介質(zhì)造成了實(shí)質(zhì)性的損害，進(jìn)而引發(fā)暴露于其中的動(dòng)植物或人群受到損害。但對(duì)過(guò)量的聲、光、熱、輻射等能量引發(fā)的能量污染，則環(huán)境介質(zhì)僅僅是一種傳輸媒介，并未產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的損害，本質(zhì)上是一種污染的“擬制”。故筆者曾將物質(zhì)污染和能量污染分別稱(chēng)之為“實(shí)質(zhì)型污染”和“擬制型污染”，主張依此作為環(huán)境侵權(quán)類(lèi)型化的基礎(chǔ)[23]。兩者的區(qū)分如表1所示。

表1 實(shí)質(zhì)型污染與擬制型污染的區(qū)別

從表1不難看出，以噪聲污染為代表的擬制型污染并不會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成實(shí)質(zhì)性損害，只會(huì)對(duì)特定區(qū)域內(nèi)的人身或者財(cái)產(chǎn)權(quán)益產(chǎn)生不良影響，完全可以由受害者通過(guò)私益訴訟解決。即便人數(shù)“眾多”，也可以通過(guò)代表人訴訟進(jìn)行應(yīng)對(duì)。而實(shí)質(zhì)型污染必然會(huì)造成“對(duì)環(huán)境的污染”，而生態(tài)環(huán)境屬于一種公共利益(?ffentliches Gut)，具有開(kāi)放性與利益人多數(shù)性，可以由任何人使用消費(fèi)，而不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，不能歸屬(Zuweisung)于任何權(quán)利人格體[24]，故應(yīng)成為公益訴訟的典型樣態(tài)。

(二) 對(duì)象要件：區(qū)分國(guó)家所有者權(quán)益與社會(huì)公共利益

向自然界過(guò)度索取或者過(guò)度排放的行為，首先造成環(huán)境介質(zhì)污染或者生態(tài)系統(tǒng)失衡(“對(duì)環(huán)境本身的損害”)，再對(duì)暴露于其中的受體尤其是人/人群產(chǎn)生影響(“對(duì)人的損害”)。通過(guò)前述對(duì)環(huán)境污染和生態(tài)破壞的致害過(guò)程分析，可以發(fā)現(xiàn)二者都必然會(huì)造成對(duì)環(huán)境的損害，而“對(duì)人的損害”是否會(huì)發(fā)生則根據(jù)具體情況的不同有所差異。也就是說(shuō)，“對(duì)人的損害”和“對(duì)環(huán)境本身的損害”有可能同時(shí)存在，形成“混合損害”；也有可能只存在對(duì)環(huán)境本身的損害，而尚未發(fā)展成對(duì)人的損害，即“純生態(tài)損害”(pure ecological damage)或“環(huán)境本身的損害”(Damage to the Environmental per se)[13](214)。由于環(huán)境要素亦通常通過(guò)自然資源形式表現(xiàn)出來(lái)，而我國(guó)法律對(duì)多數(shù)自然資源權(quán)屬又作出了規(guī)定，這就涉及到當(dāng)“有主自然資源”與“無(wú)主生態(tài)環(huán)境”重疊時(shí)的公益認(rèn)定問(wèn)題。

例如，我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》等法律規(guī)定了土地、森林、山嶺、草原、礦藏、水流、野生動(dòng)植物等自然資源屬于國(guó)有，由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。污染環(huán)境和破壞生態(tài)毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)帶來(lái)自然資源的損害，而根據(jù)物權(quán)效力理論，作為所有權(quán)主體的國(guó)家有權(quán)要求恢復(fù)所有權(quán)的圓滿(mǎn)狀態(tài)。若允許政府以自然資源損害名義提起訴訟，則此訴訟顯然并非為克服無(wú)直接利害關(guān)系障礙的公益訴訟，也因此有學(xué)者將之歸結(jié)為基于物權(quán)訴訟的私益訴訟[25]或者說(shuō)國(guó)家環(huán)境利益訴訟[26]。但是，生態(tài)環(huán)境和自然資源畢竟是兩個(gè)不同的概念，當(dāng)生態(tài)環(huán)境作為自然資源的面向出現(xiàn)時(shí)，更強(qiáng)調(diào)的是其經(jīng)濟(jì)屬性和利用價(jià)值，在法律層面主要體現(xiàn)為憲法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)及民法上的物權(quán)制度。且在某種程度上說(shuō)，傳統(tǒng)以財(cái)產(chǎn)權(quán)保障為中心的法律體系正是導(dǎo)致環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重的制度原因。因而，通過(guò)自然資源損害來(lái)容納生態(tài)損害，不過(guò)是通過(guò)客體物(自然資源)所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值間接救濟(jì)生態(tài)價(jià)值，本質(zhì)上仍然屬于財(cái)產(chǎn)損害的“反射利益”。其間的區(qū)別如表2所示。

