《北京市區(qū)檔案館檔案利用工作管理辦法》解讀

錢海峰

2017年9月13日，《北京市區(qū)檔案館檔案利用工作管理辦法》（京檔發(fā)〔2017〕14號，以下簡稱《辦法》）正式印發(fā)并施行。為使《辦法》能夠更好地得到理解和執(zhí)行，現(xiàn)對《辦法》進(jìn)行解讀。

一、《辦法》出臺的背景

對全市16個(gè)區(qū)檔案館檔案利用工作進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，主要有兩個(gè)原因。一是各區(qū)檔案館檔案利用工作普遍存在一些問題。主要包括：同類檔案的利用手續(xù)在不同區(qū)檔案館不統(tǒng)一；檔案利用制度中涉及群眾利益的，需控制使用的檔案的利用手續(xù)、提供證明材料等條款缺乏法律依據(jù)等。二是區(qū)檔案館出現(xiàn)的行政復(fù)議案等的要求。近兩年來，部分區(qū)檔案館在接待利用者查詢控制使用的檔案時(shí)，因利用者不能提供所需證明材料而拒絕提供利用相關(guān)檔案，但由于這些檔案館要求的利用手續(xù)缺乏法律法規(guī)和相關(guān)政策支撐，不能使利用者信服，導(dǎo)致利用者信訪、行政復(fù)議，甚至行政訴訟。以上這些問題要求市檔案局盡快制訂相關(guān)文件，統(tǒng)一規(guī)范區(qū)檔案局檔案利用工作，并為其相關(guān)工作要求提供依據(jù)。

2016年以來，市檔案局采取書面、電話、座談交流等方式，對各區(qū)檔案館的利用工作進(jìn)行調(diào)研，重點(diǎn)內(nèi)容是調(diào)研利用婚姻檔案、房產(chǎn)檔案、宅基地檔案等所需要提供的證明材料、利用手續(xù)等。在全面調(diào)研的基礎(chǔ)上，文件起草組于2016年12月完成對《辦法》的起草，并于2017年3月組織東城、西城、朝陽、平谷等部分區(qū)檔案館召開研討會(huì)，對《辦法》的適用性進(jìn)行研討、修改，形成《辦法》（征求意見稿）。此后，文件起草組向市檔案局（館）利用處、法規(guī)處，各區(qū)檔案館，市國土資源局不動(dòng)產(chǎn)查詢中心及市檔案局法律顧問征求意見，不斷完善《辦法》相關(guān)內(nèi)容。經(jīng)市檔案局（館）局（館）長辦公會(huì)審議后，文件起草組又征求了國家檔案局、市法制辦及各區(qū)檔案局（館）意見，并于2017年9月13日正式出臺了《辦法》，為規(guī)范我市區(qū)檔案館檔案利用工作，更好地為社會(huì)服務(wù)提供了制度保障。

二、《辦法》的基本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容

《辦法》共十八條。第一條至第三條，明確了《辦法》制定的依據(jù)、適用范圍、利用工作的基本要求。第四條至第六條，規(guī)定了區(qū)檔案館利用服務(wù)的方式和做好檔案利用工作應(yīng)具備的條件。第七條至第八條，要求區(qū)檔案館應(yīng)依法向社會(huì)開放檔案，并分別規(guī)定了內(nèi)地居民、港澳臺同胞、華僑和外國人利用開放檔案的手續(xù)。第九條至第十條，明確了區(qū)檔案館未開放檔案的利用手續(xù)。其中第九條分別規(guī)定了內(nèi)地公民、港澳臺同胞和華僑利用未開放文書檔案的利用手續(xù)。第十條明確了婚姻登記、土地登記、房產(chǎn)、公證、死亡干部等十二種專門檔案的利用手續(xù)，每類專門檔案都針對不同的利用者做了分別規(guī)定。第十一條規(guī)定了利用者利用檔案的注意事項(xiàng)。第十二條強(qiáng)調(diào)了區(qū)檔案館檔案原件原則上不外借，提供檔案利用服務(wù)不得收費(fèi)。第十三條至第十五條，明確了利用者的兩項(xiàng)權(quán)利和一項(xiàng)義務(wù)。兩項(xiàng)權(quán)利即向區(qū)檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人享有優(yōu)先利用權(quán)和提出限制利用的權(quán)益；利用者認(rèn)為區(qū)檔案館不依法履行職責(zé)的，可以申請審查、行政復(fù)議或行政訴訟。一項(xiàng)義務(wù)即利用者應(yīng)遵守檔案法律法規(guī)和檔案館的有關(guān)規(guī)定。第十六條至第十七條，明確了《辦法》的施行時(shí)間及區(qū)檔案館應(yīng)根據(jù)本《辦法》制定本館的實(shí)施細(xì)則。

三、《辦法》釋疑

（一）《辦法》的適用范圍

1.實(shí)施范圍。本《辦法》的實(shí)施范圍是北京市16個(gè)區(qū)檔案局（館）。

2.工作范圍。本《辦法》適用的工作范圍是區(qū)檔案館館藏檔案的閱覽、復(fù)制、摘錄等相關(guān)工作。

（二）檔案利用工作遵循的基本要求

《辦法》規(guī)定了檔案利用工作應(yīng)遵循的基本要求，主要針對區(qū)檔案館，同樣也對利用者有要求。

1.從區(qū)檔案館的角度，強(qiáng)調(diào)了館藏檔案利用的內(nèi)容與手續(xù)規(guī)定應(yīng)依法有據(jù)，無論是開放檔案還是未開放檔案，無論是文書檔案還是專門檔案，利用手續(xù)的規(guī)定都要有明確的法律依據(jù)。提供利用檔案的信息公開，此處不是指檔案目錄和實(shí)體信息的公開，而是指提供檔案利用的內(nèi)容、手續(xù)、時(shí)間、方式等信息應(yīng)及時(shí)通過網(wǎng)站、微博、微信、報(bào)刊等途徑向社會(huì)公開。方便快捷是指各區(qū)檔案館要盡可能創(chuàng)造條件，簡化手續(xù)，優(yōu)化流程，方便社會(huì)各界利用。流程規(guī)范是指各區(qū)檔案館提供利用的具體行為和工作流程要統(tǒng)一規(guī)范，符合要求。

2.從利用者的角度，明確了利用者需要查詢的檔案內(nèi)容要符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，利用過程中要按照區(qū)檔案館的規(guī)定履行相關(guān)利用手續(xù)。

（三）館藏檔案提供利用的原則

《辦法》中強(qiáng)調(diào)了區(qū)檔案館應(yīng)充分利用檔案數(shù)字化成果。以檔案數(shù)字化副本代替檔案原件提供利用，既是國家和北京市相關(guān)文件的要求，也是從區(qū)檔案館加強(qiáng)對館藏檔案原件的保護(hù)和更加方便快捷地提供利用服務(wù)的角度來規(guī)定的。

（四）區(qū)檔案館利用服務(wù)設(shè)施設(shè)備的要求

《辦法》中規(guī)定區(qū)檔案館應(yīng)設(shè)立閱覽室，配備觸摸屏、電腦、復(fù)印機(jī)等必要的閱覽和復(fù)制設(shè)備，提供相關(guān)便民措施，主要是從利用場所和硬件設(shè)施設(shè)備配備的角度，立足區(qū)檔案館實(shí)際，對區(qū)檔案館檔案利用服務(wù)保障工作提出的具體要求。

（五）對區(qū)檔案館檔案開放工作的要求

《辦法》第七條原則上規(guī)定了各館經(jīng)鑒定后應(yīng)依法向社會(huì)開放檔案的范圍。這里強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)方面：一是要求區(qū)檔案館的檔案開放工作應(yīng)依法，即依據(jù)國家和北京市的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對館藏到期檔案及時(shí)開放鑒定，這是檔案館依法開放檔案的前提保證。二是經(jīng)鑒定后可開放的檔案應(yīng)及時(shí)、全部向社會(huì)公眾提供利用服務(wù)。

（六）利用者利用開放檔案的手續(xù)

《辦法》第八條分別規(guī)定了內(nèi)地居民、港澳臺同胞、華僑和外國人利用開放檔案的手續(xù)。主要是依據(jù)《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》《各級國家檔案館開放檔案辦法》《外國組織和個(gè)人利用我國檔案試行辦法》中相關(guān)條款內(nèi)容制定的。

（七）利用者利用未開放文書檔案的手續(xù)

《辦法》第九條分別規(guī)定了內(nèi)地公民、港澳臺同胞和華僑利用未開放文書檔案的手續(xù)。《中華人民共和國檔案法》第二十條規(guī)定利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定。所以，利用未開放檔案，國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門有明確規(guī)定的，各區(qū)檔案館應(yīng)遵從其規(guī)定；沒有明確規(guī)定的，可以根據(jù)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》第二十八條相關(guān)內(nèi)容，要求利用者到檔案移交單位開具介紹信。這些內(nèi)容應(yīng)在各區(qū)檔案館的利用制度中體現(xiàn)。