表2 有主自然資源與無(wú)主生態(tài)環(huán)境的區(qū)別

不難看出，正是由于生態(tài)環(huán)境組分或者要素同時(shí)附著了經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值，為通過(guò)資源物權(quán)保護(hù)生態(tài)環(huán)境提供了一條可能的通道。但是，這種“借殼生蛋”的模式也存在不少問(wèn)題。例如，國(guó)家環(huán)境利益很難涵蓋社會(huì)公共利益。如大氣上并未設(shè)定所有權(quán)，土地上則還存在集體所有權(quán)，這些環(huán)境要素受到污染時(shí)，國(guó)家自然資源所有權(quán)便很難作為請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)。更為關(guān)鍵的是，由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的主要途徑是政府主導(dǎo)，政府及其職能部門(mén)具有廣泛的職權(quán)來(lái)預(yù)防和矯正違法行為。在通過(guò)行政執(zhí)法途徑更為直接、迅捷、有效的前提下，不去激活法律上賦予的廣泛權(quán)力，監(jiān)督行政權(quán)的正確行使，轉(zhuǎn)而允許行政部門(mén)作為民事原告來(lái)提起訴訟，難免有“行政職權(quán)民事化、司法職權(quán)行政化”之嫌，也難逃脫“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”角色不分的詬病。加之目前立法上已經(jīng)建立了檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織相互配合和銜接的環(huán)境公益訴訟制度，再試圖設(shè)立國(guó)家環(huán)境利益民事訴訟，其必要性與正當(dāng)性需要被慎重考慮。故在認(rèn)定環(huán)境公益時(shí)，宜以社會(huì)公共利益吸收國(guó)家環(huán)境利益④，國(guó)家(尤其是政府)享有的是公共權(quán)力，主要通過(guò)行政手段來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益，當(dāng)政府沒(méi)有正確履行或怠于履行職責(zé)，或者政府行政權(quán)不能覆蓋時(shí)，且不能通過(guò)私益訴訟達(dá)到相同目標(biāo)時(shí)，方有環(huán)境公益訴訟存在的必要。

(三) 結(jié)果要件：區(qū)分具體危險(xiǎn)和抽象危險(xiǎn)

傳統(tǒng)的損害概念實(shí)際上包含了實(shí)害和危險(xiǎn)。危險(xiǎn)指向的是實(shí)害的可能性，根據(jù)現(xiàn)實(shí)可能性和抽象可能性的區(qū)分，危險(xiǎn)概念被區(qū)分為具體危險(xiǎn)和抽象危險(xiǎn)。環(huán)境侵害造成的實(shí)害結(jié)果是指侵害行為已經(jīng)造成實(shí)際的損害后果?；诃h(huán)境損害的二元性，如果已經(jīng)造成環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的實(shí)際結(jié)果，即便尚未造成特定或不特定的人身、財(cái)產(chǎn)損失，亦可以視為產(chǎn)生了實(shí)害結(jié)果。從目前的實(shí)踐來(lái)看，絕大多數(shù)環(huán)境公益訴訟都是針對(duì)已經(jīng)實(shí)際發(fā)生的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞而主張生態(tài)修復(fù)或替代性賠償。但是，如果“對(duì)環(huán)境的損害”仍是一種可能性，是否可以提起公益訴訟，學(xué)界則存在分歧。如李艷芳教授等認(rèn)為環(huán)境公益訴訟除了已經(jīng)造成損害外，還應(yīng)包括有造成環(huán)境損害的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)[27]。周珂教授等則認(rèn)為，以外在于人格的環(huán)境狀態(tài)為內(nèi)容的利益，缺乏可證成有關(guān)主體在法律上“享有”此項(xiàng)利益的法律事實(shí)，難以進(jìn)行充分的推論證明此類(lèi)利益可以在與行為人行為自由的利益衡量中占據(jù)優(yōu)勢(shì)，從而被侵權(quán)法確認(rèn)保護(hù)，而且預(yù)防性救濟(jì)對(duì)行為人而言負(fù)擔(dān)較大，民事救濟(jì)并非實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)損害目的的唯一途徑[28]。從實(shí)踐層面來(lái)看，《民事訴訟法》第55條和《環(huán)境保護(hù)法》第58條均是采用實(shí)害結(jié)果的表述方式，2015年出臺(tái)的環(huán)境民事公益訴訟案件司法解釋則進(jìn)一步將“損害社會(huì)公共利益”細(xì)化為“已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)”，如何認(rèn)定重大風(fēng)險(xiǎn)仍需進(jìn)一步探究。換言之，抽象危險(xiǎn)與現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)是否都應(yīng)納入環(huán)境公益訴訟的范疇？

在環(huán)境法上，實(shí)害和具體危險(xiǎn)通常被合稱(chēng)為“危害”?！拔：Α笔侵腑h(huán)境侵害影響到人身和財(cái)產(chǎn)的一種狀態(tài)，除了已經(jīng)確定發(fā)生的損害，危害更多是指向一個(gè)具體而現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)，這種現(xiàn)實(shí)的危險(xiǎn)如果不加以阻止與排除，將轉(zhuǎn)化為實(shí)際損害[29]。對(duì)于何謂“具體危險(xiǎn)”，則通過(guò)“經(jīng)驗(yàn)法則”(empirical rule)⑤加以判斷。也就是說(shuō)，這種危險(xiǎn)必須是：①根據(jù)現(xiàn)有經(jīng)驗(yàn)可以預(yù)測(cè)的；②客觀存在而非想象的；③損害發(fā)生具有高度可能性的狀態(tài)。質(zhì)言之，危險(xiǎn)概念預(yù)設(shè)了對(duì)于損害發(fā)生的因果關(guān)系有明確的認(rèn)識(shí)，并且可以從這個(gè)關(guān)系中得知損害的發(fā)生應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)。而抽象危險(xiǎn)，通常被稱(chēng)之為“風(fēng)險(xiǎn)”，強(qiáng)調(diào)的是損害發(fā)生的不確定性，即對(duì)于某一行為是否會(huì)引發(fā)某一損害，在科學(xué)上亦缺乏定論。其間的區(qū)別如圖1所示。

環(huán)境法是典型的預(yù)防型法律部門(mén)，根源于環(huán)境損害的時(shí)空大尺度性、潛伏性、危害嚴(yán)重性、難以逆轉(zhuǎn)性等特征。這意味著，預(yù)防而非補(bǔ)救，應(yīng)成為環(huán)境公益訴訟追尋的首要目標(biāo)。盡管我國(guó)當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)境污染和生態(tài)破壞狀況為環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行生態(tài)修復(fù)和求償提供了“沃土”，但從防患于未然角度，環(huán)境公益訴訟亦應(yīng)實(shí)現(xiàn)從事后補(bǔ)救到事前預(yù)防的“戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移”。具體危險(xiǎn)因其具有的客觀性、因果性、現(xiàn)實(shí)性、向?qū)嵑D(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)可能性、轉(zhuǎn)化條件的充分性、規(guī)范性等特征[30]，在傳統(tǒng)民事訴訟領(lǐng)域基本上被等同于實(shí)害，或者說(shuō)具有損害發(fā)生的現(xiàn)實(shí)可能性與高度蓋然性[31]，自然應(yīng)當(dāng)被作為環(huán)境公益訴訟的對(duì)象。但是，基于多重因素考量和利益權(quán)衡，對(duì)于抽象危險(xiǎn)，無(wú)論是對(duì)不特定多數(shù)人的威脅還是對(duì)環(huán)境本身的抽象危險(xiǎn)均應(yīng)被排除在公益訴訟的范圍之外。