（八）利用者利用未開放專門檔案的手續(xù)

《辦法》對利用者利用未開放專門檔案的手續(xù)做了明確規(guī)定。市檔案局在參考相關(guān)主管部門出臺的《婚姻登記檔案管理辦法》《土地登記資料公開查詢辦法》等文件和反復(fù)征求相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對各區(qū)檔案館普遍涉及的且利用較頻繁的婚姻登記、土地登記、房產(chǎn)、公證、死亡干部等12種專門檔案的利用手續(xù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，為各區(qū)檔案館開展利用工作提供了依據(jù)。

1.婚姻登記類檔案的利用手續(xù)依據(jù)民政部、國家檔案局發(fā)布的《婚姻登記檔案管理辦法》及北京市民政局制發(fā)的《北京市婚姻登記工作規(guī)范》相關(guān)條款制定。

2.土地登記類檔案的利用手續(xù)依據(jù)國土資源部發(fā)布的《土地登記資料公開查詢辦法》相關(guān)條款制定。

3.房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)依據(jù)國土資源部公布施行的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例實(shí)施細(xì)則》《不動(dòng)產(chǎn)登記操作規(guī)范（試行）》及北京市住建委有關(guān)行政性文件相關(guān)條款制定。

4.公證檔案的利用手續(xù)依據(jù)司法部、國家檔案局發(fā)布的《公證檔案管理辦法》及北京市司法局印發(fā)的《北京市公證檔案管理辦法》相關(guān)條款制定。

5.死亡干部檔案的利用手續(xù)依據(jù)中共中央組織部、國家檔案局印發(fā)的《干部檔案工作條例》及中共北京市委組織部、北京市檔案局制發(fā)的《北京市干部檔案工作條例實(shí)施細(xì)則》相關(guān)條款制定。

6.知青、招工、干部派遣、學(xué)籍、調(diào)轉(zhuǎn)、學(xué)生派遣及獨(dú)生子女等種類檔案的利用手續(xù)依據(jù)《市政府審改辦關(guān)于全面清理涉及企業(yè)群眾辦事創(chuàng)業(yè)各類證明的通知》精神，結(jié)合各區(qū)檔案館利用工作實(shí)際，規(guī)定了當(dāng)事人持本人合法身份證件即可利用，省略了需檔案移交單位開證明的環(huán)節(jié)。

在以上12種專門檔案中，土地登記類和房產(chǎn)類檔案利用過程中出現(xiàn)的問題較多，主要原因是各區(qū)檔案館和利用者對國家相關(guān)法律政策了解得不夠具體、全面。經(jīng)過梳理，目前各區(qū)檔案館涉及土地登記類及房產(chǎn)類檔案的類型主要有六類：一是農(nóng)村建房用地審批類，如密云區(qū)檔案館保存的“密云縣土地管理局村民建房用地申請表”“村民建房規(guī)劃用地申請審批表”，昌平區(qū)檔案館保存的“昌平縣村鎮(zhèn)宅基地登記審批表”“社員蓋房批示存根”“社員蓋房用地申請書”，平谷區(qū)檔案館保存的“社員建房宅基地申請表”，延慶區(qū)檔案館保存的“社員建房審批表”“宅基地批示”等；二是土地房產(chǎn)所有證存根類，如大興、平谷、延慶區(qū)檔案館保存的“土地房產(chǎn)所有證存根”；三是城鎮(zhèn)居民私人建房審批類，如豐臺區(qū)檔案館保存的“豐臺區(qū)城鎮(zhèn)居民私人建房審批表”和石景山區(qū)檔案館保存的“石景山區(qū)私有房屋施工許可證”；四是水庫移民房屋所有證類，如密云區(qū)檔案館保存的“房屋所有證存根—北京市密云縣移民房屋所有證”；五是買賣田房契約類，如順義區(qū)檔案館保存的“買賣田房草契存根”；六是城市房產(chǎn)類。