誠(chéng)如葉俊榮先生所言，“環(huán)境問(wèn)題的高度科技背景和廣度利益沖突，常使環(huán)境決策于未知之中，并引發(fā)廣泛的利益沖突，環(huán)境政策與法律因之具有濃厚的利益權(quán)衡與‘選擇’性格”[32]。環(huán)境損害后果盡管對(duì)生態(tài)環(huán)境及人身、財(cái)產(chǎn)帶來(lái)威脅，作為其原因行為的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)卻并不具有社會(huì)責(zé)難性，將具體危險(xiǎn)納入受案范圍以防患于未然具有合理性，但如果行為的因果性在科學(xué)上并不確定，或者危險(xiǎn)無(wú)法由特定的主體來(lái)負(fù)責(zé)，過(guò)早地以“損害環(huán)境公共利益”的理由介入市場(chǎng)領(lǐng)域，對(duì)行為人和社會(huì)而言都不啻于結(jié)果責(zé)任的回歸。并且，司法并非解決所有問(wèn)題的唯一途徑，抽象危險(xiǎn)是否會(huì)轉(zhuǎn)化為具體危險(xiǎn)或?qū)嵑Φ牟淮_定性極高，是否對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，留待立法和行政加以應(yīng)對(duì)更為合適。

(四) 小結(jié)

綜上，盡管環(huán)境公共利益是一個(gè)難以清晰定義的概念，但通過(guò)厘清環(huán)境公益保護(hù)的既有渠道以及環(huán)境公益訴訟的建制功能，可以采用反向排除的認(rèn)定方法，從“損害行為—損害對(duì)象—損害后果”三個(gè)要件，遞進(jìn)認(rèn)定環(huán)境公共利益受損的具體表現(xiàn)。第一步，應(yīng)先區(qū)分是損害行為、生態(tài)破壞行為還是環(huán)境污染行為，如果是環(huán)境污染行為，區(qū)分是擬制型污染還是實(shí)質(zhì)型污染。如果是實(shí)質(zhì)型污染或者生態(tài)破壞行為，則進(jìn)入第二步，區(qū)分損害對(duì)象是“對(duì)環(huán)境的損害”還是“對(duì)人的損害”。如果是“對(duì)環(huán)境的損害”，則進(jìn)入第三步，區(qū)分損害結(jié)果是實(shí)害結(jié)果、現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)還是抽象危險(xiǎn)。最終可以得出，對(duì)特定人的損害和對(duì)有主自然資源的損害都是對(duì)私益的損害，可以通過(guò)私益訴訟尋求救濟(jì)；對(duì)無(wú)主生態(tài)環(huán)境造成的實(shí)害結(jié)果和現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)都是對(duì)公益的損害，可以通過(guò)公益訴訟尋求救濟(jì)。其基本程序如圖2所示。

中共山東省委黨校副教授韓振普將習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的重要論述的發(fā)展脈絡(luò)梳理為三個(gè)時(shí)段，提出：習(xí)近平對(duì)新時(shí)代“三農(nóng)”問(wèn)題的重要論述是習(xí)近平長(zhǎng)期思考、重視和實(shí)踐“三農(nóng)”工作的結(jié)晶。七年的知青歲月是習(xí)近平對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題認(rèn)識(shí)的萌芽期；在縣、地區(qū)、市、省的工作是習(xí)近平對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題認(rèn)識(shí)的積累期；在中央的工作，特別是黨的十八大以來(lái)，是習(xí)近平新時(shí)代“三農(nóng)”工作理論的集大成，形成了系統(tǒng)性、科學(xué)性、邏輯性的理論體系，對(duì)指導(dǎo)“三農(nóng)”工作和農(nóng)村發(fā)展具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

圖1 具體危險(xiǎn)與抽象危險(xiǎn)的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

圖2 “三要件遞進(jìn)排除法”的適用路徑

四、三要件遞進(jìn)排除法的實(shí)踐檢驗(yàn)

“三要件遞進(jìn)排除法”是從反向視角提出的一種環(huán)境公益識(shí)別和認(rèn)定的方法，但這種方法是否有助于促進(jìn)法官對(duì)環(huán)境公益訴訟制度的正確理解和適用，還需經(jīng)得住個(gè)案的檢驗(yàn)。故以下通過(guò)對(duì)本文第一部分提出的三個(gè)案例的分析，來(lái)驗(yàn)證這一方法的可行性。

案例1中，在論證高速公路噪聲污染對(duì)沿線(xiàn)居民造成影響屬于公益時(shí)，受案法院也明白沿線(xiàn)五個(gè)自然村部分村民的利益最多屬于“眾益”，因而額外提出了“過(guò)往公眾不特定多數(shù)人”這一概念，表明法院認(rèn)識(shí)到“不特定多數(shù)人利益”方屬于公益的范疇。但是，根據(jù)本文提出的行為要件標(biāo)準(zhǔn)，造成污染屬于典型的“擬制型污染”。其既未造成“對(duì)環(huán)境的損害”，也不具有學(xué)界概括的環(huán)境侵害“多因性、潛伏性、擴(kuò)散性、累積性、不可逆性”等特征，本質(zhì)上是一種“感覺(jué)型妨害”，影響范圍通常局限于相鄰不動(dòng)產(chǎn)之間，影響過(guò)程也是瞬時(shí)性的，在環(huán)境中不發(fā)生累積，污染行為一旦停止，損害也即消失。因而，無(wú)論是加害主體還是受害主體，都較容易確定，無(wú)需通過(guò)公益訴訟進(jìn)行救濟(jì)[33]。正如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者陳慈陽(yáng)教授所言，“如從環(huán)境法所對(duì)抗乃人為對(duì)環(huán)境的破壞觀點(diǎn)出發(fā)，噪音管制法規(guī)雖會(huì)對(duì)人之健康造成影響，然卻非如同其他環(huán)境破壞之類(lèi)型會(huì)對(duì)生態(tài)造成侵害，基本上非屬環(huán)境法領(lǐng)域，而應(yīng)直接隸屬于健康衛(wèi)生法規(guī)之內(nèi)涵。然卻因一般認(rèn)知為噪音管制亦屬環(huán)境保護(hù)之一部分，所以立法者亦規(guī)定噪音管制作為環(huán)境法制內(nèi)容。所以可稱(chēng)為由立法者所‘?dāng)M制’之環(huán)境法規(guī)”[34]。至于“過(guò)往公眾”，在本案中不僅不是“不特定的受害人”，反倒扮演著“不特定加害人”的角色。從本案過(guò)程來(lái)看，上述五個(gè)自然村部分村民一直在就噪聲污染進(jìn)行投訴，但并未訴至法院提起侵權(quán)之訴；某環(huán)保組織在接到投訴后提起民事公益訴訟，其訴訟請(qǐng)求也完全能夠?yàn)樗揭嬖V訟所涵蓋，由其提起訴訟，實(shí)際上是“取代”了私益訴訟，難以契合公益訴訟“補(bǔ)充而非替代”的建制功能。

在案例2中，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第52條之規(guī)定，需要立即清除道路、河道、航道或者公共場(chǎng)所的遺灑物、障礙物或者污染物，當(dāng)事人不能清除的，行政機(jī)關(guān)可以決定立即實(shí)施代履行；當(dāng)事人不在場(chǎng)的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在事后立即通知當(dāng)事人，并依法作出處理。同時(shí)，根據(jù)該法第51條規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，代履行的費(fèi)用按照成本合理確定，由當(dāng)事人承擔(dān)。當(dāng)事人不繳納的，按不履行金錢(qián)給付義務(wù)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。本案中，該市環(huán)保局在采取代履行措施后，棄現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行程序于不顧，轉(zhuǎn)而“搖身一變”成為民事公益訴訟原告。即便說(shuō)民事公益訴訟勝訴后被告拒絕履行的，環(huán)保局仍需申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，徒增訟累，也很難說(shuō)符合環(huán)境公益訴訟需要窮盡行政權(quán)救濟(jì)的建制功能。

較為復(fù)雜的是案例 3。霧霾實(shí)際上是一種復(fù)合型大氣污染的俗稱(chēng)。目前霧霾來(lái)源不清，機(jī)理不明，加上氣象的影響，各地的污染物排放“貢獻(xiàn)”相互疊加，發(fā)揮綜合影響效應(yīng)，難以區(qū)分各自的排放量和污染影響，責(zé)任主體和份額都不清楚[35]。盡管我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展霧霾對(duì)人群健康效應(yīng)的監(jiān)測(cè)和研究，但尚無(wú)法揭示霧霾對(duì)人體健康的具體危害[36]。換言之，霧霾目前仍是一種抽象而非具體危險(xiǎn)。從個(gè)人角度而言，如果受害人不能主張其與他人相比受到特殊與特定的侵害，則不能構(gòu)成環(huán)境侵權(quán)；從不特定多數(shù)人角度來(lái)說(shuō)，這種威脅尚未特定化，是一種不確定的風(fēng)險(xiǎn)，因而決定了行政而非司法才是應(yīng)對(duì)這類(lèi)問(wèn)題的合適渠道。行政機(jī)關(guān)主要通過(guò)信息披露、標(biāo)準(zhǔn)、許可等命令控制型手段以及可交易的許可證等市場(chǎng)化手段加以規(guī)制[37]。相應(yīng)地，司法審查也是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的上述“特定”職權(quán)或行為，而非抽象的政府環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)制，否則，符合條件的機(jī)關(guān)或者社會(huì)組織就可以針對(duì)任何抽象的污染狀況起訴政府及其職能部門(mén)。從目前的司法實(shí)踐看，被稱(chēng)為“首例霧霾公益訴訟”的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴德州晶華集團(tuán)振華有限公司大氣污染公益訴訟案也是“名不符實(shí)”，其指向?qū)ο笫窃摴境瑯?biāo)排放二氧化硫、氮氧化物及煙粉塵超標(biāo)的情況，此類(lèi)針對(duì)特定企業(yè)特定污染物質(zhì)排放的訴訟，明顯是一種具體危險(xiǎn)，相較于此前的無(wú)論是私益訴訟還是公益訴訟均無(wú)特殊性。