一般情況下，對于前三類檔案可依據(jù)土地登記類檔案的利用手續(xù)要求提供查詢服務(wù)，后三類檔案可依據(jù)房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)要求提供查詢服務(wù)。但是，由于土地登記類資料檔案內(nèi)容的復(fù)雜性，在特殊情況下，前三類檔案也可以用房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)提供查詢服務(wù)。比如，土地房產(chǎn)所有證存根類檔案由耕地、宅基地和房產(chǎn)三部分組成，且年代久遠(yuǎn)，基本都是建國初期形成的，是典型的四權(quán)合一，包括作為村集體經(jīng)濟(jì)組織（村委會(huì)）的農(nóng)村土地所有權(quán)（隱性權(quán)利）、作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（農(nóng)民）的農(nóng)村耕地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村宅基地的使用權(quán)以及權(quán)利人或利害關(guān)系人的農(nóng)村房產(chǎn)的私有權(quán)（顯性權(quán)利）。在提供查詢時(shí)，各區(qū)檔案館應(yīng)優(yōu)先依據(jù)土地登記類檔案的利用手續(xù)提供查詢服務(wù)，若沒有解決問題，可以繼續(xù)用房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)提供查詢服務(wù)。所以，在實(shí)際操作中，要注意將土地登記類和房產(chǎn)類檔案的利用手續(xù)綜合起來運(yùn)用。

（九）檔案原件的外借

《辦法》從加強(qiáng)區(qū)檔案館館藏檔案原件安全保護(hù)的角度出發(fā)，依據(jù)《檔案館通則》第二十一條，規(guī)定了檔案原件原則上不得外借，確需外借的必須經(jīng)館長批準(zhǔn)，并嚴(yán)格辦理出庫和歸還入庫的相關(guān)手續(xù)。

（十）檔案利用復(fù)制

取消檔案利用收費(fèi)后，區(qū)檔案館可能遇到利用者因復(fù)制檔案無需付費(fèi)，而提出超出實(shí)際需求量的要求，處理這類問題的原則是以滿足利用者客觀實(shí)際合理的利用需求及保護(hù)檔案原件為準(zhǔn)。

（十一）利用者的權(quán)利

《辦法》中明確了利用者認(rèn)為區(qū)檔案館不依法履行職責(zé)時(shí)的救濟(jì)途徑。對于這一規(guī)定需要注意兩點(diǎn)：一是各區(qū)檔案館一定要依法依規(guī)做好利用服務(wù)工作，對于利用者的要求，無論合理與否，各區(qū)檔案館工作人員都要注意接待態(tài)度和用語，切忌態(tài)度生硬，激化矛盾；二是對于因依法依規(guī)不能查詢某些檔案而未達(dá)到利用者訴求的，工作人員堅(jiān)決不要與其發(fā)生沖突，以勸解為主，在溝通無效的情況下，可以為其提供依法解決的相關(guān)途徑。

（十二）利用者的義務(wù)

《辦法》依據(jù)《北京市實(shí)施〈中華人民共和國檔案法〉辦法》及《各級國家檔案館開放檔案辦法》相關(guān)條款的內(nèi)容，明確了利用者的義務(wù)，即利用者應(yīng)遵守檔案法律法規(guī)和檔案館的利用制度規(guī)定。

（十三）實(shí)施細(xì)則的制定

《辦法》中明確了區(qū)檔案館應(yīng)當(dāng)根據(jù)本辦法制定本館的實(shí)施細(xì)則，并經(jīng)區(qū)檔案局審查同意后制發(fā)。

這里需要明確三點(diǎn)：一是根據(jù)市、區(qū)兩級政府審改辦公布的權(quán)力清單，制定各區(qū)檔案館的檔案利用制度，是各區(qū)檔案局的行政權(quán)力。有權(quán)力就有義務(wù)，各區(qū)檔案局需要按照權(quán)力清單要求，制定本館的檔案利用制度。二是市檔案局制發(fā)的《辦法》屬于行政規(guī)范性文件，目的是規(guī)范16個(gè)區(qū)檔案館的檔案利用工作，指導(dǎo)各館制定本館的利用制度。三是按照相關(guān)法律規(guī)定，利用未開放檔案的辦法，由國家檔案行政管理部門和有關(guān)主管部門規(guī)定，故《辦法》中的相關(guān)條款也僅僅是將法律、規(guī)章的一些內(nèi)容進(jìn)行歸攏，并不是創(chuàng)設(shè)性條款。

以上為《辦法》需要重點(diǎn)解讀的內(nèi)容，各區(qū)檔案局（館）理解了以上內(nèi)容，就能準(zhǔn)確、全面地把握和執(zhí)行《辦法》。各區(qū)檔案局（館）要充分認(rèn)識到做好檔案利用管理工作的重要性和緊迫性，規(guī)范做好本館檔案利用工作，更好地為社會(huì)提供服務(wù)。