綜上，司法是一種極其昂貴的資源，公益心也是一種極其稀缺的資源，不應(yīng)予以濫用。環(huán)境公益訴訟作為晚近興起的現(xiàn)代型訴訟類(lèi)型之一，著力解決的是傳統(tǒng)制度所無(wú)法周延保護(hù)的公共利益主體缺位問(wèn)題。從發(fā)生學(xué)上看，環(huán)境公益訴訟不是另行設(shè)立一套與傳統(tǒng)訴訟機(jī)制平行的管道，更不是對(duì)傳統(tǒng)訴訟渠道的替代，而僅僅是作為政府執(zhí)法機(jī)制和傳統(tǒng)訴訟機(jī)制難以有效保障社會(huì)公共利益時(shí)的補(bǔ)充，這就要求公益訴訟只能在窮盡所有救濟(jì)渠道后方能提起。就此而言，目前我國(guó)司法實(shí)踐中存在的公益訴訟泛化甚至取代環(huán)境執(zhí)法和私益訴訟的傾向，實(shí)際上是偏離了公益訴訟的建制目的，需要反思與修正。

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② 目前正在進(jìn)行的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的核心也是繞開(kāi)行政執(zhí)法程序尤其是代履行程序，允許政府及其職能部門(mén)針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害提起民事訴訟。這一做法帶來(lái)的相關(guān)問(wèn)題，筆者已撰文進(jìn)行了初步分析。參見(jiàn)張寶：《生態(tài)環(huán)境損害政府索賠權(quán)與監(jiān)管權(quán)的適用關(guān)系辨析》，《法學(xué)論壇》2017年第 3期，第14-21頁(yè)。

③ 如2015年貴州省高級(jí)人民法院發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境公益訴訟審判工作的若干意見(jiàn)》以明確受案范圍的形式對(duì)何種行為屬于環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行了列舉，規(guī)定人民法院受理以下10類(lèi)環(huán)境民事公益訴訟：(1)危害水資源、水生生態(tài)系統(tǒng)安全案件；(2)危害大氣環(huán)境安全案件；(3)危害土地環(huán)境安全案件；(4)危害礦產(chǎn)資源安全案件；(5)危害地質(zhì)構(gòu)造安全案件；(6)危害森林、草原等陸生生態(tài)系統(tǒng)安全案件；(7)危害珍稀動(dòng)物、植物安全案件；(8)固體廢物污染案件；(9)放射性污染、噪聲污染、光污染案件；(10)其他危害環(huán)境公共利益的民事案件。參見(jiàn)貴州省高級(jí)人民法院:《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境民事公益訴訟審判工作的若干意見(jiàn)》，http://www.guizhoucourt.cn/gfxwj/1310.jhtml。

④ 當(dāng)然，在國(guó)際法層面，社會(huì)公共利益則可能體現(xiàn)為國(guó)家利益。

⑤ 所謂經(jīng)驗(yàn)法則，通俗地說(shuō)，無(wú)外乎常識(shí)、日常生活經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)情理，即人們從生活經(jīng)驗(yàn)中歸納獲得的關(guān)于事物因果關(guān)系或?qū)傩誀顟B(tài)的法則或知識(shí)。參見(jiàn)張衛(wèi)平：《認(rèn)識(shí)經(jīng)驗(yàn)法則》，《清華法學(xué)》2008年第6期，第7-8頁(yè)。

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